江蘇鹽城河長(zhǎng)制推行的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

張沁玥　姚慶　王馨玉　張澤

摘要：河長(zhǎng)制是現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的重要方針政策。江蘇省鹽城市積極響應(yīng)國(guó)家召喚，緊跟時(shí)代步伐，全方位構(gòu)建河長(zhǎng)制組織體系、全覆蓋落實(shí)各級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任、創(chuàng)新實(shí)行河長(zhǎng)與警長(zhǎng)結(jié)合的管理制度。在對(duì)當(dāng)?shù)卣途用襁M(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，鹽城市河長(zhǎng)制推行工作尚存在河長(zhǎng)責(zé)任意識(shí)淡薄、政府執(zhí)法力度薄弱、居民素質(zhì)與參與度普遍較低、流域治理未能真正做到標(biāo)本兼治等問(wèn)題。鹽城市應(yīng)當(dāng)通過(guò)夯實(shí)河長(zhǎng)責(zé)任、強(qiáng)化職能部門(mén)、加大投入力度、開(kāi)展綜合整治等方式解決面臨的問(wèn)題，不斷健全河長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制;現(xiàn)狀分析;探索與反思;江蘇省鹽城市

作為綠色生態(tài)系統(tǒng)的根基，保障河湖生態(tài)健康是建成美麗新鹽城的應(yīng)有之義，也是構(gòu)造綠色可持續(xù)發(fā)展體系的支撐和保證。為切實(shí)提升河道治理與維護(hù)水平，改善生態(tài)人居環(huán)境，江蘇省鹽城市積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，大力整治“三亂”，重拳打擊“亂占、亂建、亂排”行為，讓河道更加通順。截至2019年5月，鹽城市384個(gè)河道“三亂”問(wèn)題已整改到位286個(gè)，完成總數(shù)的74.5%;市河長(zhǎng)辦交辦的市級(jí)河道50個(gè)“三亂”問(wèn)題則全部整改到位。為了深入了解鹽城市河長(zhǎng)制的推行狀況，筆者對(duì)鹽城市進(jìn)行了實(shí)地考察，通過(guò)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)有關(guān)負(fù)責(zé)人交流，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等方式掌握鹽城市河長(zhǎng)制的推行現(xiàn)狀，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出針對(duì)性建議。

一、鹽城市對(duì)河長(zhǎng)制推行工作的探索

（一）全方位構(gòu)建河長(zhǎng)制組織體系

鹽城市堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，上下協(xié)調(diào)，建立起以黨政指導(dǎo)負(fù)責(zé)制為中心的責(zé)任體系，逐步完善縣，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），村（社區(qū)）三級(jí)“河長(zhǎng)”的組織構(gòu)架。在組織下達(dá)方案當(dāng)中，協(xié)調(diào)水利、住建、環(huán)保等16個(gè)部門(mén)，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)河道的協(xié)調(diào)治理、統(tǒng)籌管理，共管共治。同時(shí)，河長(zhǎng)及各部門(mén)相互配合，進(jìn)行河流的定期巡查和對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦牟稍L(fǎng)。

（二）全覆蓋落實(shí)各級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任

在河長(zhǎng)制組織結(jié)構(gòu)下，組織編制“一河一策”;整合組織開(kāi)展信息化平臺(tái);督察考核下級(jí)河長(zhǎng)辦的工作，抓好涉河問(wèn)題的交辦、督辦、查辦，對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，對(duì)水環(huán)境治理有影響的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)和督導(dǎo);接受社會(huì)的監(jiān)督;通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體，公示牌等方式對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行宣傳，提高群眾的環(huán)保意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感。

（三）重創(chuàng)新，實(shí)施“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”河湖管理模式

為了深入河湖治理長(zhǎng)效機(jī)制，鹽城市陸續(xù)在河長(zhǎng)制基礎(chǔ)上推廣“河道警長(zhǎng)制”，即在河長(zhǎng)制的基礎(chǔ)上，在相應(yīng)的河流設(shè)置“警長(zhǎng)”，警長(zhǎng)由公安機(jī)關(guān)人員負(fù)責(zé)。河長(zhǎng)重視對(duì)河湖體系的組織治理，緊盯大的目標(biāo)，實(shí)施重要決策;警長(zhǎng)運(yùn)用公安信息化手腕，按照保護(hù)轄區(qū)河流水域次序，打擊涉河涉湖違法犯罪活動(dòng)。兩者各司其職又彼此配合，大大提高了河湖治理的效率。

二、存在的問(wèn)題

（一）部分河長(zhǎng)責(zé)任意識(shí)淡薄

鹽城市局部河長(zhǎng)對(duì)河長(zhǎng)制任務(wù)，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要意義認(rèn)識(shí)不到位，責(zé)任感不強(qiáng);統(tǒng)籌規(guī)劃、全面協(xié)調(diào)、推進(jìn)落實(shí)的工作開(kāi)展不到位，壓力傳導(dǎo)逐級(jí)弱化;部分河長(zhǎng)和社區(qū)負(fù)責(zé)人對(duì)管轄的河道不聞不問(wèn)，對(duì)投訴電話(huà)也置之不理，將責(zé)任推卸給他人，在對(duì)其進(jìn)行采訪(fǎng)時(shí)也并未將河流實(shí)情說(shuō)出，而是敷衍與逃避責(zé)任，對(duì)本身負(fù)責(zé)的河道還未真正做到底數(shù)清、問(wèn)題明、方法實(shí)，巡河表面化、形式化現(xiàn)象嚴(yán)重，影響到河長(zhǎng)制工作的推進(jìn)。

（二）執(zhí)法力度有待加強(qiáng)

由于河長(zhǎng)沒(méi)有明確的執(zhí)法權(quán)，關(guān)于污染水資源、肆意毀壞沿河設(shè)施等尚未造成犯罪的違規(guī)行為，只能對(duì)其進(jìn)行極力勸說(shuō)，不能對(duì)其實(shí)行懲治，角色上更像是“督導(dǎo)”。河長(zhǎng)是河湖管理的核心，為了深化河湖管理長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)以提高執(zhí)法力度為主導(dǎo)，始終強(qiáng)化依法治水，加強(qiáng)“河道警長(zhǎng)制”和其他部門(mén)協(xié)同治理，落實(shí)公安機(jī)關(guān)職能和高標(biāo)準(zhǔn)水資源管理制度，展開(kāi)水生態(tài)維護(hù)和管理任務(wù)，讓犯法人員無(wú)處可逃。

（三）居民素質(zhì)和參與度普遍較低

據(jù)調(diào)研，在受訪(fǎng)人群中知道河長(zhǎng)制的大多為老年人，大部分年輕人對(duì)河長(zhǎng)制的內(nèi)涵知之甚少。同時(shí)，居民更加關(guān)心自身的生活起居等切身利益的事，而自身素質(zhì)和環(huán)保觀念卻普遍較低，在臨近河道的關(guān)注上不夠，亂倒亂排現(xiàn)象依然相比突出，增加了河流管護(hù)的阻力和難度。因此，鹽城市還需要進(jìn)一步宣傳與引導(dǎo)群眾，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，除了采取“自上而下”的治理機(jī)制，還可以為居民“自下而上”地建設(shè)水生態(tài)文明提供平臺(tái)，讓居民更多參與到河流治理中來(lái)。

（四）流域治理未能真正做到標(biāo)本兼治

流域生態(tài)治理是一項(xiàng)綜合性工程，需要兼顧多方面因素。未做到標(biāo)本兼治一是由于基層河道治理沒(méi)有專(zhuān)門(mén)經(jīng)費(fèi)，主要靠市區(qū)財(cái)政部門(mén)撥款，資金來(lái)源渠道狹窄且存在滯后性等問(wèn)題，沒(méi)有健全綜合保障機(jī)制，滿(mǎn)足不了治理河道的需要。二是由于河流治理任務(wù)量大、人員力量薄弱，缺乏從事相關(guān)治理工作的專(zhuān)業(yè)人員，常出現(xiàn)一人身兼數(shù)職的現(xiàn)象，導(dǎo)致河流治理問(wèn)題未及時(shí)解決。三是因?yàn)楦骷?jí)河長(zhǎng)在居民生活廢棄物和污水搜集處置等方面重視程度不夠，統(tǒng)籌策劃不到位，使得河流周?chē)壮霈F(xiàn)亂排亂放的現(xiàn)象，影響到鹽城市環(huán)境管理效率。如何解決好這幾個(gè)問(wèn)題需引起高度重視。

三、對(duì)策建議

（一）夯實(shí)河長(zhǎng)責(zé)任，提高工作實(shí)效

正如大海航行靠舵手，萬(wàn)物生長(zhǎng)靠太陽(yáng)，一個(gè)好的領(lǐng)頭人起著至關(guān)重要的作用，河長(zhǎng)制工作的推行也是如此。各級(jí)各部門(mén)應(yīng)深入了解河長(zhǎng)制建設(shè)對(duì)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要意義，不斷加強(qiáng)使命感和責(zé)任感，進(jìn)一步明確河長(zhǎng)責(zé)任，對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)定期進(jìn)行量化考評(píng)，協(xié)調(diào)開(kāi)展河流管理中長(zhǎng)期布局，改善斷面水質(zhì)和黑臭水體現(xiàn)狀，嚴(yán)格檢查督導(dǎo)，倒逼責(zé)任落實(shí)，讓河長(zhǎng)制真正“落地奏效”。

（二）完善相關(guān)機(jī)制，統(tǒng)籌職能部門(mén)

政府要逐步健全監(jiān)督考核機(jī)制，根據(jù)實(shí)際狀況制訂差異化的考核目標(biāo)，將河長(zhǎng)制推行任務(wù)歸入年終指標(biāo)考核，并把考核結(jié)果作為綜合評(píng)估的重要參照。要著力增強(qiáng)河湖警長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)，不斷查找和填補(bǔ)執(zhí)法依據(jù)方面的漏洞，倡議人大立法，處置執(zhí)法力度軟化等缺陷。同時(shí)，應(yīng)調(diào)整聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，有關(guān)單位或職能部門(mén)各司其職，協(xié)同作戰(zhàn)，創(chuàng)造全民共管共護(hù)的良好環(huán)境，構(gòu)建起各區(qū)域、各部門(mén)、全社會(huì)“共抓共管共治”的流域維護(hù)新格局。

（三）加大投入力度，引進(jìn)人才技術(shù)

水生態(tài)管理難度大、任務(wù)重、戰(zhàn)線(xiàn)長(zhǎng)，提倡省市加大對(duì)河長(zhǎng)制任務(wù)的資金投入力度，推行PPP融資模式，大力解決資金流動(dòng)滯后問(wèn)題。此外，還可以通過(guò)林權(quán)租賃、土地置換等手段引入社會(huì)資本的投入。目前信息化時(shí)代，大數(shù)據(jù)發(fā)展日新月異，相關(guān)部門(mén)應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，緊跟時(shí)代步伐，為河長(zhǎng)制建設(shè)注入高科技和人力資源，提高人員技術(shù)水平，加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，形成河流常態(tài)化管理新格局。

（四）開(kāi)展綜合整治，實(shí)現(xiàn)全民參與

鹽城市河長(zhǎng)制的綜合整治應(yīng)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興、創(chuàng)建文明城市、黃海濕地申遺結(jié)合起來(lái)，整合運(yùn)用各類(lèi)資源，加大管理力度，為我市的高質(zhì)量轉(zhuǎn)型開(kāi)展奠定基礎(chǔ)，切實(shí)做好水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水景觀、水文化、水經(jīng)濟(jì)六大水文章。在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)的自媒體時(shí)代，還應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)手機(jī)APP以及微信公眾號(hào)宣傳河長(zhǎng)制，鼓勵(lì)公民參與河流管理保護(hù)工作，為河湖管理提供志愿服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全民參與河長(zhǎng)制。

四、結(jié)束語(yǔ)

河長(zhǎng)制的推行對(duì)鹽城地區(qū)水生態(tài)文明建設(shè)水平的提升有著重大突破，但在其推行與制度創(chuàng)新方面，也存在著許多財(cái)政壓力與社會(huì)壓力。河長(zhǎng)制是水環(huán)境治理的重要推手，但僅僅依靠以“河長(zhǎng)”為代表的政府力量推進(jìn)水環(huán)境治理終究難以長(zhǎng)效，財(cái)政壓力與社會(huì)壓力需要企業(yè)和公眾共同應(yīng)對(duì)。我們應(yīng)把政府、企業(yè)和社會(huì)等多重力量匯聚到一起，從源頭治水，形成治水管水護(hù)水的合力，實(shí)現(xiàn)河流治理由“權(quán)制”向“法制”和“德制”邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制“自下而上”和“自上而下”的管理機(jī)制并行，最終實(shí)現(xiàn)河道長(zhǎng)效治理的目標(biāo)。

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*基金項(xiàng)目：江蘇省大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練重點(diǎn)項(xiàng)目“河長(zhǎng)制下江蘇農(nóng)村水環(huán)境治理長(zhǎng)效機(jī)制研究”（201910305005Z）;江蘇省大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐項(xiàng)目“蘇北農(nóng)村河長(zhǎng)制調(diào)研”。

（作者單位：鹽城工學(xué)院優(yōu)培學(xué)院）