新時期縣級人民代表大會運作機制創新述略

徐振光

[摘 要]縣級人民代表大會（以下簡稱“縣級人大”）是選民直接選舉產生的權力機關。近年來，縣級人大積極創新運作機制，運用普遍開展詢問監督，特定問題調查和質詢監督等方式;創新重大事項決定權行使機制，規范并細化重大事項決定權的運用，促進重大事項決定的科學化、民主化和法治化;創新人大代表聯系群眾工作機制，加強人大代表聯系群眾的平臺規范化建設、制度化建設，拓展聯系內容和聯系方式的多元化。

[關鍵詞]縣級人大;運作機制;創新

2014年9月，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中首次提出要“推進人民代表大會制度理論和實踐創新，推動人大工作提高水平。”①要充分發揮人民代表大會制度在推進國家治理體系和治理能力現代化中的根本政治制度作用和顯著優勢，必須推進人大制度的理論和實踐創新。縣級人大是選民直接選舉產生的權力機關，是中國人大制度運行和發展的基礎。通過考察縣級人大的機制創新狀況，對觀察基層人民民主的發展、中國人大制度的活力和效能，具有重要意義。

一、創新監督機制

制約和監督國家機關及其工作人員的權力，是確立人大制度的基本原則和要求。近年來很多縣級人大除運用聽取和審議專項工作報告、開展視察調查、執法檢查等傳統監督方式外，普遍運用新的監督方式，而法律規定的剛性監督方式的運用頻率也大量提高，監督效果明顯提升。

1.專題詢問監督普遍開展

2010年全國人大常委會先后對“錢袋子、糧袋子、藥袋子”進行了三次專題詢問，由于專題詢問這一監督方式“軟中有硬”“硬中有軟”“軟硬適度”，受到了地方各級人大的效仿。縣級人大更是普遍開展專題詢問這種方便靈活的監督，專題詢問機制在探索中走向成熟。在議題選擇上，采用協商民主方式，廣泛征求人大代表和各方面群眾意見，群眾普遍關心的民生難點和事關全局的重大事項，都屬于專題詢問的議題范圍。如江蘇省金湖縣人大常委會開展專題詢問，議題從“問錢”

“問房”“問藥”到“問生態”“問學”“問法”，議題范圍廣泛。專題詢問的次數也由剛開始時的“一年一問”轉向“一年多問”。為提升專題詢問監督質量，各縣級人大紛紛出臺了《專題詢問暫行辦法》，明確規定了專題詢問的主體、對象、議題、方式、答復以及答復結果的處理等，使專題詢問逐步走向規范化、程序化。為避免專題詢問“走過場”，金湖縣人大探索出“一問二評三表態四跟蹤”的“四步”工作法，并在詢問之后對被詢問者進行滿意度測評，當場宣布結果，并要求相關部門定期向常委會報告問題的落實情況，根據提交常委會審議情況決定是否再次詢問。②

2.剛性監督增強

長期以來，各級人大監督中對法定的監督手段運用不足，尤其對于質詢、特定問題調查等“剛性”監督方式嚴重運用不足，甚至是鳳毛麟角，這種狀況嚴重影響了人大的民主性。黨的十八大以來，很多縣級人大在剛性監督方面開始破冰，質詢、特定問題調查等剛性監督方式逐漸在縣級人大開展，并有逐漸增多的趨勢。

特定問題調查次數增多且顯現調查內容范圍廣的特點。近年來，浙江省各縣級人大對特定問題調查監督方式的運用呈現活躍趨勢，如云和縣、海寧縣、安吉縣等縣人大常委會分別針對財政存量資金、農戶剛需建房、國有資產、飲用水水庫污染源等問題開展了特定問題調查;龍游縣人大常委會對國資公司運營管理情況進行了特定問題調查;2018年7月嘉興市人大常委會對市屬國有資產管理與監督展開特定問題調查;2019年4月，衢州市衢江區人大常委會依法對全區區級行政事業單位及區屬國有企業的固定資產開展特定問題調查。浙江省各區縣人大積極地開展特定問題調查與浙江省人大常委會的鼓勵支持分不開。為推動地方人大實踐創新，浙江省人大常委會首次創設“浙江人大工作與時俱進獎”，云和縣人大常委會獲得特別獎。③在別的一些省份，縣級人大開展特定問題調查也開始打破零的記錄，出現了可喜的進步。2017年7月，湖南省靖州苗族侗族自治縣人大常委會對城區自來水水源安全隱患問題開展特定問題調查。2018年4月，四川省榮縣人大常委會對大氣污染防治工作情況展開特定問題調查。

質詢案增多。質詢這一曾讓許多地方人大望而卻步的剛性監督方式近年來在縣級人大也呈現增多趨勢。如山東省昌樂縣人大常委會對2016年度預算執行審計查出的問題進行質詢;2017年江蘇省盱眙縣人大常委會對農產品質量安全問題進行質詢;2018年云南省宜良縣人大常委會針對道路揚塵治理不力問題向縣交運局提出質詢。2019年灌云縣人大常委會開展全縣殯葬管理工作專題質詢;值得關注的是，在質詢案增多的同時，各縣級人大常委會加強了質詢的制度化、程序化建設，詳細規定了質詢案的提出、質詢的范圍及內容、質詢案的答復到質詢結果的處理等，以規范質詢工作，確保質詢工作的監督實效。

二、創新重大事項決定權行使機制

決定權是人大各項職權中的核心權力，是行使好其他職權的前提和基礎。只有決定權行使充分了，人大的權力機關地位才能體現。

縣級以上地方人大及其常委會討論、決定本行政區域內各方面的重大事項，是憲法和法律明確賦予縣級人大及其常委會的一項重要職權，重大事項決定權對于沒有立法權的縣級人大及其常委會來說，意義更為重大。社會治理的現代化對強化縣級人大的決定權提出了要求，黨的十八屆三中全會明確提出“健全人大討論決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”④，只有人大充分行使決定權，保證決策的科學化、民主化、法治化，才能提升社會治理的現代化水平。2017年，中共中央專門印發了《〈關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見〉的通知》，這是新時代行使好人大決定權的綱領性文件。

近年來，各縣級人大在同級黨委的支持下積極探索創新重大事項決定權行使機制，規范并細化重大事項決定權的運用，促進重大事項決定的科學化、民主化和法治化。2016年，浙江溫嶺市委出臺《關于建立提交人大及其常委會討論決定重大事項清單制度的意見》，具體規定了人大討論決定重大事項的范圍、程序、原則、要求等。在對重大事項的認定上逐漸細化。溫嶺市人大常委會出臺了《關于政府重大投資項目監督的規定》，

規定人大常委會對投資3000萬元以上的政府性項目進行審查把關，對有爭議的項目實行人大常委會會議表決。2018年7月，江西省萬載縣人大常委會協助縣委制定《關于健全縣人大常委會討論決定重大事項制度的實施細則》，其中明確規定“縣本級財政性投資5000萬元以上（含5000萬元）的，或縣本級配套3000萬元以上

（含3000萬元）的單個重大項目”，縣人民政府應當報請縣人大常委會依法審議決定。另外，為確保重大事項的確定、保障決議決定的落實，萬載縣建立了縣委辦、人大辦、政府辦主任聯席會議制度。⑤實踐中易于操作。建立縣委辦、人大辦、政府辦主任聯席會議制度，是理順黨委決策權、人大決定權、政府行政權三方權力關系的重要機制創新，有效地避免在重大事項認定上可能產生的異議，并從程序上確保人大決定權行使的落實。

三、創新人大代表聯系群眾工作機制

黨的十八大以來，各縣級人大建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式，完善代表聯系群眾制度，密切代表同人民群眾聯系。黨的十九屆四中全會提出，堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發展，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢。⑥發揮人大代表密切聯系群眾的作用是人大制度的內在要求。

推進代表聯系群眾平臺的規范化建設。黨的十八屆三中全會明確要求“通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾的聯系”⑦，縣級人大推進“代表之家”建設，把促進“代表之家”的規范化建設作為創新聯系群眾的重要途徑，為代表們開展活動提供有力的保障。河北省青縣人大在“代表之家”建設過程中，堅持做到“十有”“四統一”，統一制作公示欄、代表聯系選民卡、會議記錄簿、聯系選民登記簿、視察活動記錄簿、辦理建議登記簿、代表述職檔案等，確保人大“代表之家”切實發揮作用。⑧

代表聯系群眾制度化建設得到加強。人大代表聯系群眾是人民代表大會制度正常運轉的內在規定性，代表不聯系群眾，人民代表大會制度功能無從談起。因此，加強人大代表聯系群眾制度化建設，強化人大代表的代表意識和代表行為，是完善人大制度的一項重要內容。黨的十八大后，縣級人大把加強人大代表聯系群眾的制度化建設作為代表工作的一項重要任務。如湖南省桂東縣人大建立健全了《人大代表小組活動制度》《學習制度》《視察調查制度》《代表述職制度》《聯系選民制度》《結對聯系制度》《定期、定點接訪制度》《走訪群眾制度》等一系列聯系群眾的基本制度。⑨人大代表由選舉產生，必須對選民負責，縣級人大都建立了代表述職制度，加強群眾對代表的履職考核監督。

聯系群眾的內容得到拓展。及時反映民情，幫助群眾解決選區內影響群眾生活和工作的矛盾和問題，聽取選民的意見和建議是人大代表聯系群眾的重要職責內容。新時代，縣級人大代表聯系群眾的內容向寬領域、全方位深化。地方黨委的重要決策、本地經濟社會發展大局、本級人民代表大會決議和決定及人大常委會工作要點、“一府兩院”工作重點、群眾關注的熱點難點問題以及人大代表提出的議案、建議辦理工作情況等都成為人大代表聯系群眾的重要內容。聯系群眾內容的拓展，保障了人民群眾的知情權，擴大了群眾的參與權。

聯系方式日趨多元化，信息化運用日趨廣泛。除了發放“代表聯系選民聯系卡”、 公布代表基本情況、在選區設立意見箱、開展“聯系代表活動日”活動等傳統的聯系方式之外，各縣級人大和人大代表積極利用新媒體，加強和人民群眾的聯系，如設立微信公眾號、開通微博，有的人大代表還公開自己的微信號，加強和人民群眾的互動交流。浙江省蒼南縣人大常委會依托手機移動端和微信公眾號，創新打造“蒼南人大WO（wechat online微信在線）”監督互動平臺，并下設代表在線、監督E站、民情民意收集（鏈接各鎮代表聯絡站，選民代表有序參與）三大監督子平臺。⑩信息化技術的充分運用，消除了代表聯系群眾的“最后一公里”，人大代表聯系群眾實現了“零距離”。

四、結語

黨的十八大以來，縣級人大在機制建設上大力創新，有力提升了縣級人大的地位和權威，彰顯了人大制度的民主，促進了國家治理現代化水平的提升。特定問題調查和質詢監督這些剛性監督方式在縣級人大的運用逐漸增多，人民代表大會制度要在創新中凸顯生命力，以在創新中增加和擴大人民代表大會制度的特點和優勢為關鍵。縣級人大運作機制創新任重而道遠。

注釋：

①習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，《求是》2019年第18期。

②徐道紅：《專題詢問謀良策 一問一答應民生》，2019年11月6日， http：//www.jsrd.gov.cn/sszc/201911/t20191106_517164.shtml.

③《浙江人大系統最高榮譽獎項揭曉 云和開展特定問題調查獲特別獎》，2018年8月26日，http：//www.lishui.gov.cn/zfzx/qxdt/201808/t20180826_3346209.html.

④⑦《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月15日，http：//www.chinanews.com/gn/2013/11-15/5509681_8.shtml.

⑤《縣級人大行使重大事項決定權的思考》，2019年5月15日，http：//www.yhtrd.gov.cn/68/2b/c2774a354347/page.htm.

⑥本書編寫組：《黨的十九屆四中全會<決定>學習輔導百問》，黨建讀物出版社、學習出版社，2019年版，第3頁。

⑧《我縣扎實推進“人大代表之家”建設工作》，2018年5月17日，http：//qingxian.hebei.com.cn/system/2018/05/17/011747467.shtml.

⑨李金山：《 ‘四有全方位落實人大代表聯系人民群眾制度》，2017年10月24日，http：//www.hnrd.gov.cn/Info.aspx？ModelId=1&Id=16739.

⑩金孟渡：《蒼南縣人大建設WO監督互動平臺的實踐與思考》，2019年4月3日，http：//www.wzrd.gov.cn/art/2019/4/3/art_1382234_31968679.html.

（作者系中共上海市靜安區委黨校副教授）

（責任編輯 熊易芳）