論比例原則在行政處罰訴訟中的適用

關鍵詞 行政處罰 比例原則 行政訴訟 司法適用

作者簡介：張琳林，新疆警察學院，講師，研究方向：法理學、行政法學、公安行政法學、比較法學。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.259

通說認為，比例原則首現于德國警察法，由司法判例所確立，為當時的歐洲國家如葡萄牙、西班牙以及我國臺灣地區接受，在日本、法國得到進一步發展。[1]合理性原則為六大行政法基本原則之一，比例原則為合理性原則的子原則，包含三個要求：適當、必要和均衡。行政案件如果有違三層涵義，就會引發是否具備合理性的討論。本文試以某規劃局對某公司違章建設的行政處罰案為分析起點，兼論行政法比例原則在行政訴訟中的適用細節和權衡。

行政法學中的比例原則具有實體和程序兩個層次。一方面在實體上，是指行政權力的行使，如果為達行政目的之價值實現，卻超額傷害了行政相對人的利益，就打破了價值平衡的天平;另一方面在程序上，是指行政主體手段如行政許可、處罰、強制等，要與行政目的間尋求一個適當的比例。實體性合比例須經一定的程序而體現和達到，程序合比例又保障了實體合比例。[2]比例原則之所以重要，是因為它能夠體現一種理智的正義。“正義思想所呈現出來的平衡、合法及斟酌的理性，在功能與內涵上無不顯示出比例原則的蘊涵，即通過調節目的與手段的關系防止利益與價值的均衡被打破”。[3]

一、案件事實

某公司為將其臨沿江大道的不動產由二層改建為三層建筑，申請某市規劃局向其頒發建設工程規劃許可證。其后為公司發展需要，某公司再次申請將該不動產加蓋2層，規劃局沒有允許。該公司1年后在沒有取得許可的情況下將該不動產加蓋2層，名稱為某商廈。規劃局得知此建筑行為后，認定某公司該行為為違法建設，作出行政處罰的決定。規劃局通過調查認定，某公司超出原批準的二層到三層范圍，建成五層的華達商廈，是違法建設;是否批準該建設的考慮是維護歷史景區的整體風貌和可觀賞性，該不動產所在沿江大道即是此種歷史景區，新的建筑要配合舊的建筑以相互映襯和協調，不能有損景區觀賞價值。而某公司違法建設的四層和五層影響了沿江大道的某某閣景觀，降低了沿江大道整體的觀賞價值。依據《城市規劃法》第40條之規定，規劃局于是對某公司做出了60日內整體拆除該商廈四樓和五樓的行政處罰決定，某公司提出復議申請，認為只是遮擋了一小部分景觀，申請減少拆除面積，規劃局予以拒絕，華大公司訴至法院。法院經查確認：某商廈四樓和五樓未全部遮蔽某某閣景觀，只是小部分遮擋。

二、判決結果

法院最終認定規劃局的處罰決定不符合比例原則，應當依法予以變更。法院的結論是符合實體和程序公正的，然而結論推理過程略顯簡略。法院同意，某商廈不經過批準加蓋四樓和五樓的行為的確屬于違法建設，市規劃局按照規定是可以責令其拆除或采取補救措施的，但是要充分考慮案件事實，即市規劃局的法律依據和行政初衷是為了不影響武陵閣景觀，那么既然某商廈四樓和五樓只是一小部分遮擋了武陵閣，考慮到拆除樓層的較高成本，和相對損害較小的行政手段可能，市規劃局要求某公司整體拆除遮擋部分即可，而不用將四樓、五樓全部拆除，這明顯超出了必要限度，給某公司造成原本可以避免的損失，違反了比例原則，構成處罰決定明顯不當，應當依法予以變更。根據《行政訴訟法》第70條、《城市規劃法》第40條的規定，法院作出變更判決，將處罰決定更改為：拆除某商廈4、5層的遮擋景觀部分，而對違建的其余部分則處以罰款的行政處罰方式。宣判后，雙方均表示服從判決。

三、案件中比例原則的適用

（一）本案依據的法條

本案適用的法條之一是《行政訴訟法》第70條，下列情形人民法院可以判決撤銷或部分撤銷，并可以判決重作： （一）主要證據不足的; （二）適用法律、法規錯誤的; （三）違反法定程序的; （四）超越職權的; （五）濫用職權的; （六）明顯不當的”。本法條中，沒有出現“比例原則”的文字，但是法條中的“明顯不當”即是指稱合理性原則，也就涉及到比例原則三層涵義的分析和適用。

適用法條之二是《城市規劃法》第40條，即規定了建設單位或者個人有在建設施工前向城市規劃主管部門或政府確定的部門申請辦理許可的義務。本案中的某市規劃局同意某公司改建三層樓房，但未批準其增建兩層的申請，華達商廈第4-5層確屬違法建設。

（二）具體運用比例原則對本案作出分析

該案中涉及到的行政行為是市規劃局責令拆除華達商廈第4、第5層建筑的行政處罰;行政所要達到的目的是維護沿江大道某某閣的整體景觀;某公司作為行政相對人受到的損害是拆除商廈4、5樓，超過了必要的成本和范圍。用比例原則原理細致梳理本案案，得出以下啟發：

1.該行政處罰符合適當性要求。市規劃局要求華達商廈拆除4、5樓全部的行政決定，確實可以達到武陵閣景觀不受到遮擋的行政目的，行政手段有助于實現行政目標，行政行為被認為是適當的。

2.該行政處罰有違必要性要求。根據事實認定，市規劃局只需要對某公司作出拆除某商廈4、5樓遮擋某某閣之部分的行政處罰決定，即可滿足這里的行政目的，但規劃局卻要求將第四、五層整體進行拆除。依據必要性要求，行政主體還必須選擇對相對人侵害最小的方式來進行行政行為，而規劃局在有行政手段選擇的時候，要擇選相對能夠給某公司更小損害的行政選項，但這里某規劃局很明顯有違此必要性要求，因為拆除全部兩層的經濟、時間等成本是遠大于拆除一小部分的。