行政事業單位內部控制

賀英潔

行政事業單位內部控制是在一定條件下，單位為達到既定管理目標，通過實施各種有限制、可調節的組織、計劃、程序等方法措施，以實現提高經營效率、資源使用率和防范風險隱患的管理行為。實施內部控制具有雙向促進作用，既能夠保證行政事業單位的各項活動在符合國家法規制度的前提下高效進行，有效規避管理風險，又能通過行政事業單位高效運行促進國家大政方針的有效落地和實施。內部控制是一個系統工程，實施過程中難免會出現一些問題，需要采取措施有效應對。

一、行政事業單位內部控制常見問題

（一）內部控制重點不明確。行政事業單位內控工作與企業不同，應該更加注重對內控重點任務的把控。如果沒有明確重點任務，不僅會較大程度地降低工作效率，更會從根本上影響其應有的內部監督和控制效果，如在財務預算工作中僅將預算財政資金的使用和發放等牽扯到資金流出的具體工作視為內控的操作重點，而忽略了對預算整體編制過程和執行結果反饋的監控，這就容易導致內部控制工作在不全面而又偏離了控制重點的環境下運行，將會出現內控建設規劃不周全，無法全覆蓋等問題，不僅不能發揮內部控制應有的作用，還會消耗單位的資源，提高各項成本，甚至形成安全隱患，出現不必要的風險，進而無法保障行政事業單位的工作質量，影響單位健康發展。

（二）內部控制方法單一。內部控制方法過于單一也會影響行政事業單位內控工作的開展。通常行政事業單位工作流程相對明晰，財務核算也相對簡單，這就可能導致單位放松相關管控，不重視對內部管理的建設，出現內控方法單一的情況。比較常見的是內控工作掛靠財務部門，甚至只依靠財務部門，其他部門參與度低，甚至全程不參與內控管理，而財務部門一般對其他業務環節不太了解，無法進行有效的管理，導致單位整體內控管理嬗變成為財務內控獨角戲。同時，由于內控實際推行單位（通常是財務部門），僅能夠對本領域、本專業內的內控問題進行有效管控，制定合理化操作方法，而對于跨專業問題往往力不從心，鞭長莫及，無法提出有針對性或切實可行的改進、管控措施和意見，很容易形成內控工作內容和實際業務內容兩張皮，內控工作淪為以文件落實文件，以口號代替行動的虛化工程，形成形式主義的弊端，進而產生內控工作效率低下，內控人員積極性降低，內部控制措施形同虛設，背離內控初衷，難以滿足單位管理需要。

（三）內控落實不到位。除了內控重點的明細標的和內控方法的有效選擇外，內控制度的有效實施也是困擾行政事業單位的重要難題。近些年來，由于中央相關精神要求和各種宣傳、管控制度的制定和實施，行政事業單位普遍在意識上越來越重視內部控制工作，并不斷完善內部控制制度和體系流程，但在實際工作中往往出現執行力度不夠的情況，導致內控工作難以落到實處。這既有行政事業單位在抓落實、抓執行上做得不夠徹底的管理原因，又有行政事業單位其自身特殊的制度因素。從行政事業單位管理因素來看，普遍缺乏有效的配套措施來保障內控工作的切實實施，不少單位的內控工作沒能真正嚴格按照預先制定的內控制度開展，制度雖然已經制定，但在實際工作中由于積年累月的工作慣性，導致工作浮于表面不夠深入，內控工作沒能真正落地。從行政事業單位自身特殊性來看，其對內控工作本身提出了較高要求。企業內部控制體系有其現成的規律和豐富的實踐經驗，其在理論成熟程度和實踐豐富程度方面都有極大的優勢，市場經濟的經濟規律和管理規律在學術領域的研究深入不斷為企業內控體系建設注入新的活力和提供源源不斷的改進動力，同時廣闊的市場體量、豐富的行業實踐也反哺了該領域的理論研究，使其形成理論和實踐互相促進的良性生態自循環。作為管理調控社會資源但不直接產生社會經濟效益的行政事業單位，一方面，行政事業單位在實踐工作中的試錯成本較高，考慮實際工作中的多方面影響，在實踐過程中很難在內控管理的有效性和業務領域的時效性之間找到平衡點，這在當前國家簡政放權的政治語境下更為明顯，另一方面行政事業單位不以追求經濟利益為目標，這就導致其行為結果難以被量化計量和貨幣化計算，從而使行政事業單位的內控體系在設計上無法以數據建模的形式更精準地比照，以切合單位工作實際，在實際體系建設上只能有限度的參考企業內控體系相關理論成果。

二、行政事業單位內部控制措施建議

（一）聚力提高單位內控人員的專業性。單位內控人員專業與否，直接關系單位內控建設的成效。定期針對行政事業單位干部職工，尤其是對管理人員和內部控制關鍵崗位的工作人員進行專業知識的系統培訓，有利于不斷提升其業務水平和綜合素質。同時，也要對一般工作人員加強培訓，在全單位上下形成共識，即內部控制是實現組織目標的長效機制，是保障組織權力規范有序運行的有效手段，是實現組織穩定運行的科學方法。在組織培訓和學習的過程中，要對本單位上一階段行之有效的實踐措施、認知經驗和符合本單位實際的典型工作方法加以研討和提煉升華，切實提升干部職工內控風險意識，提高履職能力，使得本單位能夠更加穩定運行和發展。

（二）明確各部門職責形成單位合力。明晰的責任邊界和責任清單有利于明確責任，強化監督，對單位各部門進行管理職責劃分，有利于加強行政事業單位內部控制管控力度。加強行政事業單位各個部門間的聯系，最大限度地實現信息共享和行動協調，避免部門之間互相掣肘，有利于高效實現共同目標。同時，科學劃分各部門的工作職責，不同部門或崗位之間從工作內容上加以制衡，形成相互監督的業務鏈條，從工作機制上采取科學的部門責任設定，最大限度地實現相互監督約束，及時發現問題、查找原因、報告上級，采取措施，以提高行政事業單位的整體運行效率。

（三）開展與第三方合作，建立風險評估機制。在實際工作中，部分行政事業單位既不了解內部控制細則，又無法對本單位業務進行有效梳理和整合。這種情況下，可以選擇與外部專業機構合作，請他們幫助制定符合本單位實際情況的內部控制制度。在制定制度過程中，目標績效考核應當作為重點。只有對內部控制的實施情況進行有效考核，才能真正發現內控問題，并有針對性地加以完善，提高其日常約束能力。如果缺乏相關管理經驗，可以聘請第三方單位如會計師事務所、高校研究機構等評析單位的專業人員，制定相應優化措施。

（四）強化內控風險識別與防范。內控風險的識別與防范作為單位內控工作的重要內容應當予以充分重視， 完整的風險識別與防范體系可以幫助單位更有效地改進或調整預算執行進度，并且從財務工作流程、政策制定實施等各方面給管理者以智力和決策支持。例如針對預算執行可以根據單位情況和財政部門要求制定相應的預警機制，消除信息盲點，以達到財政資金使用的科學監督、信息透明的目標，破除實際工作中的信息迷霧。對于資金投入較大的項目或支出，也可以通過內部控制決策流程將相關部門納入決策機構，使項目論證更科學、更全面、更實際，可以著重突出與財務部門和具體業務部門的溝通和交流，征求他們的意見建議，做好相關的項目效益評估。同時可適當借助信息化技術打通信息孤島，用信息透明的管理格局防范舞弊風險。高度關注風險識別、風險預警和風險控制三者之間的關系，以信息共享為破解內控管理的總抓手，更加及時有效地解決內控風險。要注重結合單位內部與外部控制體系，提高風險識別的準確性。

總之，行政事業單位內控工作的有序科學開展對于加強管理、提高效率、規避風險有著重要意義。同時，通過建立內控機制營造良好的工作氛圍和環境，也有利于單位為社會提供更加高效優質的公共服務。因此，行政事業單位應當立足實際使用科學方法，抓住內控重點，深耕制度落實，從單位人員之間、部門之間信息的有效傳導和反饋入手，扎實做好內控體系建設。