“十四五”時期我國企業“走出去”合規風險研究

田昕清　劉丁源

近年來，我國企業“走出去”合規風險頻發，對我國在“十四五”時期進行境外投資產生重要影響。企業合規風險不斷攀升主要受內外部兩方面因素影響。一方面，我國經濟正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻堅時期，面臨經濟增長速度“換擋”的陣痛。另一方面，我國企業合規管理能力欠缺，“走出去”風險識別和防控能力仍有待提高。對此，我國企業應不斷強化政府引導、高度重視合規培訓、定期實施合規評估、持續完善合規體系，助力我國企業“走出去”行穩致遠。

一、我國企業“走出去”合規經營的發展特點

隨著國際經貿格局不斷向縱深演變，我國企業“走出去”合規經營的重要性不斷凸顯。回顧我國企業合規經營發展歷程，大致經歷了“蒙昧期”和“懵懂期”，并逐漸呈現出由“內嵌式發展階段”向“共識式發展階段”過渡的特點。

（一）我國企業合規經營發展歷程

改革開放后，我國企業“走出去”步伐不斷加快，跨國經營已經成為拓展業務規模、提升企業國際競爭力的重要途徑。但是，我國企業合規管理的發展歷程卻非常短暫。大致可分為兩個階段，第一階段為對合規知之甚少的蒙昧期。第二階段為初識合規的懵懂期。第一階段，我國企業即使因違規被制裁，也不會從合規角度分析并制定應對措施，而是采取“一事一議”的態度盡快處理糾紛。第二階段，我國雖然逐步認識到合規管理的重要性，但卻未能對標跨國企業合規架構，仍然以被動應對為主。

（二）我國企業“走出去”合規經營的發展特點

1、內嵌式發展階段

自上世紀90年代到2008年，合規經營大多為企業對自身的要求，從性質上來說屬于內部行為，是企業文化的一部分。這一時期可被稱之為“內嵌式發展階段”，具體有如下幾個特點：一是合規與業務領域密切相關，企業并不會關注整體合規架構的搭建，而是根據企業經營領域參考相關規定;二是合規與法律密切相關。這一時期，由于合規經營還未上升至全球層面，也未形成國家共識，因此企業因觸犯規則而遭受制裁的行為并沒有被冠以合規風險的標識，充其量被看作是企業的法律風險。21世紀初，世通公司（WorldCom）與安然公司（Enron Corporation）等跨國企業爆發的合規丑聞事件再一次引起了國際社會對企業實行合規監管的大討論，也從另一方面推動了《薩班斯—奧克斯利法》的出臺?？梢钥吹降氖?，這一系列案件的出現雖然并未將合規提升至全球層面，但從某種程度上推動了合規向“共識式階段”發展。

2、共識式發展階段

進入21世紀以來，一系列重大案件的發生使企業合規成為跨境經營不可回避的重要話題，也是將企業合規推向質變的重要標志。此后，合規成為各國企業開展境外經營的重要環節，并有不斷強化的趨勢。在此階段，企業合規經營主要表現出以下幾個特點：一是企業合規經營已經成為全球跨國公司開展境外業務的共識。大型跨國企業紛紛建立起合規體系，以期提升合規風險防范能力;二是企業合規已經由單純的法務行為演變為集內審、風控、法務、財務等制度為一體的綜合管理架構，為企業開展跨境經營提供全方位護航。

二、我國企業“走出去”合規風險發展現狀及趨勢

（一）我國企業“走出去”合規風險發展現狀

為刺激經濟發展，歐美國家紛紛拿起貿易保護主義武器，通過阻止發展中國家商品進入本國市場的做法為本國企業騰出市場空間，對我國企業開展境外經營帶來極大風險。從企業合規的發展趨勢來看，我國企業“走出去”正在或即將面臨的挑戰除被動接受其他國家開具的巨額罰單外，還面臨如何在合規困境中扭轉局面，合理應對在“合規外殼”下實施的一系列政治和經濟打壓。繼2019年5月美國對華為技術有限公司實施禁封以來，2019年10月7日，美國商務部工業與安全局（BIS）又將28家中國實體列入出口管制“實體清單”進行制裁，其長臂管轄的范圍不斷擴大，對我國企業開展境外經營造成了嚴重沖擊。此外，歐盟和世界銀行等國際組織近年來針對我國企業的制裁力度也持續加大。

（二）我國企業“走出去”合規風險發展趨勢

2010年以來，企業合規的內涵及外延不斷擴大，特別是隨著中美貿易問題白熱化程度加劇，各國對“規則”的操縱致使企業合規更加困難，甚至呈現出政治化發展趨勢。主要表現在以下幾個方面：第一，主權國家及國際組織出于政治性考慮不斷出臺不合理的國內規則;第二，將特定企業列為具有政治意圖的投資經貿主體;第三，制定具有明顯政治色彩的“實體清單”，打壓政治對手。對于以上發展趨勢，我國企業境外經營時開展的合規將由單純的法律法規風險防范逐步轉變為摻雜經濟、外交、國家安全等因素的綜合性規則風險，極大損害國際貿易及投資的自由化發展，對國際經濟走勢造成重大負面影響。

三、引發企業合規風險的外部原因

后金融危機時代，全球經濟一體化步伐嚴重受阻，經貿問題不斷升級、新型貿易保護措施層出不窮、行業監管規則不斷收緊，成為引發我國企業境外經營合規風險的重要外部原因。

（一）經貿摩擦不斷升級

受貿易保護主義升溫影響，各國因經濟實力、經濟結構等因素而產生的經貿問題愈演愈烈，嚴重挫傷了全球經濟增長韌性，加劇了我國企業境外經營風險。一方面，針對中國發起的一系列貿易調查使我國制造業遭到重創。另一方面，其他國家間的經貿問題增加了我國企業境外投資的不確定性。

（二）新型貿易保護措施層出不窮

進入21世紀以來，科技發展正在重塑經貿關系，貿易保護措施也呈現出新的特點，主要表現在以下幾個方面：一是貿易保護范圍擴大。隨著技術發展，各國不斷擴大貿易保護范圍，增加貿易保護措施，開始圍繞知識產權、氣候變化、社會責任等設置貿易壁壘。二是技術性貿易壁壘增加。據 WTO 報告統計數據，2014 年以來 WTO 成員國每年提交的SPS通報（《動植物衛生檢疫措施協議》）超過1600件，每年提交的TBT（《貿易技術壁壘協議》）特別貿易關注事項通常在70件以上。三是服務貿易紛爭不斷。受各國經濟實力、經濟結構、服務業基礎差異的影響，發展中國家與發達國家在服務貿易結構、規模及競爭力方面的差距越來越大，西方發達國家趁機借助國際服務貿易問題來鞏固自己的市場主導地位。

（三）行業監管規則不斷收緊

近年來，經濟全球化阻力不斷攀升，各國對根本安全的考量因素也大幅增加，對政治、經濟、生態、數據、高科技等領域的管理規則大幅收緊，對外國投資者開展境外經營帶來合規風險。在反腐敗領域，各國持續加強反腐敗執法力度。2018年1月至9月，美國司法部（DOC）與證券交易委員會（SEC）針對企業及個人的執法案件已達32起，使赴美投資不確定性大大增加。2017年12月11日，英國國際發展部和內政部聯合發布了《五年反腐敗規劃》，為英國政府打擊反腐敗提供了框架性指導意見。在數據安全領域，各國對數據信息的保護力度不斷加大。2018年2月22日，澳大利亞《數據泄露通報法案》正式生效，該法案要求營業額超過300萬的澳大利亞企業必須就任何可能對居民造成嚴重影響的數據泄露事件上報給澳大利亞信息專員辦公室（OAIC）。2018年5月25日，《歐盟數據保護通用條例》（General Data Protection Regulation，以下簡稱GDPR）生效，GDPR規定的“域外適用”條款極大沖擊了外國投資者在高科技信息行業的業務拓展。以上這些規定都表明各國的行業管理規則不斷調整并出現大幅收緊趨勢，加劇了我國企業境外經營的合規風險。

四、引發企業合規風險的內部原因

企業合規管理能力是企業開展境外經營的重要依托。相對于發達國家，我國企業的合規管理能力仍然欠缺，具體表現為合規意識較淡薄、合規培訓不系統、合規體系不健全、事后合規不到位、合規評估待開展，這些短板已經成為我國企業因違規被制裁的重要原因。

（一）合規意識較淡薄

目前，我國企業對合規管理的重視程度遠遠落后于發達國家，合規意識較為薄弱。主要表現在以下幾個方面：第一，多數企業并未設立合規部門。從業內人士開展調查的情況來看，2016年，外資企業中設立合規部門的比例為90%以上，而中國企業這一比例則僅為20%左右。2017年，頻發的合規風險倒逼企業設立合規管理部門，這一比例達到75%，但我國企業的合規部門大部分只是名義上的增設，實質工作內容并沒有明顯變化。第二，對合規內涵認識不到位。目前，雖然我國已經出臺《合規管理體系指南》（GB/T35770）《中央企業合規管理指引（試行）》《企業境外經營合規管理指引》等一系列部門規章，但企業在境外經營實踐中對投資風險的事前預警、事中處置和事后補救仍然不到位。第三，管理者重視度不夠。從我國企業大多數合規部門設置的層級來看，合規管理并未上升到決策層，而僅為法務部門或內控部門，風險出現后，從部門負責人到高層決策者往往歷時較長，且傳達不到位，因此很難對境外經營的風險做出迅速決斷。

（二）合規培訓不系統

隨著我國企業在境外被制裁的范圍不斷擴大，合規培訓熱度在我國迅速飆升。不可否認，各類培訓對企業開展境外經營起到了某種程度的指導作用，但從目前的培訓情況來看，各類機構的培訓模式相同，主題類似，各機構培訓內容也出現重復，對企業產生的實際指導意義非常有限。此外，合規的專業性決定了合規培訓必須具有深度和連續性，而目前市場上各類培訓課程設置的系統化有待升級。

（三）合規體系不健全

在合規體系的架構搭建和實際操作過程中，我國企業并沒有根據不斷變化的國內外環境進行適時調整和更新，主要表現在以下幾個方面：一是形式整合大于實質整合。2015年以來，國務院國有資產監督管理委員會、國家發展改革委陸續發布《關于全面推進法治央企建設的意見》《中央企業合規管理指引》（試行）《企業境外經營合規管理指引》等文件，各企業開始探索建立統一有效、全面覆蓋、內容明確的合規制度體系，建立法律、合規、風險、內控一體化管理平臺，但是，大部分企業只是將原有的法務部門、財務部門進行整合，將名稱改為法律合規部或風險合規部，但各部門人員依舊按照原來的工作內容繼續開展業務，并沒有進行全方位整合。二是全流程合規管理尚未建立。目前，我國企業的合規管理重點主要集中在體系本身的完整性，并沒有將投資目的國國情融入合規管理流程中。

（四）合規評估待優化

隨著境外合規問題不斷凸顯，合規評估成為企業提升境外經營風險防范能力的重要手段。但是目前仍存在以下幾個問題：第一，開展合規評估的企業仍為少數。2017年《合規管理體系指南》發布以來，合規經營逐漸被我國企業所熟知，但截至目前，建立合規管理體系的企業仍是少數，結合經營領域定期開展合規評估的更鮮有涉及。第二，評估指標體系未建立。據調查，目前國內并沒有服務企業境外經營合規評估的標準體系。在企業已經開展的合規評估中，大部分與盡職調查類似，與國際標準相差甚遠。第三，評估機構略顯薄弱。目前，市場上還未出現專門針對合規風險防范的專業機構，律所是企業合規評估的主力軍，但遠遠不能滿足企業合規經營的需求。第四，評估效果不明顯。當前情況下，只有個別企業開展合規評估，評估結果不公開，未起到行業預警作用，通過評估防范合規風險的效果并不明顯。

（五）事后合規不到位

目前，大部分企業都將合規重點放在事前階段，缺少對風險出現后的應急預案及止損措施。具體來說，企業境外經營事后合規不到位主要表現在以下幾個方面：第一，對國際投資爭議解決機制不了解。以世界銀行下設投資爭端解決中心（ICSID）為例。該中心截至目前共有758例案件，中國作為原告的共有6起（分別為澳門Sanum訴老撾案、香港渣打銀行訴坦桑尼亞案、北京城建集團訴也門案、平安保險公司訴比利時案、香港渣打銀行訴坦桑尼亞電力供應公司案、Tza Yap Shum 公司訴秘魯案），作為被告的共有3起（分別為Hela Schwarz GmbH訴中國案、Ansung Housing Co.， Ltd.訴中國案、Ekran Berhad訴中國案），我國企業主動發起的案件在總案件中占比僅為0.08%。第二，對國際組織運作規則不了解。以世界銀行為例，近年來，被世界銀行列入黑名單的中國企業不斷增多，究其原因，就是對其運作規則不甚了解。例如，在國際招投標領域，為提高中標幾率，數家中國企業往往會進行惡性競爭，相互披露對方不合規的行為，這些披露信息往往會成為世界銀行制裁企業的有力證據。

五、企業應對境外經營合規風險的政策建議

綜合研判，我國企業境外經營合規管理仍處于探索發展階段，為進一步增強我國企業風險防范能力和國際競爭力，降低境外經營合規風險，應從以下幾方面著手，提升企業境外經營合規管理水平：

第一，不斷強化政府引導。要增強企業合規管理立法“硬度”，逐步將“指引性”立法轉變為“強制性”立法，從部門設置、隊伍建設等方面加大企業境外經營合規管理的強制力度，加大違規責任追究力度。要不斷厚植企業合規文化、完善制度建設和執行規范、將合規經營深植高層管理人員和普通員工日常行為中。要推動企業設立合規部門，組建合規團隊，負責合規風險防范工作，使合規管理成為企業“走出去”的前置程序。

第二，高度重視合規培訓。根據境外經營特點，分國別、分行業開展定期培訓。在國別培訓中，介紹國際總體投資形勢，投資目的國最新法律規范、行業規則和文化風俗等，使企業更好把握投資方向，降低投資風險;在行業培訓中，分析不同領域的最新規定以及各國在該領域的監管實踐。

第三，定期開展合規評估。結合我國政策導向，要求企業定期開展合規評估。由第三方專業評估機構建立符合企業自身投資情況的指標體系，從程序及實體方面對企業存在的合規問題進行問診把脈，最大限度降低境外經營合規風險。

第四，持續完善合規體系。一是建立企業各部門間的聯動機制。擴大合規部門與業務部門的職能交叉范圍，使合規部門直接參與職能部門管理規章和業務部門流程規范的制定與修改，提供專業指導和支持;二是厘清企業內部法務、風控、內控等各部門的職責范圍。明確合規與其他部門的界限，形成完善、嚴格的授權、監督機制，形成違規必究的企業氛圍。

第五，加強合規標準話語權建設。為進一步增強我國在全球合規標準方面的引領角色，充分發揮合規標準在指導企業提升合規管理能力中的作用。下一階段，要從以下幾個方面引領合規標準話語權建設：一是深入研究發達經濟體在合規話語權體系建設方面的經驗和做法;二是認真學習世界500強企業在合規管理搭建方面的先進實踐;三是重點關注合規事件爆發后西方國家企業的應對策略。

第六，培養壯大合規管理人才隊伍。支持并鼓勵高校設立合規管理專業方向，探索設立以“合規導論、合規架構、專項合規”為主要內容的合規管理方向課程，以人才為抓手，帶動企業形成全流程合規管理制度文化，推動合規事業再上新臺階。

（田昕清，國家發展改革委國際合作中心助理研究員。劉丁源，中國人民大學應用統計學專業碩士研究生）