新型農村集體經濟發展問題研究

王喜紅

摘 ? 要： 新型農村集體經濟具有特定的內涵與特征。山東省Y市C村通過企業改制、黨支部領辦合作社、組建集體經營管理公司、創新農村土地經營管理模式等途徑，形成富有特色的產權結構、經營方式、分配方式及實現途徑。其中的問題是企業產權改制中可能存在“內部人控制”、黨支部領辦合作社過度依賴“一把手”、“接二連三”的農業產業鏈規劃理想高于現實，村集體資產產權難以真正厘清。推動新型農村集體經濟健康發展，應謹慎推行農村集體產權股份制改革、構建村級集體資產經營人激勵約束機制、建立農村集體經濟項目專家論證制度。

關鍵詞： 新型農村集體經濟; 典型案例; 問題及建議

中圖分類號： D669 ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼： ?A ? ? ? ? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.02.017

Study on the Development of New Rural Collective Economy

—— Taking X Village， X City， Shandong Province as an Example

WANG Xi-hong

（Party School of Yantai Municipal Committee of CPC，Yantai 264003， China）

Abstract： The new rural collective economy has specific connotations and characteristics. The X village of X city of Shandong Province forms a characteristic property right structure， management mode， distribution mode and way of realization through various means; enterprise restructuring， cooperative led by Party branch， setting up collective company of operations and management， innovating rural land management mode and so on. Some problems exist in the following; ?the issue of "insider control" in the reform of enterprise property rights， the cooperative led by the Party branch relying on “chief leader” ， “one after another” agricultural industrial chain higher than the reality， and not clarifying the property right of village collective assets. To promote the healthy development of the new rural collective economy， we should carefully carry out the reform of the joint-stock system of rural collective property rights， construct the incentive and restraint mechanism of village collective asset managers， and establish the system of expert argumentation of rural collective economic projects.

Key words： new rural collective economy; typical cases; problems and suggestions

黨和國家高度重視農村集體經濟發展。黨的十九大報告提出 “深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”。黨的十九屆四中全會強調，要“發展農村集體經濟，完善農村基本經營制度”。農村集體經濟發展道路，代表了社會主義發展方向。習近平總書記指出，集體經濟是農民共同富裕的根基，是農民共同富裕的物質保障。黨的十八大以來，我國各地農村在家庭承包制度基礎上探索了很多新的集體經濟發展道路和發展模式，這些新的道路和模式受到了黨和國家的充分肯定。2018年2月，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，要“探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制”。2018 年 9 月，習近平在十九屆中共中央政治局第八次集體學習時指出：“要把好鄉村振興戰略的政治方向，堅持農村土地集體所有制性質，發展新型集體經濟，走共同富裕道路”。

2019 年全國兩會期間，習近平總書記在參加河南代表團審議政府工作報告時指出，要“發展壯大新型集體經濟，賦予雙層經營體制新的內涵”。

重視和強調“新型集體經濟”，是黨中央基于我國“三農”發展需求變化，著眼鄉村振興、推進農業農村現代化作出的戰略部署，為補齊農村經濟“短板”、發展壯大集體經濟帶來的新機遇。新型農村集體經濟在實踐中有很多好的做法，也存在一些問題，從宏觀和中觀層面提出對策建議十分重要。本研究試以山東省Y市C村為例作初步探討。

一、一般理論綜述

（一）關于新型農村集體經濟概念及特征

關于新型農村集體經濟的概念沒有統一的界定，中央沒有權威的說法，學術界的研究也相對較少。

梳理中央文件可以看出，中央對新型農村集體經濟有特定內涵，但無明確界定。1999 年 3 月 15 日第九屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》規定：“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”2015年《中共中央國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》提出要“探索農村集體所有制有效形式，創新農村集體經濟運行機制”，“對經營型資產，重點是明晰產權歸屬，將資產折股量化到本集體經濟組織成員，發展多種形式的股份合作”。2016 年 12 月，中共中央、國務院出臺的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》把農村集體經濟界定為“集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式”。

學術界有如下幾個觀點。一是認為新型農村集體經濟這一概念應更多從時間發展維度來理解。[1]二是認為它是“以集體所有、股份合作為核心特征，通過勞動者的勞動聯合和資本聯合，推動集體產權在集體與個人中的公平分配，實現激發動力與提升能力的良性互動，社會主義原則與市場經濟機制的有機平衡以及農村經營的統分結合”的經濟形式。[2]三是認為它“是指按照歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度要求，以成員自愿合作與聯合為原則，通過勞動者的勞動聯合或勞動者的資本聯合實現共同發展的一種經濟組織形態”。[1]四是認為，新型農村集體經濟包括各種合作經濟。“不論哪一種合作經濟形式，只要堅持自愿互利原則，提取一定的公共提留，勞動積累和資金積累歸集體所有，實行按勞分配或按勞分配與按要素貢獻分配相結合，都是社會主義合作經濟，構成新型農村集體經濟實體”。[3]五是認為新型農村集體經濟的發展“新”在發展內涵、最終目標、資源分配形式、發展路徑等諸多方面，這些“新內容”都和傳統的農村集體經濟發展，有著實質上的不同。[4]

綜上所述，所謂新型農村集體經濟是相對于改革開放前的農村經濟集體所有、集體經營模式和改革開放以后建立在家庭承包經營制基礎上的“統分結合”雙層經營模式而言的，是對家庭承包經營制度實行以來全國各地探索的農村集體經濟產權制度改革做法的概括與肯定，是社會主義農村集體經濟所有制的重要組成部分。從存在方式看，可能是合作經濟，也可能是股份經濟。從合作、入股手段看，既可以是土地、資金，也可以是勞動或者其他因地制宜的方式。一言以蔽之，新型集體經濟是在不動搖農村集體所有制根基的前提下，農村集體經濟實現方式的新探索。與以往的農村集體經濟相比，在所有權屬關系、經營方式、分配方式、實現途徑等方面有存在較大的創新。

1. 從所有權屬關系看，在堅持農村土地集體所有性質的基礎上，承認農民土地承包權作為新的土地產權的形態，并賦予農民承包權一定的處置權和收益權。承認農村種類多樣的合作經濟、股份經濟是集體經濟資產存在的重要形式。準許農民入股方式多樣化，土地、資金、勞動、實物、技術、知識產權等皆可入股，并以此獲得收益。

2. 從經營方式看，既不是傳統的政社合一模式，也不是改革開放以來的“兩權”分離模式，而是變成了所有權、承包權、經營權三權分離模式。

3. 從分配方式看，體現為各種生產要素分配方式的融合。既有按勞分配、按資分配，同時還可以通過土地入股等方式獲得租金，通過技術、知識、管理等其他形式入股參與分配。

4. 從財產實現途徑看，不再是傳統單一的農業種植業，或者村辦工業、鄉鎮企業，而體現為種養加相結合，一二三產相融合。一些農村，特別是東南沿海的發達地區和具備一定資源稟賦的鄉村，在政府主導型、內生型、工業帶動型等發展模式的帶動下，取得了突破性的成績。[5]

（二）發展新型農村集體經濟的現實意義

1. 破解了農業現代化與“一家一戶”分散經營體制的矛盾。家庭聯產承包責任制，極大地激發了農村各種生產要素的內生動力，農村生產力得到了充分的釋放，中國的吃飯問題得到了根本解決。但隨著市場經濟體制改革的逐步深入和城鎮化的蓬勃發展，農民收入增長不快、土地撂荒棄耕及農村老齡化帶來的“無人種地擔憂”等問題十分突出，因此推動農業現代化、農業規模經營和農業新業態成為大勢所趨。而推動農業現代化、規模經營和農業新業態遇到的最現實、最棘手問題就是家庭承包制后農村地塊過于分散、碎片化。如何在一家一戶的家庭經營模式下，推動農業現代化、農業規模經營和農業新業態？出路只有一條——聯合、合作、土地集中。上世紀八十年代鄧小平同志就指出：“如果老是僅僅靠雙手勞動，僅僅是一家一戶地耕作，將來也不向集體化發展，農業現代化就不可能實現。”因此，從長遠的觀點看，農村在實現家庭聯產承包為主的責任制的“第一次飛躍”之后還要發展適度規模經營，發展集體經濟的“第二次飛躍”。[6]新型農村集體經濟發展就是農村集體經濟適應農村適度規模經營、農業現代化的“第二次飛躍”。

2.新時代實現農村共同富裕的必由之路。當前，我國農村老齡化十分嚴重，50歲是“年輕人”，60-70歲仍“正當年”、是“整勞力”。1993年以后，我國農村第二輪土地承包執行的是“增人不增地，減人不減地”政策，這意味著很多70歲及以上老年人口仍在堅持農業生產，但他們中的大多數無論是體力還是應用新技術的能力已經無法適應現代農業的發展。不生產，土地撂荒，沒有收入;繼續生產，也是勉強維持，并因此導致老年群體收入增長緩慢，這已經成為我國農業農村發展的“常態”。發展新型農村集體經濟，通過土地流轉、出租、入股等方式，將那些無力或不愿意耕種的土地轉移到農場主、種植大戶或村集體手中，推動實現土地更高收益的同時，有效解決農民年老體衰以后因收入的較大下降帶來的生活困難。實踐證明，新型農村集體經濟發展受到農民歡迎，適合我國農村發展現狀，同時最能代表社會主義方向，符合共同富裕的社會主義本質。

二、山東省Y市C村發展新型農村集體經濟的做法

（一）該村基本情況

從地理位置上看，該村相對偏僻，距離縣城較遠。從經濟發展水平看，該村在當地排名比較靠前。村莊占地總面積2萬多平方公里，其中村莊占地438畝，耕地1600畝（含1500畝果園），山嵐1500畝。戶籍人口470戶、1371人，常住人口498戶、1500多人，為當地少有的人口凈流入村莊之一，先后被授予“山東省文明村”“山東省旅游特色村”“山東省綠化先進單位”“全國科普惠農先進單位”等榮譽稱號。

（二）該村集體經濟發展歷程

從上世紀五十年代社會主義改造完成之后，該村始終堅持走集體經濟發展道路。改革開放以后，實行家庭聯產承包責任制，該村沒有“分光吃凈”。即便第二輪土地承包嚴禁保留集體“機動地”政策背景下，村內大型農業機械如聯合收割機等，仍由村集體統一管理支配。上世紀八十年代中期以后，該村創辦多個村辦企業，始終堅持村企合一模式。七十年來，村集體經濟沒有中斷，一路傳承，村民信任并高度依賴村集體經濟發展。

該村集體經濟發展道路大體可以劃分為三個時期：1952 -1983年，以農業為主的大集體發展階段;1984-2010年，以工業制造業為主的村辦企業、村企合一發展階段;2010年至今，一二三產齊頭并進追求發展的“可持續”階段。

第一時期，1952 -1983年，以農業為主的大集體發展階段。這一時期，該村依靠集體力量，“興修水利擴大水澆地，整地改土使山耩薄地變成良田”。25年的時間，薄地變良田，水利灌溉設施被修到山上，通到了田間地頭，農業生產條件極大地改善，糧食和作物產量大幅度提高。但因國家長期執行農業支持工業的偏斜發展戰略，農業農村長期投入不足，改革開放以前的集體經濟沒有讓村莊擺脫貧窮落后和農民挨餓狀態。

第二階段，1984-2010年，以工業為主的村辦企業大發展階段。家庭聯產承包為主的責任制，解決了村民的“肚皮”問題，但沒有解決村民的“腰包”問題。為增加村民收入，該村與全國許許多多農村一樣，在上世紀八十年代走上了創辦村辦企業的發展道路。三十多年來，村辦企業始終堅持集體所有、集體經營的“村企合一”模式，發展規模和效益較好。1987年村集體收入達到500多萬元，2017年銷售收入近萬元、利稅近700萬元。

第三階段，2010年以后，一二三產齊頭并進追求發展“可持續”階段。村黨委書記說：“我們是農民，土地是長遠，我們得讓老百姓守著土壤照樣能過上好日子，這才是解決農民收入最根本的問題。”從2010年開始，利用上級支農政策和支農資金，該村先后投入6000多萬元對流轉本村和周邊7個村共9500畝耕地、荒山荒坡進行高標準農田整治。2014年，依托9500畝高標準農田，由村委會牽頭，村辦企業作為投資主體，農林專業合作社承建，創辦“大戶莊園”農場。農場規劃占地20平方公里，擁有5000畝優質糧食生產基地、3500畝綠色果品生產基地及2000畝旅游產業基地。以農業為龍頭，高標準建設冷風庫一座，申請舉辦一年一度的葡萄節、農民豐收節等節慶活動，帶動采摘游等休閑旅游發展，集體經濟發展及農民收入提高效益初步顯現。

（三）該村新型集體經濟發展路徑

該村村辦企業較多，黨員人數較多，因此成立了村黨委。近些年，在村黨委的帶領下，該村在集體資產產權結構、經營方式、收入分配、實現途徑等方面走出了一條特色的新型集體經濟發展道路，具體可以概括為四個方面。

1. 企業改制。通過對村辦企業改制，讓村民成為實實在在的村集體經濟所有者。改革開放以后該村創辦了多家村辦企業，經過二三十年的勤勉、苦心經營，目前發展勢頭良好。村辦企業，實行村企合一模式，為村集體資產。理論上講，集體資產及收益歸村民個人所有，但所有權、收益權如何體現？是否能充分體現？另外，企業在初創期，很多村民投入了資金、人力物力，該所有權和收益權如何體現？該村經過二次企業改制，讓村民成為集體資產所有者。1994年改制，將村民的集資款、物料等，全部折成股份，村民成為企業股東，村集體占股30%。2016年改制，又將村集體名下的30%股份，改由村民認購持股。

2. 黨支部領辦合作社。改革開放以來，全國各地創辦的各種專業合作社，推動解決了土地小規模經營與大市場之間的矛盾，但是由于合作社與農民追求目標的不一致，因此市場行為難以保證農民利益。近幾年，該村黨支部領辦合作社，既有效解決一家一戶家庭經營與發展現代農業的沖突，又有助于實現共同富裕的目標。從2010年開始，村黨委先后從鄰村、本村村民手中流轉9500多畝山嵐、土地，利用上級項目資金，開展大規模土地綜合整治。并整合村莊原有的三個農民專業合作社，組建新的農林合作社。該合作社接受村黨委的直接領導，成立擁有9500畝耕地的集體農場。

3. 組建集體經營管理公司。組建集體經營管理公司，解決投資經營主體不明確問題。合作社由黨支部領辦，接受村黨委的直接領導。但按照法律規定，村黨委和村委會不能擔任合作社的法人，而且無論是黨支部或者村委會也無力對合作社進行經營，因為不夠專業。本著專業的事情讓專業的人來做的原則，本著合法合規原則，農場采取企業投資、合作社經營的管理模式。村辦企業南海林苑商務有限公司為莊園的實際投資主體，代行村黨委（村委會）投資職責;村農林合作社為莊園的實際經營主體，代行村黨委（村委會）經營管理職責。

4. 創新農村土地經營管理模式。傳統的集體經濟模式，有規模無效率;家庭承包責任制，有效率無規模。實踐中，該村探索了一條既有規模又有效率的新型經營道路：合作社統一領導下的家庭農場負責制。該村將農民手中流轉來的土地，投入6000多萬元，進行高標準綜合整治。將整治后的土地分成20-90畝不等的地塊，以每畝1500-2000元的價格發包給專業農場主，按照5：2：2：1結構①進行農場收入分配，建立農場主與莊園之間“風險共擔、利益共享”機制。成立農林專業合作社，通過統購、統防、統治、統管、統銷運作模式，從供給側入手確保規模農業的高質量發展。

三、該村新型農村集體經濟發展道路存在的主要問題

（一）企業產權改制中可能存在“內部人控制”

“內部人控制”原意指現代企業中的所有權與經營權相分離的情況下，由于所有者與經營者利益的不一致導致了經營者控制公司的現象。在農村集體企業產權改制中，因村企合一體制，使得村兩委干部尤其是村支書在村集體企業中往往具有絕對的支配權，導致企業改制方案設計中可能存在一定的特權，使得集體資產產權改制與認購不可避免地產生程序公平但結果不公平的現象，并因此可能產生類似上世紀八十年代在一些國家私有化改革中出現的“新權貴階層”。村黨支部（村委會）創辦專業合作社，在確定入社社員及入股份額中也可能因方案設計瑕疵出現上述問題。同時，集體企業在長期的運營發展中，產生了類似商標、知識產權等大量無形資產，還有利用村集體土地經營中產生的土地收益再投資形成的資產，這些資產如何認定？是否能夠折成股份由村民個人認購？等等。這些問題，在企業改制和黨支部領辦合作社中，尚沒有引起關注，可能存在對村民產權的忽略與收益損失。

（二）黨支部領辦合作社過度依賴“一把手”

發展現代農業，要求經營管理者要懂農業、懂農民，懂市場、懂技術，要具備一定的市場營銷、市場開拓能力，需要復合型人才。從該村發展現狀看，復合型人才遠遠不足。村黨委（村委會）成員既管黨務，又管經營管理。村黨委書記同時擔任村委會主任，擔任村辦企業（集團公司）的董事長，擔任集體農場的負責人，擔任合作社法人等等。黨委書記（村委會主任）一人兼數職，優點是有助于堅持社會主義集體經濟發展方向，缺點是容易形成“一把手”一人獨大，同時，一旦“一把手”選擇失誤，將直接導致村集體經濟難以持續健康發展。

（三）“接二連三”的農業產業鏈規劃理想高于現實

無農不穩，無工不富。多年的實踐證明，農村發展工業難度很大，缺人才、缺技術、缺產業生態。因此，近幾年各級政府倡導農業要“接二連三”、大力發展“新六產”。然而，農村工業化必須有強大的龍頭企業做基礎，否則農村“接二連三”就是水中月、鏡中花。以該村為例，因為沒有缺乏龍頭企業的支撐，所謂的“接二連三”只是一座投資300萬元建成的2000噸冷風庫和一條300噸的糧食加工生產線。同時，與現代農業相關的鄉村旅游、采摘節等第三產業發展處于起步階段。目前，成功舉辦一年一次的葡萄文化節、農民豐收節，季節性強，對休閑旅游帶動效益不明顯。9500畝土地的集體農莊，仍停留在“賣初級農產品”階段，農業附加值較低。

（四）村集體資產產權很難真正厘清

以該村2014年創辦的集體莊園農場為例。該農場是基于新時代探索出來的新型農村集體經濟發展的新實現方式。如前所述，基于合法合規原則，農場的投資主體為村辦企業——南海林苑商務有限公司，經營主體是黨支部領辦合作社——農林專業合作社。南海林苑商務有限公司經過改制，村集體雖然在其中不占有股份，但因為村企合一管理模式，從所有權看屬于村集體資產。“農林專業合作社”只是代行村黨委會對于農場的管理權。村委會或村黨委會成員既是村辦企業的管理層，又是農場的管理層，同時也是合作社的董事會成員，相互交叉關系使得農場的產權結構很難真正厘清。調查發現，該村集體產權結構十分復雜，很難真正梳理清楚。

四、宏觀和中觀層面的對策建議

（一）謹慎對待農村集體產權制度股份制改革

理論上，農村集體產權制度改革之后，將原有的產權折成股份，村民人人持股，改變了農村集體資產產權的虛置和模糊性質，村民成為實實在在的股東。由于內部人控制導致村民占股很少，另外，從法理學上看，這個股東是“有限繼承”，非本村戶籍人口沒有繼承權。因此，所謂的集體資產股權化改革之后，可能產生一些新的問題。第一，農村集體資產會不會在演變中變成企業管理層的私人資產？第二，集體資產產權改革中，只體現初始人財物的產權分配，對于集體資產衍生的商標、知識產權等無形資產如何由村民人人持股？目前，沒有村民提出這個問題，一旦二代、三代村民“無形資產意識覺醒”，會不會成為社會的風險隱患？第三，村企合一模式有利于保證村民集體資產為村民謀福利，但有賴于強權村委會或黨支部，強權村委會或黨支部有賴于支部書記或村委會主任是“能人”，一旦選不出這個“能人”，村辦企業會不會凌駕于黨支部或村委會之上，置村民利益于不顧？另外，村集體資產，和國有資產一樣，具有特殊職能，是國家和地方行使政府權力，進行政府干預的重要手段，農村集體經濟所有制是社會主義制度在農村的具體體現，是否必須一刀切地變成企業或村民人人持股？上述問題，必須結合各地實際，深入研究。

（二）構建村級集體資產經營人激勵約束機制

從該村集體經濟發展道路看，“能人”特點和效應十分突出。這個“能人”就是村黨委書記兼村委會主任，黨委書記1982年開始擔任該村黨支部書記，他本人的奉獻精神，勇于自我犧牲的政治品行，視野胸襟和經營能力，在該村幾十年的發展中具有決定性作用。當然，這也是幾乎中國所有村莊發展的普遍規律。假設支部書記本人能力不足，或者不具有奉獻和犧牲精神，經營素質和能力不再能夠適應企業和農場發展的需要呢？村莊的未來將依靠誰？！因此，雖然還無法建立類似國有企業那樣的職業經理人市場，但必須建立農村支部書記和支部委員、村委會主任和成員的激勵約束機制，尤其注重建立正向激勵機制，提高違法和侵害村民利益的成本，形成責任權利匹配、激勵約束相統一的制度機制，帶動形成農村“能人代代出”的良好社會氛圍。

（三）建立農村集體經濟項目專家論證制度

與全國其他地方農村發展一樣，該村發展中人才不足、技術不足問題十分突出。發展現代農業，實現一二三產融合發展，這方面問題更為突出。技術問題，通過與當地農科院、農業大學等建立協作制度，能夠得到很好的解決。但是，在項目規劃選擇方面，他們絕大多數時候采取的是在模仿外地經驗的基礎上的村委會決策制。外地經驗是否適合本地特點？村委會考察、村委會選擇的產業規劃專家是否權威、專業？倘若不是，將可能帶來巨大的人力物力和自然力的浪費。例如，該村流轉了周邊三個村的荒山，建立的旅游小鎮項目，先期投資1.6億，除了用來舉辦葡萄節、農民豐收節以及春節廟會之外，其余時間能吸引多少游客？產出和效益又有多大？這些都值得觀望。因此，建議由更上一級的政府出面建立權威的鄉村產業項目論證機構，用專業的力量，幫助村莊做好項目的科學選擇與規劃，避免產業跟風和盲目決策帶來的巨大浪費。

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[責任編輯、校對：黨 ?婷]