行政區經濟視角下湖南省區域整合發展研究

賀曲夫 ，李 寧 ，曾萬濤

(1.湖南科技大學商學院，湖南湘潭411201;2.湖南省人民政府發展研究中心，湖南長沙410011)

“行政區經濟”是由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊的區域經濟現象，是中國在從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，區域經濟由縱向運行系統向橫向運行系統轉變時期出現的具有過渡性質的一種區域經濟類型［1］，主要表現為企業競爭中滲透著強烈的地方政府經濟行為、生產要素的跨行政區流動受到很大阻隔、行政區經濟呈現穩態結構、行政中心與經濟中心的高度一致性、行政區邊界經濟衰竭性等五大特征［2］。經過三十多年發展，“行政區經濟”內涵也隨之有了一些新變化，其概念也被重新表述為“行政區經濟是指在中國特色的政治經濟體制背景下，由于行政區劃對區域經濟發展的‘空間約束’而形成的一種特殊的區域經濟現象和區域經濟運行規律”［3］。黨的十九大報告提出“實施區域協調發展戰略”，要求“建立更加有效的區域協調發展新機制。以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。站在十九大報告的高度，以“行政區經濟”的視角來考察湖南省的區域整合與協調發展，分析其正負兩方面的效應與得失，并提出適當的一些對策建議。

一、湖南省“行政區經濟”的正面效應日顯凸出

(一)地方政府對本轄區經濟增長與社會發展仍然起到關鍵性作用

毋庸置疑，當前我國各級地方政府對本轄區經濟增長與社會發展仍然發揮著關鍵性作用。這主要體現在三個方面:一是政府仍然是區域經濟中一個重要的投資主體，特別是在基礎設施、基礎工業和基本服務中，政府的作用無可取代，政府的投資直接決定了本地區基礎產業的發展水準;二是政府通過制定地區長期社會經濟發展戰略、產業政策以及招商引資政策等，極大地影響著地方經濟與社會發展;三是政府通過機構改革與職能轉變以改善服務職能、公共服務產品的提供與采購，為地方經濟發展提供便捷高效的服務。湖南省統計局2019年2月2日發布消息，湖南全省生產總值在全國各省區市的排名，從1985年的第14位，穩步提升到2018 年的第8 位［4］，這離不開全省各級政府的不懈努力。

(二)要素的跨政區自然流動已然通暢

決定要素是否流動以及如何流動是基于要素本身的自然屬性和流出與流入地之間的要素勢差。經過多年來對經濟環境的治理整頓，當前湖南省內區域經濟發展的宏微觀環境大為改善，區域內各地方政府轉變職能，提升服務，突破行政區劃界限，阻礙湖南省內外要素跨地區流動的無形壁壘已被打破，大大促進了區域整合進程。例如長株潭城市群合作機制與區域利益協調機制比較健全，三市已就資源、市場、人才、信息、金融、技術的自由流動等簽署了合作協議，跨轄區經濟合作與交流蔚然成形，并著手合力打造共同的“長株潭”區域品牌。

(三)跨市州經濟合作與環境治理效果明顯

近年來，湖南各市州積極采取各種措施，建立多種合作機制，制定跨行政區的區域規劃，推進區域經濟一體化。例如長株潭三市自20 世紀90 年代起就制定了多個專項規劃，特別是出臺了《長株潭城市群區域規劃(2008—2020)》，根據“兩型社會”建設和經濟一體化的要求，致力于推進長株潭經濟區域整合與經濟合作，促成一些重要基礎建設實現跨區統一規劃與選址，推動跨行政區的區域生態環境的綜合治理，著力推進同流域生態經濟帶、污染企業與廢渣場污染共同治理，構建跨行政區生態環境治理與保護工作的“政策同制、污染同治、生態同建”［5］。

(四)形成了較為完善有序的省域城鎮體系

改革開放40 年，湖南省形成了以“長株潭(城市群)—地級市(中等城市)—縣級市與縣城(小城市)—經濟強鎮(小城鎮)—一般鄉鎮集鎮”的布局相對完善、層次相對清晰、結構相對完整的省域城鎮體系，成為支撐湖南省域經濟快速發展的基本架構。同時，湖南省域城鎮體系也構成了我國以城市或城市群(都市圈)為中心的區域經濟的基本結構體系的子系統，并作為國家重點規劃和重點建設的長江經濟帶和長江中游城市群的重要組成部分，全面融入國家區域經濟合作。

(五)各類型開發區在地方經濟發展中意義突出

目前，各類型開發區(包括各級高新技術產業開發區、經濟技術開發區、工業園區等)遍布各地，在地方經濟發展中發揮著非常重要的作用。根據國家發改委、科技部等六部門聯合發布的2018 年版《中國開放區審核公告目錄》，目前湖南省共有國家級開發區20 個、省級開發區109 個［6］，此外，各市州各縣市還設有若干市縣級開發區。全省各類型開發區既有各地政府政策的強力主導，也是適應當前市場經濟機制規律而成長起來的市場競爭載體，通過招商引資和產業集聚，吸引資金、技術、人才在此聚集，承擔當前城市與區域經濟結構調整、產業集群化發展的重要任務，成為各地地方經濟發展的重要引擎和新的經濟增長極。同時，各開發區的規劃建設均納入當地城市總體規劃，成為推動工業化、城鎮化的良好載體，也發展成為所在城市的有機部分。

二、湖南省“行政區經濟”負面效應依然存在

經過40 余年的改革開放與社會主義市場經濟建設，包括湖南在內的全國地方政府直接干預地方經濟發展情況已經大為減少，行政區劃界線對地方政府的剛性約束有所弱化，但行政區邊界的空間約束依然并將長期存在，“行政區經濟”的負面效應依然明顯。

(一)各地方政府爭奪性的無門檻招商引資依然盛行

雖然各地方政府越來越注重本地經濟發展的質量，但GDP 意識仍然強烈，全面招商依然盛行，“只要來我縣(市、區，鄉、鎮、開發區等)投資，一切好商量”仍然是很多地方的招商口號。如岳陽市J區仍然對區屬各局委辦下達年度招商引資任務，連檔案局這樣的冷僻部門都有任務，“完成年度招商任務怎樣怎樣，完不成任務就如何如何”已經成為當地干部群眾的緊箍咒。在這樣的招商氛圍下，要有選擇性地引進與本地產業結構吻合，或高新技術且低污染的產業已經成為不可能的事情。同時，這種無門檻招商引資，會使得需要全局統籌的國家東、中、西部地區間產業轉移與承接產業轉移變得無序，不利于地區間協同與協調發展。

(二)地方政府對企業經營的干預仍很普遍

改革開放以來，我國各級政府致力于職能轉變，政府一般不再直接干預企業的經營與管理，對企業的直接干預已經大大降低。但是，地方政府依然有足夠的措施和手段對企業進行間接干預，如通過制定產業政策，鼓勵或限制甚至取締一些企業的經營與管理，通過劃撥或廉價轉讓土地或提供稀缺的占地指標，通過財政撥款、財政科研(技術攻關與改造)經費、財政獎勵、稅收減免與優惠等財稅政策支持，通過政府提供擔保使部分企業能獲得銀行的貸款與其他金融支持等形式，扶持和鼓勵部分企業快速發展與壯大。例如，湘潭市步步高商業集團就是在湘潭市政府的大力扶持下，由一個中型超市快速成長為全國著名商業零售業行業巨頭，與之對應的是，國內外著名沃爾瑪、家樂福、福潤多以及華聯、聯華等零售企業在湘潭都沒有門店，新一佳和心連心也逐步淡出了湘潭市場。此外，地方政府對當地的國有企業主要領導干部的人事任免或影響，在很大程度上保證了其對企業經營強大而隱性的有效干預。

(三)地方政府對本地產業和產品的政策性扶持與保護依然存在

要素的流動已然加快，并基本實現通暢，但地方政府對本地企業有形無形的支持和偏向仍然頑固存在，很多具有地方保護主義色彩的土政策仍大行其道，對外地同行業企業形成事實上的不公平待遇。如湘潭市在本市出租車行業進行車輛更新時，對換用本地出產的車輛實行優先采購、購置稅優惠和油改氣優惠補貼等政策和措施，使得湘潭先后兩次出現本地出產的江南奧拓(20 世紀90年代后期)與吉利遠景(2006 年前后)搶占出租車市場、擠走其他品牌車輛的局面。再如，每當境內某地某農林產品(如柑橘等)遇到滯銷，地方政府就發動當地政府機構、企事業單位大肆采購，以發放職工福利的形式幫助對方渡過難關。這種扶持，雖然能解一時之難，但對外地農林產品而言太不公平。

(四)地方政府間爭奪資源現象屢見不鮮

地方政府總是希望自己的轄區能獲得上級的相關優惠政策、國家公共資源與公共投資，經常出現爭要政策、爭奪資源的現象，尤其是在爭奪國家公共投資資源，特別是爭奪國家戰略性基礎設施建設方面，片面追求自身利益最大化，表現出強烈的利己思想和行為。幾年前，邵陽市在爭奪滬昆高鐵在本地設站時，曾出現十萬群眾高喊“爭不到高鐵，市長書記下課”，逼迫政府出面公關［7］，最后導致滬昆高鐵向南偏離，在離邵陽主城區約50km處設了個邵陽北站，卻避開了原本正在主線上的湘中工業重鎮冷水江市。這種地方政府為了本地利益采取各種方式影響國家重點基礎設施建設的行為，人為扭曲了自然與經濟規律，嚴重干擾了國家整體布局，實在不值得提倡。

(五)行政區邊緣地區的發展依然得不到足夠的重視

“行政區經濟”的負面效應還體現在政區交界的邊緣地區長期得不到重視，處于欠發達狀態。例如，連接不同政區的交通干線不通暢，形成明顯的斷頭路現象，降低了現有公路的效率，阻礙了綜合運輸體系的構建和發展。據統計，2012 年前湖南省規劃的出省的25 條高速公路僅通了8 條［8］。即便是區域一體化實施了30 余年的長株潭城市群內部，相互對接的公路通道仍然還有十余處斷頭路，已經成為區域經濟進一步合作的瓶頸，不利于行政區邊緣地區經濟發展。

(六)大中型國有企業與地方經濟與治理的“二元結構”依然嚴重

湖南省多數城市內部存在著一個另類的二元經濟結構，即大中型國有企業(央企和省企等)與當地城市與企業之間的二元結構。盡管近年來湖南省內大中型國有央企省企已經將部分非經營實體部分(如附屬醫院、中小學校等部門)從企業剝離，實現了所在地社會化管理，但歷史形成的傳統企地二元結構依然明顯。就企業經營與管理而言，其技術層次、原材料供給、產品銷售與物流體系等，與地方經濟仍然是各成體系，短時間內無法融合。例如漣源鋼鐵集團公司與婁底市的產業結構與公共服務系統有明顯差異，二者的有機融合還需要付出更多的努力。

(七)長沙市在全省的行政中心與經濟中心高度一致性在不斷強化

“行政區經濟”的另一個突出表現為在權力(政府的層級)與市場(經濟)的博弈過程中，權力越高越大，其掌握的資源和可采取的手段就越多，干預市場的能力就越大，獲得的區域實利就越多。例如長沙市，長期以來依靠其省會城市地位，在湖南省內經濟地位高企，其經濟總量和增速均一直領跑全省。1992 年以來，長沙市經濟總量在全省占比從1992 年的15. 2%快速增加到2018 年的30.21%，而次位城市則一直在10%左右徘徊，近年來還略有降低，充分反映出長沙市在全省的中心地位一直在強化(見表1)。

表1 1992—2018 年湖南省、長沙市、次位城市GDP 總量、增速及全省占比

(八)長沙市在全省的城市首位度仍在提升

城市首位度是衡量一個區域內的城鎮體系中的城市發展要素在最大城市的集中程度的重要指標，通常用區域內首位城市與次位城市的人口規模之比來表示。依位序規模理論，城市首位度為2 左右時，表明該區域城市規模較為均衡合理。長沙市在湖南省內的城市首位度從1992 年的2.21 逐步增加到2000 年的2.34，雖然2003 年和2006 年有所回落，但隨后又開始快速提升，到2018 年增至3.67(見表2)，再一次說明長沙市在湖南省內“一城獨大”地位明顯且在不斷強化，說明長沙市具有明顯的權力的傾向，對省內經濟增長、區域公平和社會平等無益。

表2 1992—2018 年長沙市首位度

三、運用行政區劃手段優化湖南區域整合發展的對策建議

在“行政區經濟”依然存在并將長期運行的情況下，行政區劃仍然是解決地方機制體制矛盾的有力資源。習近平總書記于2014 年2 月指出，“行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢。”［9］國家和地方政府在制定與實施重大發展戰略時，通過區劃調整，解決因為區劃帶來的機制體制問題，進而改變區域與城市發展能力與地域功能結構，使區域與城市的空間布局與地域結構發生新的演變［10］。

(一)圍繞“一核三極四帶”促進區域整合，打造省域內板塊城市群體系

按照湖南經濟區劃，加快長株潭城市群地區、環洞庭湖地區、湘南地區和大湘西地區四大區域內部整合力度，圍繞“一核三極四帶”，做好區域城市建設、經濟建設、產業政策、國土資源開發、流域與環境治理等規劃，打造各自的以城市群(都市圈)為核心的區域經濟發展格局，增強其集聚和輻射帶動能力，創新跨市州事務協調機制，推進區域整合與經濟一體化。

1.大力推進長株潭合并設立大長沙市

近年來，長株潭經濟一體化整合速度加快，效果良好，目前到了深水區，最為關鍵的體制與機制問題已經成為長株潭城市群區域整合的掣阻。為配合國家長江經濟帶與長江中游城市群發展戰略，以及湖南省積極融入長江經濟帶發展戰略，全面落實黨的十九大報告提出的“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展”及《國家新型城鎮化規劃(2014—2020)》提出的“優化城鎮規模結構，增強中心城市輻射帶動能力”要求，按照湖南省第十一次黨代會作出的加快建設新型城鎮化、“做大做強區域性中心城市，增強資源集聚度和輻射帶動力”的決策部署，發揮長株潭“一核”的核心聚集力，做大做強省會城市，按照建設國家中心城市要求，盡快研究制定推進長株潭三市合并設立大長沙市的方案，并積極爭取中央的支持，盡早實現。

2.促進“三極四帶”城市壯大，完善湖南經濟板塊城市群體系

通過區劃調整，做大做強岳陽、衡陽、懷化三極，促進京廣高鐵經濟帶、滬昆高鐵經濟帶、環洞庭湖經濟帶和張吉懷精品生態旅游經濟帶等四個經濟帶上城鎮的發育成長，完善湖南環洞庭湖、湘南與大湘西等三大經濟板塊的城市群發展。

(1)環洞庭湖地區。通過對岳陽縣、臨湘市的撤縣設區做大岳陽市，合并津市與澧縣做大澧水流域中心城市澧津市，形成以岳陽、常德、益陽、澧津為中心的環洞庭湖城市群體系。

(2)湘南地區。通過對衡南與衡陽縣的撤市設區做大做強衡陽市，合并衡山縣與南岳區，桂陽、祁陽與道縣撤縣設市，完善以衡陽、郴州、永州為中心的湘南城市群體系。

(3)大湘西地區。通過對中方與芷江的撤縣設區做大做強懷化市，新邵與邵陽縣的撤縣設區做大做強邵陽市，劃入部分鄉鎮增設氐星區與漣源市撤市設區做大做強婁底市，合并新化與冷水江市，完善以懷化、吉首與張家界為中心的湘西城市群體系和以邵陽、婁底、新化—冷水江為中心的湘中“銀三角”城市群體系。

(二)增設城市型政區以適應湖南新型城鎮化發展的需要

湖南省統計局公布的數據表明，湖南省2015年城鎮化率達到50.89%，首次超過一半，標志著湖南進入到城市化的新階段。根據國家新型城鎮化戰略，未來我國將出現更多的市、市轄區等城市型政區建制，這也意味著，湖南省將會設立更多的城市型政區建制。根據湖南省統計局、國家統計局湖南調查總隊于2019 年3 月11 日發布的《湖南省2018 年國民經濟和社會發展統計公報》，到2018年底，湖南城市化率提升到56.02%，而全省僅設有縣級市17 個、市轄區36 個，僅占全省122 個縣級行政區的43.44%［11］，比例明顯偏低，與湖南省快速推進的城市化進程不匹配。并且，湖南省近十年來也僅望城縣改設長沙市望城區(2011 年)、寧鄉縣完成撤縣設市(2017 年)與株洲縣改設為株洲市淥口區(2018 年)。按照《湖南省推進新型城鎮化實施綱要(2014—2020 年)》要求，湖南應該盡快推進長沙、懷化、湘潭、衡陽、邵陽、婁底、岳陽等市將周邊部分縣(市)調整為市轄區，加快桂陽、攸縣、祁陽、道縣、石門、靖州等縣撤縣設市，支持津市—澧縣、新化—冷水江、衡山—南岳合并設市，支持韶山市適度擴容，同時加快鄉鎮規模化調整與撤鄉建鎮，推進縣城與縣級市城區鄉鎮改設街道辦事處進程，以促進當地經濟發展，完善省域城鎮體系。

(三)通過行政區劃手段逐步解決歷史遺留的非正式政區與“飛地”問題

目前，湖南省還存在著一些歷史遺留的非正式政區(俗稱“黑區”)，如岳陽市屈原管理區等七處。這些非正式政區大多是原國有農林場改制而成，履行著與正式政區幾乎完全一致的管理功能，但在國家行政區劃系統中沒有正式的“戶頭”，帶來諸多不便。目前國家正在逐步解決非政區建政與屬地化的問題，如新疆建設兵團的農業師建政設市與團場設鎮等。湖南應該對這些非正式政區繼續推進實行屬地化管理，徹底融入所在縣市，如:屈原管理區并入汨羅市，西洞庭管理區并入調整后的武陵區，西湖管理區并入漢壽縣，大通湖管理區并入南縣，回龍圩管理區并入江永縣，金洞管理區并入祁陽縣(市)，洪江管理區則融入洪江市。

由于歷史遺留的原因，湖南省內還存在多處跨省、跨市州與跨縣市的“飛地”，如隸屬會同縣的陽灣團村、主山沖村和飯香運村均在貴州省天柱縣境內，而貴州省天柱縣所屬的地湖鄉則鍥入湖南會同縣境內。這類“飛地”，可以由雙方政府出面，通過行政區劃手段，以置換、購買等方式加以解決。

(四)積極探索與推進“省直管縣”體制，為全國總結經驗

“減少政區層級，推進省直管縣體制”已經成為我國行政區劃體制改革的基本共識之一。湖南省可進一步完善原有推進省直管縣市體制的方案，按照“三個階段、兩條路徑、三個梯隊”的思路，大力推進省直管縣市體制(見表3)。

表3 湖南推進省直管縣體制的“三個階段、兩條路徑、三個梯隊”

1. 第一階段是直接行政省直管縣(第一條路徑、第一梯隊)

在推進省直管縣的第一階段，可在各市州分別遴選1 ～2 個經濟發展水平較高、財政實力較強的縣市(20 個左右)為第一梯隊，脫離原市州，由省直接管轄，實行行政省直管縣市(第一路徑)。

2. 第二階段是由財政省直管縣逐步過渡到行政省直管縣(第二條路徑、第二梯隊)

在推進第一梯隊縣市的同時，再選擇部分有一定實力的縣市(25 個左右)為第二梯隊，先實現財政省直管縣，走“部分擴權到擴權累增，再到全面省直管”的方式(第二路徑)，由財政、經濟管理與審批權等由省直管，逐漸過渡到其他社會管理、人事管理等各權限全面由省直接管轄，由“量變到質變”，爭取在五年內實現這些縣市的行政省直管。

3. 第三階段為總經驗后全面推行省直管縣體制(第三梯隊)

全省其他縣市(第三梯隊)，短期內難以實現省直管，應該在省及地級市(州)的幫助和扶持下，大力發展縣域經濟，增強自身的經濟實力，在這個過程中可以適當逐步擴權，并在總結前兩個梯隊、兩個路徑的經驗后，再實施省直管縣體制改革。