關于城鄉建設用地增減掛鉤復墾工作的思考

袁哲路 曹佳

摘 要：從闡述增減掛鉤的內涵及意義開始，深入分析當前增減掛鉤復墾工作在項目管理、權屬管理、拆遷補償、空間規劃、耕地保護以及收益分配等方面存在的問題，并結合南京市實際情況，對今后如何更好開展增減掛鉤復墾工作進行了思考。

關鍵詞：增減掛鉤;復墾;南京市

一、城鄉建設用地增減掛鉤復墾的內涵

城鄉建設用地增減掛鉤是指，“依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成拆舊建新項目區（以下簡稱項目區），通過拆舊建新和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積、提高耕地質量、節約集約利用建設用地、城鄉用地布局更合理的目標。”城鄉建設用地增減掛鉤復墾項目即在拆舊地塊內實施的拆舊以及土地整理復墾等工程項目。

二、南京市增減掛鉤復墾工作的現狀

南京市的增減掛鉤復墾工作在市委市政府的正確領導下，國土部門的有序組織下，取得了很多成績。南京市的增減掛鉤復墾工作可以分為幾個階段。

（一）試點階段

首先是2010年以前的試點階段，這個階段增減掛鉤項目數量較少，但單個項目規模較大，主要以保障耕地數量為核心，重數量、輕質量，重指標、輕效益，整體目標單一。這一階段平均每年項目數在16個左右，建設規模約580公頃，新增農用地約580公頃，新增耕地約540公頃。

（二）“萬頃良田”階段

其次是2010—2012年的“萬頃良田”階段，以大規模實施城鄉建設用地增減掛鉤為抓手，實現“農地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯”的目標。這一階段增減掛鉤項目數量急速增加;這一階段平均每年項目數在200個左右，建設規模約950公頃，新增農用地約910公頃，新增耕地約870公頃。

（三）“土地整治+”階段

最后是2013年以后的“土地整治+”階段，包括2013—2015年3年100萬畝階段以及其后的項目資金整合階段，各類土地整治項目全面實施，增減掛鉤項目作為土地綜合整治的一種載體也在有條不紊的推進，并吸收了新階段土地綜合整治的一些新的理念，項目質量逐漸提高。這一階段平均每年項目數在140個左右，建設規模約480公頃，新增農用地約470公頃，新增耕地約450公頃。

三、增減掛鉤復墾工作需重點關注的問題

（一）項目管理

各地項目管理水平參差不齊，從項目立項、實施、驗收到后期利用和管護，部分地區政策全面完善、推進有力，部分地區項目推進拖沓、項目質量較低。這里面有政策理解層面的問題，有地方重視程度的問題，也有土地整治理念差異的問題。

（二）資源稟賦

根據2015年后備資源調查成果，2015年后備資源僅剩占補平衡12 883畝、建新指標17 866畝，已經很難開展土地綜合整治。此外，農用地整理和農村建設用地整理的成本逐漸提高，補充耕地的難度也越來越大。

（三）權屬管理

農村不動產登記工作正在逐步進行。江蘇省第三次國土調查明確三年內完成全域農村不動產權籍調查任務的目標，2019年全省要確保完成一半以上農村不動產權籍調查工作任務，2020年底前對符合發證條件的做到應發盡發。但這需要一個過程，目前實施的增減掛鉤復墾項目涉及很多房屋權證問題。

（四）拆遷補償

傳統農村的宅院、村邊都是農民創造收入的場所，甚至是大部分的日常生活消費都來自于此。一旦進入新社區，生活費用的開支必然明顯增加。實施搬遷的農民搬遷以后如果依然從事農業生產，居住地與農田的距離必然增加，生產效率隨之下降;如果無法從事農業生產，政府就要考慮這部分農民的就業問題。部分農戶自然不愿意搬遷，所以在動員農民搬遷前就必須有妥善的安置方式，避免為社會治安帶來隱患。

（五）耕地保護

實現耕地數量有增加、質量有提升的目標任重道遠。拆舊地塊和建新地塊等面積共同組成拆舊建新項目區，保持占補平衡，很難實現耕地數量增加。耕地質量提升也很困難，因為建新地塊占用的耕地往往是耕地質量等級較高的土地。農村宅基地復墾為耕地需要經過一個相當長的“熟化期”耕地質量才能逐步提升，其糧食生產力水平顯然較建新地塊占用的耕地要低，這就使得“提高耕地質量”很難實現。

（六）收益分配

為了加大指標的使用效率，部分地方政府在實施增減掛鉤項目時就會有選擇性地實施。一方面，缺乏和國土空間規劃及各類專項規劃的對接，尋找安置戶數少的地塊來進行掛鉤，如工礦用地、村邊角地或戶均占地面積大的村莊;另一方面，減少安置面積，盡量增加安置房容積率。

四、提高增減掛鉤工作水平的具體對策

（一）做好基礎保障，破解掛鉤難題

1.加快推進統一登記、補償兼顧公平合理。農村宅基地情況復雜和農房遺留問題也是種類繁多，要認真研究分析當前農村不動產確權登記發證工作中存在的問題，學習借鑒外地及兄弟區已有的經驗，提出解決方案，做到進度、質量雙確保，推進農村房地一體登記發證工作。涉及拆遷戶的安置房嚴格按國家規定進行安置，按國家規定的占地標準進行建設。新建住房用地要安排在各村閑置建設用地。同時，對拆舊區拆遷農戶的補償主要以貨幣補償為主，征求權利人的意見，按照征地方面的程序、規定和政府相關補償標準進行補償。

2.尊重農民意愿、農戶充分參與。城鄉建設用地增減掛鉤項目是以保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件、統籌城鄉發展為目標。項目的順利實施必須得到老百姓的支持，充分尊重農民的意愿。項目拆舊地塊涉及到的農戶有充分的知情權，國土部門在收集、整理項目拆舊區資源時必須征求農戶拆遷意見，確保農戶同意拆遷后將該拆舊地塊納入本次增減掛鉤拆舊區。

（二）提升整治理念，擴展復墾內涵

1.堅持整治指標與耕地質量并舉。過去的十幾年，南京市大力推進土地綜合整治，有效保護了耕地，并產生了相應的建新指標和補充耕地指標，保障了經濟的快速發展。在新的歷史時期，土地綜合整治包括增減掛鉤復墾，應從側重增加耕地數量、產生整治指標為主，向增加耕地數量、提升耕地質量、優化用地結構布局、改善生態環境并重的方向轉變，切實推動土地的可持續利用。

2.堅持整治任務和生態環境保護并重。堅持以耕地后備資源潛力和高標準基本農田調查成果為基礎，基于全南京市的土地利用現狀、土地整治潛力、新型城鎮化建設、經濟社會發展的用地需求等因素，充分考慮項目實施周期、實施難度等因素，合理確定南京市土地綜合整治包括增減掛鉤復墾發展方向。堅持土地綜合整治與生態環境高度結合，防止片面追求整治指標的現象，推動特色農業、特色鄉村、特色旅游的發展。

（三）加強政策扶持，提升耕保水平

探索建立整治項目后續管護與利用的工作機制。針對土地整治特別是增減掛鉤復墾后期管護與后續利用中存在的問題，在項目的工程管理上著重將項目的工程建設質量與工程建設單位資格相掛鉤，探索建立相應考核機制，確保工程建設質量符合要求。在項目投資預算中，積極探索增加“后續管護與利用”的專項資金，為項目整治后的管護與持續利用提供資金來源與支持。同時，進一步明確市、區、鎮街和村四級的責任，分工協作。

（四）完善項目管理，提高土地整治項目管理水平

1.探索建立土地整治各環節的監管新機制。為進一步規范土地整治項目（包括增減掛鉤復墾項目）的全程監管，參照兄弟省市經驗，積極探索建立健全規劃設計與預算單位、施工單位、監理單位、測繪單位等信用庫和項目評審、驗收的專家庫，加強各環節的監管，切實提高工作效率，確保項目質量。

2.進一步利用“一張圖”強化項目的監測監管。在現有以“一張圖”管項目的基礎上，進一步完善項目的監測監管內容，細化項目管理數據，強化動態更新與維護管理，在內業審查、統計查詢、要件歸檔、全過程跟蹤上發揮更大作用;進一步加強數據化建設，拓展野外實地核查、驗收項目等多種功能，提高監測監管水平。

3.進一步調整優化職權邊界。按照權、責、利相一致的原則，積極探索和調整優化市、區、鎮街三級的職權邊界以及部門內設機構與單位的職責分工，爭取重心下移、權力下放，職權明確、責任清晰，進一步提高基層政府與部門在土地整治特別是增減掛鉤復墾工作中的積極性和主動性，尤其提高農民和農村集體經濟組織在土地整治項目各個環節中的參與性與監管力度。

結語

增減掛鉤復墾工作一頭保護著資源，一頭保障著發展，為“雙保”工作開辟了一條行之有效的新思路。多年的試點總結出了很多經驗教訓，隨著土地綜合整治工作呈現出越來越豐富的新內涵，對我們的增減掛鉤復墾工作也提出了很多新要求、新期望，只有不斷完善我們的政策體系，完善我們的運行機制，才能更好推進該項工作，為發展改革做出更大貢獻。

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