近年我國國有企業改革的進展、問題及未來面臨的新形勢

吳敏　曾錚

十八屆三中全會后六年以來，在黨中央和國務院的總體部署下，國企改革加快推進，在一些關鍵的領域和環節取得了實質性進展。但是，隨著國企改革進入深水區，加之近年國內外經濟政治環境復雜多變，改革的矛盾與問題逐步深化，面臨的約束與挑戰愈發突顯，給國企改革提出了新要求。

一、十八屆三中全會以來國企改革進展體現為三個方面特點

十八屆三中全會以來，國企改革深入推進，在國資管理體制改革、混合所有制改革、企業公司制改革等方面取得了顯著進展，有效落實了國有資本做強做優做大的戰略任務，國有經濟的競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力得到進一步增強。總體來說，此輪改革的進展具有以下三個方面的突出特點。

第一，改革的方略和模式呈現出系統性特點。首先，文件體系、試點體系和實施體系等三大體系整體推進。從2015年開始，黨中央、國務院頒布了《關于深化國有企業改革的指導意見》，出臺了22個配套文件，形成了“1+N”政策體系，并在改革環節推進了十項“改革試點”;同時，配合改革加快推進實施“雙百企業”行動、區域性國資國企綜合改革試驗、培育具有全球競爭力的世界一流企業等重大戰略，改革的頂層設計和四梁八柱大框架已經形成。其次，國資改革、國企改革和配套改革等三項改革并駕齊驅。以提高國有資本效率、增強國有企業活力為中心，協同推進國有經濟布局結構優化、國有企業股權結構合理、國有企業治理結構完善和國資監管體制健全，并加快推動落實國有企業產權制度改革、壟斷行業改革、監督防止國有資產流失措施、國有企業黨建舉措等配套制度和政策。再次，中央國企、地方國企和金融國企三類國企改革齊頭并進。除了中央國企加快推進改革以外，地方國企也出臺了“1+N”的文件體系，并大膽創新實踐國資國企改革;同時，在《關于完善國有金融資本管理的指導意見》的引領下，金融國資改革力度前所未有。

第二，改革的方式和路徑呈現出聯動性特點。首先，聯動推動國有企業分類改革和國有經濟布局結構優化。加快推進商業類和公益類兩類企業的分類改革，通過改革促進國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域不斷集中，國有經濟布局結構得到進一步優化，國有企業在軍工、電網電力、石油石化、交通運輸、電信、煤炭等行業的占比超過了80%。其次，聯動推動混合所有制改革和現代企業制度建設。前三批50家混改試點企業中已有70%基本完成或即將完成混改的任務，正在推進第四批160家國有企業的混改試點，三分之二以上的中央企業引進了各類社會資本，各省區市混合所有制企業戶數占比達到56%，股權結構的不斷優化有效推動了國有企業治理結構的優化。第三，聯動推動國有資產管理體制改革和兩類公司組建。分三批在21家中央企業開展國有資本投資、運營公司試點，30個省級國資委已改組組建國有資本投資、運營公司76家，為形成以管資本為主的現代國有資產管理體制提供了極為重要的基礎條件。

第三，改革的領域和環節呈現出突破性特點。首先，國有資本授權經營體制改革實現突破。出臺了《改革國有資本授權經營體制方案》，在戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等方面加大授權力度;并出臺《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》，最大限度減少了對企業生產經營活動的直接干預，為國有資產管理體制改革找到了著力點。其次，公司制股份制改革和規范董事會建設取得突破。中央企業集團層面和2600多戶全民所有制子企業全部完成公司制改制，實現了歷史性突破;94家中央企業建立了外部董事占多數的董事會，中央企業所屬二三級企業建立董事會的占比達到了76%，各省級國資委所出資一級企業中建立董事會的占比超過了90%，為企業完善公司治理、建立靈活高效的市場化經營機制奠定了基礎。其次，混改員工持股改革得到突破。進一步放寬了員工持股的比例數量限制，中央企業選取了10戶首批試點企業，目前已全部完成首期員工出資入股;28個地區共選取了164戶首批試點企業，其中25戶已完成員工出資入股。

二、國企改革進入深水區后將面臨四個方面的重大矛盾和問題

第一，仍然存在的政企不分和明確國有企業的定位問題需要得到切實解決。政企分開是建立中國特色現代企業制度的基礎。通過近年的改革，我國國有企業政資不分、所有權與經營權不分的問題有了明顯改變，但政府對國有企業某些顯性的、隱形的干預并沒有真正解決，一方面政府把手中的各種經濟發展資源用行政手段配置給了國有企業;另一方面政府干預國有企業經營發展活動的力度也在增強，把應該由政府承擔的基礎設施建設、公共服務等社會責任轉嫁給國有企業。同時，國有企業的定位并未清晰，國有企業既要成為實施國家戰略的重要力量，又要履行宏觀經濟調控責任，還要承擔不少社會責任，依然沒有成為獨立法人和市場競爭主體。如果這兩個問題不得到最終解決，實現在國有企業建立中國特色現代企業制度就會比較困難。

第二，分類實施國有企業改革和國有經濟布局結構優化需要得到統籌推進。分類推進是整個國企改革的總導向，這項改革的最終目的要優化國有經濟布局結構和不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力。近幾年，企業功能界定任務基本完成，中央企業集團層面和子企業功能界定與分類工作全部完成，32家省級國資委所出資一級企業完成功能界定與分類工作。但是，在398個國民經濟行業中，國有企業涉足的行業仍有380多個。特別是，在各層面國企改革操作中，分類改革與國有經濟結構優化、提升國有經濟競爭力與保障力結合，沒有統籌考慮功能分類后是否能夠實現國有經濟總體上對競爭性行業影響力大幅減弱和公共服務效率和能力大幅提高。只有統籌推進分類改革和優化布局能力提高，才能真正實現國有企業做強做優做大的戰略目標，才能優化國有企業在我國經濟社會發展中的核心功能。

第三，國資管理體制改革和國有企業經營激勵機制問題需要得到兼顧處理。國資管理體制改革是國資國企改革的牛鼻子，國資管理體制改革的一個目的就是要通過合理放權和完善監管，強化國有企業的激勵，提升國有企業生產經營效率，最終實現國有資產的保值增值。其中，優化國有企業經營激勵機制是一個關鍵環節。然而，黨的十八大以來，國資管理體制改革取得了不少成績，但是進展仍然緩慢，國有企業的約束在某些領域甚至加強了，激勵不足的問題沒有根本改善，激勵和約束呈現出不對稱，特別是問責制度與鼓勵創新之間的矛盾沒有得到很好處理。比如，國有企業應該享有的用人權、分配權等，在文件制度規定上已經明確，但是由于國資管理體制改革還不到位，董事會普遍還沒有真正享有。因此，未來的改革必須協調好國資管理體制改革和國有企業經營激勵機制。

第四，混合所有制改革問題和公司治理結構優化問題需要得到協同落實。通過優化國有企業股權結構促進健全公司法人治理結構，是上一輪和此輪國企改革的重要抓手和路徑。從數量上看，絕大部分國有企業進行了股份制改革和混合所有制改革，70%的中央企業已進行了混改，近一半的地方國企進行了混改。但是，客觀來說，無論是上一輪的股份制改革還是此輪的混合所有制改革，對完善公司治理和轉換經營機制的作用仍然有限。其主要原因在于，“一股獨大”的問題沒有得到根本解決，國有企業體制機制改革缺少相互制衡的產權結構支撐。與此同時，中央企業集團公司的混合所有制改革和股權多元化的問題仍然是改革的一個難點，如何加快集團公司的產權制度改革和產權結構優化也是未來國企改革需要重點突破的難題。

三、國內外形勢復雜多變將從五個方面給國企改革提出新要求

第一，全球規則約束明顯增強，要對接好國內國企改革和積極主動參與全球經濟治理的關系。近年來，全球治理規則不斷變化調整，特別是一些針對我國國有企業管理體制的規則變的越來越不利于國有企業在全球范圍的生產經營活動。一是歐美日等地區和國家要求，在現行WTO多邊補貼規則中納入國有企業問題;二是許多發達國家要求修訂公共機構認定標準，對國有企業特別是國有金融機構的生產或經營要進行限制;三是某些發達國家提請國際組織對國有企業補貼范圍重新進行界定，從財政行為擴大至金融和其它領域。因此，未來我國國企改革必須針對這些國際規則的調整與變化，一方面在改革中必須對接這些國際規則，另一方面要積極參與國際規則制定，主動營造國企改革的良好國際環境。

第二，全球價值鏈顯著嬗變，要處理好國內國企改革與鼓勵和促進國企參與全球競爭的關系。國際金融危機之后，全球價值鏈出現了比較明顯的變化，一是全球價值鏈呈現“東進”趨勢，參與度增長最快的區域是東亞、東南亞和南亞;二是由于數字技術、人工智能及新興市場內需擴大等因素，全球供應鏈變得更短、更快、更智能，跨國公司間的競爭越發激烈;三是我國在全球價值鏈上的地位明顯提升。在這樣的背景下，我國企業在全球競爭中雖然面臨更大壓力，但是也存在諸多機遇。因此，我國提出要將國有企業建設成為代表中國參與國際競爭的重要力量，并培育一大批具有創新能力和國際競爭力的國有骨干企業。因此，國企改革必須要服務于國有企業的國際競爭，要通過改革提升效率、塑造能力和打造品牌，為國有企業國際競爭力提升和國際化戰略實施提供制度保障。

第三，我國經濟增速下滑，要把握好完善中國特色現代企業制度與提升國有企業競爭力的關系。近幾年，我國經濟增速逐步下滑，在宏觀經濟環境趨弱的情況下，不論是國有企業還是民營企業，生產經營遇到了諸多困難。在這樣的背景下，一方面要繼續保持國有企業的競爭力，另一方面要加快國有企業的調整，推動國企改革的難度將加大。因此，在經濟下行壓力加大的情況下，完善中國特色現代企業制度既要有長遠的目標，也要兼顧現實目標，不能因為改革在短期內損害了企業的投資經營行為，削弱了企業的競爭力，這樣才能保證企業改革的激勵性和能動性。

第四，主要行業集中度提升，要協調好國有經濟布局優化與提升國有經濟控制力、影響力的關系。隨著我國工業化進入中后期，產業體系完備程度不斷提升，各行業的市場集中度在近年都開始提升。從全球的市場規律來看，當行業市場集中度提升的階段，大企業往往擴張速度很快，且最后成為該行業穩定的重要性企業。在我國，國有企業在很多行業的控制力、影響力都較強，行業市場集中度提升將進一步促進這些行業國有企業的占有率;但另一個方面，我們又要強調國有經濟布局優化，特別是在一些競爭性領域要有進有退、有所為有所不為，要與民營中小企業和諧共生發展。因此，在這樣的背景下，未來國企改革既要優化國有經濟布局，又要提升國有經濟控制力、影響力，從而既實現國有企業主導作用有效發揮，又不影響民營經濟發展空間。

第五，國內市場各類風險集聚，要平衡好國有資產監管體制改革與提升國有企業抗風險能力的關系。此輪國企改革是在我國長期結構性矛盾形成的風險逐步釋放的階段展開的，平衡好促改革與防風險的關系依然是未來一段時期國企改革必須面對的問題。資產負債率高是當下我國國有企業可能產生重大風險的源頭，在國有資產監管體制改革中，既有效強化企業的債務管理，又通過合理放權推動企業靈活經營和提升效率，避免一刀切產生的債務風險提前暴露，提升國有企業抗風險的能力，在改革中有效釋放其長期積累的相關風險。

（吳敏，中國社會科學院社會科學文獻出版社。曾錚，國家發展改革委市場與價格研究所）