設施農用地管理現狀與建議淺析

李紅丹 崔國良

摘 要 開展設施農用地建設是提升農業生產能力、提高農民收入、發展現代農業的客觀需求?？茖W管理設施農用地對保護耕地、規范設施農用地產業、提高農用地產出效益具有積極的指導意義?；诖?，歸納整理設施農用地使用現狀，分析存在問題的原因，進而從規劃引導、分類管理、科學合理布局、規范設施農用地用地標準、聯動協同和合理跟蹤等方面對完善設施農用地管理提出建議。

關鍵詞 設施農用地;現狀;用地管理;建議

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.02.083

隨著全國脫貧攻堅戰略的不斷深入，各個地區設施農業生產規模都在不斷擴大。研究顯示，2010—2015年，我國設施農用地總面積持續增加，其中耕地轉化為設施農用地面積最大，占全部新增設施農用地的52.04%，遠高于其他土地利用類型。建設用地占用是設施農用地減少的主要原因，占全國減少總面積的70%以上[1]。

為改進用地管理方式，完善管理機制，促進設施農業有序發展，自然資源部及農業農村部于2019年12月17日發布了《關于設施農業用地管理有關問題的通知》，再次明確了設施農用地的概念和范圍，劃定了設施農用地管理的主體，適度放寬了設施農用地占用耕地和永久基本農田的要求，針對設施農用地的管理給出了指導意見，一定程度上完善了設施農用地管理體系。但目前的用地政策和管理機制還需要進一步細化。基于此，對設施農用地的現狀進行分析研究，總結歸納存在的相關問題并提出對策建議。

1 設施農用地利用現狀以及存在的問題

1.1 缺乏規劃引導，選址具有隨意性

目前我國設施農業發展形式大致可以分為3類：1）政府帶頭組建，統一規劃建設、管理，實施優惠政策來吸引企業入駐的設施農業產業園;2）大型企業建立配套設施，吸引中小企業和農戶入駐的農業聚集園區;3）農戶自主開展的布局零散、配套簡易的設施農業[2]。前2種的優勢在于配套設施齊全，第3種則以個人主觀意愿為主要因素，存在較大的盲目性，布局零散，土地利用效率低，經濟效益不高。當前設施農業用地仍然以第3種利用方式為主，缺乏土地規劃和城市規劃的引導，選址方面隨意性較大。

1.2 設施農業違法用地現象突出

雖然設施農用地屬于農用地內部結構調整，但違法用地行為仍是設施農用地的普遍問題，也是設施農用地后期管理的重點和難點。在實際工作中，由于利益的驅使，部分設施農用地使用者私自改變了土地用途，開展民宿、農家樂等非農生產活動，且存在超面積建設情況;部分經營者利用自己承包的土地從事設施農業生產活動，由于法律意識淡薄，未依照規定到農業農村、自然資源等部門進行備案即開展生產建設活動;部分占用耕地的使用者，未進行耕地耕作層土壤剝離利用工作;設施農用地使用期滿后，由于土地復墾需要資金的投入，部分生產經營者不履行土地復墾義務，這樣既破壞了耕地，又損害了農民的利益。一些養殖戶在養殖設施用地周圍隨意排放廢水和堆放養殖畜禽的排泄物，嚴重破壞了生態環境，導致養殖地周邊惡臭彌漫，衛生環境極差。

1.3 部門管理缺乏配合，后續監管困難

現階段，各管理部門的切入角度不一致，職責分工不明確、管理制度不完善，導致職責履行缺位，部門之間無法形成聯動機制。同時存在設施農用地管理資料不全、不規范的現象，為以后的設施農用地管理工作埋下了隱患。由于設施農用地違法行為具有易發性、隨機性等特點，且基層事務存在多、亂、雜等情況，無法保證基層執法隊伍的穩定性和專注性，造成執法監管困難。因此在出現問題的時候，不能有效地予以制止和糾正，導致土地資源的破壞和浪費[3]。

2 設施農用地利用對策和建議

2.1 開展分類管理

依據設施農業發展的不同階段，制定設施農用地分類管理的政策。例如，以農民個體開展的設施農業項目，在其合法合規的基礎上，管理應以寬松為主，為其致富奔小康提供支持;對于設施農業產業園及聚集園項目，應當作為重點監管對象，嚴格按照相關法律法規進行管理，加強環境保護。特別是養殖類型的設施用地，要不斷跟進資源利用和環境保護的新要求，在附屬設施中增加資源再利用和環境保護設施，并對應提高附屬設施用地的面積比例和規模上限[3]。

2.2 加強規劃引導，科學合理布局

在國土空間規劃的大形勢之下，充分調查設施農業的發展需求和產業規劃，加強規劃引導，科學選址，在設施用地符合土地利用總體規劃、農業發展規劃、村鎮規劃等有關要求下，不與整體區域產業發展發生沖突[3-4]。合理布局，提高土地利用效率，促進設施農用地生產規?；?、集聚化。在滿足設施農業生產需求的同時，優先使用不適宜用于農業耕作的鹽堿地、河灘地、荒山荒坡等未利用地，盡量不占用耕地和永久基本農田。

2.3 規范設施農用地用地標準

各地自然資源主管部門和農業農村主管部門可按照不同設施農業的用地類型差異，編制設施農業相關規程，明確每個地區的設施農業發展方向，制定不同地域、不同類型設施農用地的用途、生產規模和建設標準[1]，倡導集約節約使用土地，提高農業經濟效益。同時制定嚴格的設施農用地環境質量管理對策。

2.4 落實措施，對土地予以有效保護

1）在用地規模審查過程中，要重點審查項目的建設方案及平面布置圖，明確建設方案是否符合節約集約用地要求。2）為確?；謴驮型恋赜猛荆谠O施農用地備案前需編制土地復墾方案[5]，按照復墾方案做好不再繼續生產設施農用地的復墾工作。3）對需要占用耕地的項目，要根據不同的設施類型采用不同的保護措施。4）對于設施農用地被建設征收和占用的，應加強審查建設用地審批的相關手續。

2.5 聯動協同，合理跟蹤，對設施農用地做好管理工作

自然資源主管部門、農業農村主管部門以及鄉鎮政府要建立聯動工作機制，協同監管，分工合作，主動引導，共同承擔設施用地的管理責任，確保設施農業健康有序發展。

鄉鎮政府是管理的第一線，應主動公開設施農用地備案與管理的有關規定和要求，便于設施農用地的經營者辦理相關手續。經營者應首先擬定用地項目的建設方案，明確項目名稱、建設地點、設施類型和用途、數量、標準及用地規模等，與農村集體經濟組織協商土地使用年限、土地復墾要求和時限、土地交還和違約責任等相關土地使用條件。協商一致后，經公告無異議的，簽訂用地協議，報縣級自然資源主管部門和農業農村主管部門備案[3]。

市、縣國土管理部門要加強設施農用地的日常管理工作。地籍、規劃、執法監察等相關科室要加強溝通，明確各自職責，提高設施農用地備案效率，根據協議所約定的內容實施監管，加強用途管制，監督其土地利用和復墾情況，為設施農用地備案和監管提供材料、技術和管理服務[6]。

3 結語

在脫貧攻堅和鄉村振興背景下，隨著農業現代化水平不斷提高，設施農業生產日益增多，用地將面臨新的情況和需求。為更好地適應產業發展需求，確保設施農業健康發展，自然資源及農業相關部門需在規劃、選址、規模、監管等方面進一步做好設施農用地的管理工作，承擔起更多的指導和監管責任。

參考文獻：

[1] 周曉艷，李佳層，曾玨，等.鄉村振興背景下我國設施農用地現狀與變化研究[J].國土與自然資源研究，2019，

178（1）：18-23.

[2] 周青青.設施農用地發展現狀與對策建議研究[J].建筑工程技術與設計，2018（32）：3866.

[3] 黃飛波，伍國立.設施農用地利用管理存在的問題及對策——以廣西北海市為例[J].南方國土資源，2019，194（1）：

50-52，55.

[4] 夏國剛.關于第八師設施農用地管理的調查與思考[J].農場經濟管理，2018，273（12）：57-59.

[5] 梁冬.試析如何加強設施農用地的管理[J].建筑工程技術與設計，2017（18）：2969.

[6] 季勇.對設施農用地管理的思考[J].浙江國土資源，

2018，182（6）：22-23.

（責任編輯：趙中正）