湖南省雙峰縣農村土地流轉問題探究

王靜怡，王慧青

(中南林業科技大學商學院，湖南長沙410000)

改革開放以來，我國形成了以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的土地經營制度，農民的經濟收入、生活水平得到了很大的提高。進入新世紀以來，我國城市化進入快速發展的時期，在快速城市化的過程中，城市有了更多的機會和更大的吸引力。在依靠原有的“一畝三分地”收入增長緩慢的情況下，許多農村人口離開農村，進入城市工作。農村人口向城市的流動勢必會帶來農村土地的流轉。農村的土地流轉實際上是農村的土地承包經營權的流轉，指的是農民以出租、轉讓、轉包和互換及入股等流轉方式，將自己所承包的土地在不改變土地農業性質的基礎上流轉給承包方，流轉后的土地的擁有權不改變，經營權被轉移，而承包權仍然保留，“轉入方雖然享有收益的權力，但是不享有處置的權力。”［1］

雙峰縣地處湖南中部，以農業為主，工商業經濟不甚發達，經濟總量與人均收入均處于全省較落后的位置。該地區外出打工群體龐大，留守在農村的人口主要是老人與婦女，粗放經營、分散經營突出，土地產出效率低。因此，研究湖南省雙峰縣土地流轉的現狀及影響因素，合理引導與推動該地區土地流轉，促進農業結構調整，實現資源的有效配置，提高農民收入，是深化該地區農村改革的一個現實課題和長遠目標，是農村、農業現代化的必由之路。

一、雙峰縣土地流轉的現狀與特點

雙峰縣地處湘中腹地，是一個工業不甚發達的傳統的農業縣，下轄15 個鄉鎮和1 個經濟開發區，有486 個建制村、37 個社區居委會，全縣耕地面積75.28 萬畝。截止到2017 年底，全縣總人口91.6 萬，其中，城鎮人口28.4 萬，農村人口63.2萬，城鎮化率為31%①。近十年來，雙峰縣農村青壯年勞動力外出打工十分普遍，在家從事農業生產的多為中老年人，土地拋荒嚴重。為促進資源的有效配置，深化農村改革，提高農民收入，雙峰縣政府高度重視，多次召開專題會議，研究土地流轉問題，采取切實有效的措施和政策，推進土地流轉工作，取得了一定的成效。根據筆者的調查和對有關政府部門的訪談，了解了雙峰縣農村土地流轉的基本概況和基本特點，主要表現如下:

(一)土地流轉面積不斷擴大，鄉鎮流轉活躍度差別大

據統計，到2016 年底，雙峰縣耕地流轉面積為28.9 萬畝，流轉土地面積占總耕地面積的38.4%。截止2017 年11 月，雙峰縣土地流轉總面積達到31.5 萬畝，流轉率為45%。到2018 年底，雙峰縣耕地流轉總面積35.12 萬畝，流轉面積占總耕地面積的46.60%①。顯然，雙峰縣土地流轉面積不斷擴大，農民土地流轉的積極性在不斷提高。

在雙峰縣下轄的15 個鄉鎮和1 個經濟開發區中，土地流轉活躍度差別較大。據調查，有8 個鄉鎮的土地流轉率保持在33%左右，5 個鄉鎮則平均達到了52%①，特別是青樹鎮的土地流轉十分活躍。一直以來，青樹鎮商品經濟比較發達，經濟作物種植歷史較悠久，農民商品意識濃厚。近年來，當地政府積極作為，成立農業合作社，致使土地流轉更加活躍，成立了金土地、農豐祥、艾香園、云聯百香果等成長性好的農業經濟實體20 多家。艾蒿、黃桅子、油茶林、紅心蜜柚、淮山、蛋白桑、百香果等作物成片種植，規模效應顯現。

(二)土地流轉形式多樣，以代耕代種為主

近年來，雙峰縣土地流轉加快，流轉形式趨于多樣化，主要有代耕代種、出租、互換、轉讓、入股經營、租賃、反租倒包等形式。代耕代種、出租、互換、轉讓是較為初級的形式，屬于自發流轉，“主要是在親戚、朋友或同一集體經濟組織的農戶中進行，土地流轉的搜尋成本和交易成本也較低”［2］。入股經營、租賃、反租倒包等流轉形式更多的出現在商品經濟較為發達的鄉鎮或政府介入力度較大的地區。通過入股經營、反租倒包等多樣化的流轉形式使土地集中起來，走上規模化、集約化經營的道路。但是，據調查，雙峰縣大部分鄉鎮土地流轉的主要形式是代耕代種。由于地方政府嚴禁拋荒，農戶之間通過協商或默認的形式，將少種或不種的糧田無償或少量補償流轉給其他農民種植。默認主要是由于外出務工人員沒有耕種自己的土地，村民就在其土地上種菜或耕種其它作物沒有遭到反對而形成的一種習慣。

“代耕代種”本質上屬于土地出租，是初級的、自發的、零星的流轉形式，具有免費、自發、不確定等特點。首先，以前耕種他人田地需要交納一定的承包費，大多是交給出租戶稻谷每畝100 公斤至300 公斤不等，并負責繳納各種稅費。在取消農業稅后，大都為免費租種。其次，“代耕代種”是農戶間自發流轉，大多為口頭協議，不申請、不登記、不報告，集體經濟組織也很少干預，缺少契約和約束，流轉不規范。這種流轉形式主要發生在親威及鄰居之間。第三，流轉期限不確定。口頭協議的時間一般為一年，也有兩至三年的。“默認”流轉的不確定性更強，轉出戶一旦自己需要耕種時，隨時可以終止流轉。不過，就調查發現，“默認”流轉有的已經長達七八年。由于流轉期限的不確定性，嚴重影響了土地流入戶對土地的投入。

(三)出現了數量較多的流轉大戶，經營類型呈多樣化特征

據統計，截止2018 年底，雙峰縣100 ～500 畝的流轉大戶有390 戶，500 ～1 000 畝的流轉大戶49 戶，1 000 畝以上流轉大戶29 戶。有種糧大戶、種蔬菜大戶、種植經濟作物大戶等，經營類型多種多樣。青樹鎮有35 個自然村，集中扶持培育了20余家成長性好的農業經濟實體。種植面積50 畝以上的種糧大戶88 戶，500 畝以上的種植大戶14戶，1 000 畝以上的種糧大戶8 戶，其中2 000 畝以上的2 戶①。洪山鎮太平村2012 年引進了某農林生態開發公司，承包全村1 000 多畝土地①，進行蘭花培育、珍稀苗木栽培等，目前該蘭花基地成為全省珍貴樹種100 個培育示范點之一、省級特色產業園示范園，養殖的蘭花獲得多個省級、國家級獎項，并暢銷全國。

(四)土地流轉收益差別較大，流轉活躍區域助力脫貧效果顯著

雙峰縣土地流轉的形式多樣，流轉收益也千差萬別。代耕代種往往是免費或收益很低，而出租或入股經營等形式則收益要更高些。例如雙峰縣青樹鎮土地流轉租金已逾1 000 萬元，農業產業收入達到了2.7 億元①;由于青樹鎮實行了以鎮農業聯合社推動村級聯合社產業的發展模式，促使土地流轉規模進一步擴大，整村流轉、集中連片流轉增多，呈現出流轉規模化、經營專業化與集約化趨勢，生產效率進一步提高，勞動力的需求量增大，十分有利于勞動力的就地就業，特別是促進了貧困戶的就業和脫貧。據調查，2017 年，就地幫助解決276 戶貧困農戶就業，1 389 人順利實現了脫貧。走馬鎮太平村的水稻和苗木產業基地使太平村的農戶和村集體每年獲土地流轉費84 萬余元，苗木基地還幫扶了建檔立卡貧困戶47 戶100多人①。

二、影響雙峰縣農村土地流轉的主要因素

在對雙峰縣政府及有關鎮、村的調查與訪談中發現，該地區土地流轉受村民思想觀念、風險意識、流轉收益的理性計算以及政府的干預等因素的影響比較大。

(一)思想觀念

首先是受傳統思想的影響。農民是我國時間最長、根基最深的職業。對于祖祖輩輩賴以生存的農村與土地，農民們是很難割舍的。土地是他們生活的一部分，也是他們感情的寄托，是他們精神的家園。由于這種傳統意識與思想觀念的影響，許多農民即使不再靠著土地的收入維持生活，即使在農村的土地無人管理，他們也不愿意流轉自己的土地。這是當前土地流轉工作中最難以解決的一個問題。

第二，農民們法律意識相對較為淡薄。由于法律意識的淡薄，相當數量的農民不清楚土地流轉的正式程序，轉讓過程中沒有合同、口頭協商，或合同中存在較多的法律疏漏，條款不規范，流轉程序過于隨意等現象十分普遍。因此，這些因素增加了土地流轉的風險，導致農民合法利益受到侵害，也嚴重了沖擊土地流轉的市場，導致許多農民不愿意流轉土地，或者即使參與了流轉，也不敢在土地平整、水利建設或其他投入方面進行投資，短期行為突出。

第三，農民們在土地流轉問題上表現出較強的風險意識與風險考量。當前農民的出路主要有兩個，一是在家務農，二是進城務工。農村的老年群體沒有退休概念，他們在田間和地頭的勞作具有終身性，會堅持到不能勞動為止。同時，他們也難有到城市打工的想法。因此，這里的風險意識主要涉及的是第一代、第二代農民工。有許多學者認為第二代農民工的身份認同較為尷尬。“他們不太認同自己的農民身份，但難以融入城市、市民化滯后。”［3］這個群體對自己在農村的土地、宅基地抱有一種無所謂的態度，但由于年齡的關系，土地是否流轉會更多地聽從長輩的意愿。第一代農民工往往年齡偏大、知識與技能相對缺失，雖然他們長期在城市打工，但他們更認同自己的農民身份。他們的風險意識濃厚，擔心失去城市的工作，擔心領不到工資，更擔心土地流轉后自己可能回不去。因此，他們的流轉意愿不強，或傾向于“代耕”“出租”這種短期的流轉形式。而轉入方的風險考量主要體現在規模化生產的市場風險、投資回報周期等風險因素，因而土地轉入意愿不強。如果考慮轉入則更希望簽訂長期流轉合同。這就造成了轉入方與轉出方的一個難以協調的矛盾。

(二)流轉收益

我們知道，人是理性的。一個人在做出一定行為之前，都會對其行為的結果與意義進行理性的考量。土地流轉與否，是流出還是流入，農民一定會進行認真地計算、反復地考慮，包括流轉前后的預期收益、交易成本的高低。如果參與的預期收益較低，交易成本比較高就會削弱農戶參與流轉的意愿與積極性。

據調查，在欠發達的雙峰縣，土地流轉的規模效益較難以顯現。當前農村相當部分地區已普及農機設備，土地產出收益較為確定，比如種糧，“土地流轉與否，其產量基本確定，難有增長空間。”［4］只有通過規模化經營降低成本，或者通過差異化種植獲得附加效益才能獲取較高的流轉收益。但是，由于資金、技術或承擔風險的能力等條件的限制，種糧大戶、涉農企業往往很難開展差異化經營或進行大規模的生產，流轉收益的空間不大，從而嚴重影響土地的流轉。同樣，如果流轉預期收益不高，部分農戶寧可拋荒也不流轉，或者交由年老的父母種點菜或其它經濟作物，稍有點收益即可。

(三)政府的介入程度

當前，農村外出打工的青壯年群體較為龐大，其承包的田地往往由年老的父母耕種。在土地流轉與否的問題上，一般都由父母決定。父母往往年紀偏大，在決策時偏向保守，不愿意作出變動，有的甚至表現得特別偏激、不合作。在這種情況下，地方政府和村集體組織是否介入，采取何種方式介入，以及介入的程度變得十分重要。據調查，雙峰縣有多個鄉鎮在這個問題上表現出無為的態度，這些鄉鎮的土地流轉則主要表現為以代耕代種形式。有的鎮政府積極作為，有明確的思路，有力的舉措，并且做了大量的工作，這些鄉鎮的流轉率則較高，并且流轉大戶也多。青樹鎮就是一個典型的例子。2016 年，青樹鎮成立了鎮土地流轉中心，并通過該中心指導村級組織與農戶簽訂土地流轉協議。村上將流轉來的土地統一交給鎮土地流轉中心，中心再將土地成片打包對外招租。為了保障農戶和土地承包方的利益，青樹鎮政府制訂了一整套土地流轉管理制度。由于地方政府的積極作為，該鎮土地流轉總量達到了2.9 萬余畝，覆蓋全鎮35 個村，惠及8 000 余戶。其中整村流轉的有5 個村，集中連片流轉200 畝以上的有25 個村①，且流轉仍在繼續增長中。事實上，在2016 年初，青樹鎮的土地流轉也遭遇了嚴重的瓶頸，有部分家庭條件好的農戶寧可拋荒也不愿流轉。針對這種情況，鎮政府做了大量的工作，一方面，對拋荒良田沃地的農戶采取經濟處罰手段，另一方面，通過采取一系列有效舉措，前期流轉戶獲利的示范帶動作用，使不愿流轉的農戶改變態度，主動簽訂流轉協議。

由此可見，要實現農業生產的規模化、專業化與現代化，使農民過上富足、幸福的生活，土地流轉已成必然。地方政府積極作為與否在流轉過程中發揮著重要的作用。

三、引導和促進雙峰縣土地流轉的基本思路

(一)做好土地流轉宣傳教育工作，轉變農民的傳統觀念

農民的鄉土意識、對土地的依賴根深蒂固。要改變這種思想觀念不是一朝一夕的事，需要農村政府部門竭盡所能，加強宣傳與教育，解放農民的思想。地方政府和有關部門可以利用當地的電視廣告、新聞媒體，將一些土地流轉的成功例子、致富典型進行廣泛宣傳，吸引農民們的注意、提高土地流轉的積極性。

農村政府部門要加強土地流轉政策與有關法律法規的宣傳與教育力度，可以通過電視、網絡等媒介進行宣傳，或者派工作人員入村宣講有關法律知識、開展討論活動或現場答疑;可以手把手對農民們進行流轉流程的指導，對不足之處與存在風險的地方進行提醒，并協助流轉合同的擬定，監督流轉過程，保證農民的合法利益不被侵犯。通過一系列的工作，使農民能夠較全面地了解土地流轉的基本政策與相關法律知識，了解土地流轉的性質只是出讓使用權，并非失去土地，從而提高農民的土地流轉的意識，增強土地流轉的信心與安全感。

(二)政府要形成共識、積極作為，提高服務水平與管理能力

政府是積極有為還是旁觀放任是農村土地流轉過程中一個非常關鍵的影響因素。因此，地方政府要明白土地流轉的意義，要清楚自身在土地流轉過程中的責任與角色。一是加強研討，形成共識。特別是要組織鎮政府與村級組織有關人員進行研討，使之認識到自身的責任與角色，意識到土地流轉在農村社會經濟發展過程中的意義，增強自覺性與主動性。二是要提高經濟意識與管理能力。要加強農村經濟管理人才的引進與培養，開展土地流轉的規劃、設計與監督工作，增強土地流轉的規范性、有效性，提高土地流轉效益，使農民從土地流轉中獲益。三是做好土地流轉各方的工作，協調處理好流轉過程中出現的問題與糾紛。一方面，農村政府部門在引進流轉大戶、引導差異化種植方面是可以作為的。另一方面，鎮政府與村級組織可以協調做好流出農戶的思想工作，并確保流轉的規范性。在流轉雙方出現問題或糾紛時，地方政府應及時介入，協調解決問題。

(三)做好土地流轉的基礎性工作，形成較為完善的土地流轉機制

地方政府應做好促進土地流轉的基礎性工作。一是以穩定承包關系為前提，積極推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，為土地流轉打好基礎。二是開展土地流轉狀況調研，全面掌握農村土地流轉的規模、形式、特點及存在的問題，認真總結經驗，為制定區域內農村工作政策提供科學依據。三是完善土地流轉服務體系建設，為農村土地流轉搭建土地流轉服務平臺，完善土地流轉的有關制度，加強硬件、軟件建設，建設縣、鎮聯網、資源共享的土地流轉平臺。四是加強土地流轉用途管制。堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田，嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設。

通過引導、扶持等各項措施，著力培育農業規模經營主體，構建農村土地流轉服務保障體系，形成較為完善的“政府引導、市場調節、農民自愿、依法有償、流轉有序、管理規范”的農村土地流轉機制。

(四)科學規劃、創新模式，引導農民走上現代化發展道路

土地流轉要由初級的、自發的、零星的流轉向規模化、產業化、合作社形式的轉變，需要政府積極引導，科學規劃，不斷創新流轉模式，實現土地資源的有效整合，引導農村、農民、農業走上現代化道路。

首先，要加強規劃。根據市場發展規律與特點，鄉鎮政府要聯合各村村委會認真分析各地經濟發展的傳統與優勢，在深入考察、學習、借鑒典型經驗的基礎上，廣泛討論、科學論證，認真制定鄉鎮的整體規劃，做好農業產業規劃。

其次，要創新土地流轉模式。2016 年，青樹鎮成立鎮土地流轉中心就是創新土地流轉形式的一種探索。依托土地流轉中心，青樹鎮的農村土地流轉工作破除了“流轉難”的瓶頸，迎來了成村成片流轉的良性循環局面。各鄉鎮可以根據本地經濟的發展傳統與農民合作生產的要求，引導農民成立專業合作社。農民以土地入股，同時在合作社從事生產等相關勞動。通過這種方式，農民既能獲得土地本身的收益，又可以通過勞動獲得工資性收入，從而實現了土地流轉與勞動用工的結合，實現了農村富余勞動力的就地就業。

第三，建立特色農業園區，打造優勢特色產業。鄉鎮政府要根據各地的歷史文化與地域特色，組織各方面的專家開展調查研究與市場分析，支持鼓勵農戶、種植大戶、農民合作經濟組織成片、集中種植市場前景好、附加值高的特色經濟作物。以地方優勢企業和建立行業協會為依托建立特色農業園區，打造區域特色品牌，加大宣傳力度，提高品牌效應。洪山鎮的蘭花、青樹鎮的山藥全國著名，三塘鋪鎮的軟籽石榴遠銷海外就是很好的例子。通過特色發展，提高流轉效益，增加農民收入，實現農業的規模化、集約化、品牌化、專業化生產，引導農村、農民、農業走上現代化道路。

注釋:

①數據來源:湖南省雙峰縣農村經營管理局。