海南省旅游政策法規對旅游格局及經濟影響分析

李文才

海南島作為熱帶海島，氣候宜人，海、山、湖等特色自然資源在全國具有獨特性和唯一性。自海南建省以來，旅游業就作為戰略性支柱產業扶持發展。特別是國際旅游島建設以來，隨著我國經濟進入新常態，在經濟結構轉型的大背景下，海南省旅游業國際及國內市場需求不斷變化，旅游業發展深層次矛盾不斷暴露出來。針對市場需求和國家戰略需要，出臺一系列行之有效的旅游政策勢在必行，對優化海南省旅游資源分布、促進經濟結構優化、實現海南省全域協調發展具有重要意義。海南省作為海洋旅游大省，旅游政策對海南省旅游開發、對旅游資源整合、對旅游交通建設均具有頂層設計的作用。旅游的發展對海南省當地社會經濟的發展起到主導作用。本文分析海南省旅游政策對海南旅游業格局的影響，分析海南旅游政策對社會經濟的貢獻，探討出海南省旅游政策是助推海南旅游業的飛速發展的重要因素。

一、海南省旅游政策法規概況

1988年，自海南省建設以來，乘著改革開放的春風和經濟特區的政策，旅游產業迅猛發展。1988年5月，隨著海南省第一部旅游規劃《海南省旅游發展戰略級風景區域規劃》出臺，海南省迅速迎來了以國內觀光客及商務旅游的第一波高峰。1993年，《海南省旅游發展規劃綱要》的推出，使海南省旅游發展規劃開始有了真正意義上的開發指南。1995年，海南省地方政府通過《海南省旅游管理條例》，這兩部重量級的旅游政策法規助推海南旅游業飛速發展，開創旅游業成為龍頭的新時代。1998年《海南省旅游市場管理規定》及1999年《海南省旅游分級化管理辦法》開啟政府從市場化視角管理旅游業的新模式，政府職能轉變為監管服務而不過度干預市場，放開手腳搞市場化，規范旅游市場，優化旅游環境。2000年，《海南省旅游發展總體規劃》首次站在全海南省的角度，從整體謀劃海南旅游業，實現海南旅游全域平衡及差異化發展，不搞重復性建設，統一下一盤旅游大棋，形成海南省獨具特色的核心競爭力。2005年，《2005-2010海南旅游宣傳促銷規劃》的出臺支撐了海南旅游市場轉型升級，加強海南旅游的宣傳促銷，提高了海南旅游的美譽度，促進國際客源增長。

2009年，萬眾期待的《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》隆重推出，國家從更高層面給予海南省建設更加強有力支撐，直接定性海南省為“國際旅游島”，更是對海南省旅游業發展有了更高的要求，海南省旅游業迎來了換擋加速的最佳時機，這片熱土即將迎來翻天覆地的變化，吸引全球各地的游客前往海南省休閑度假。以國際旅游島的規格規劃建設海南島，海南省旅游業迎來了大步發展的黃金時代，各市縣旅游建設投入巨大，基礎措施建設特別是環島高鐵的開通推動海南省旅游業飛速發展。緊接著財稅及海關出臺11項財稅政策，為國際旅游島經濟建設保駕護航，與此同時，三亞免稅店順利開張，并鋪開到?？?，每年營業額都在迅猛增長，為海南省旅游消費升級做出了典范。另外在這11項財稅政策中，支持生態建設與節能減排是重點，落實對海南國家級公益林的補償、落實將海南省部分市縣列入國家生態功能區的轉移支付范圍、落實將尖峰嶺等國家級自然保護區列入國家生態補償試點政策、研究制定國家生態補償機制試點省實施辦法、落實對海南減排增加專項轉移

支付等。

二、海南省旅游政策對旅游格局及經濟影響分析

1988年，海南脫離廣東省成立海南省以后，開始謀劃旅游業發展，歷屆省委省政府根據海南省的發展情況，不斷出臺行之有效的旅游政策法規，扶持海南旅游業一步步成長壯大。海南省的旅游政策法規指導海南旅游交通建設，反過來路網的聯通打開旅游布局的大門，迎來源源不斷的客源。海南省旅游政策法規對海南省旅游格局帶來了影響，本文主要探析海南省旅游發展政策對海南經濟的影響。

（一）完善旅游交通基礎

世界著名旅游勝地旅游交通網絡特別發達，都會打通“最后一公里”。旅游交通可以說是旅游業發展的生命線，旅游交通網絡愈發達，旅游業就愈加生氣盎然。反之旅游交通不通暢則如同血管不通，旅游業就無從談發展。旅游資源的開發也會促進旅游交通投資，兩者相輔相成，相互促進。

海南省地理位置的唯一性，即熱帶海島屬性，自帶旅游資源，但旅游交通發展滯后與海南省旅游業高速發展不匹配，制約旅游資源開發。建省后，海南省的旅游交通進入了發展快車道，形成以東西線高速公路為骨干、各個國道為輔的旅游交通網。但是20世紀90年代海南經濟泡沫破滅后，經濟發展緩慢，旅游基礎措施投資體量不大。直到2000年省委確定海南省“一省兩地”的產業發展戰略，《海南省旅游發展總體規劃》充分把握了把海南省建成世界著名、亞洲一流的度假休閑旅游勝地的意圖，打破了以往國內旅游規劃編制中以資源為導向的常規，堅持以市場為導向，始終從國際旅游市場對度假休閑旅游勝地產品的需求出發，對如何開發海南省得天獨厚的旅游資源、如何調整海南旅游產品結構做出了科學規劃，設計了“海南島：熱帶中國”的對外促銷口號?？傄幍某雠_對海南省旅游交通網進行了詳細規劃，相繼開通了西環電氣化鐵路，并擴建國道，打通多個旅游景點的旅游公路，形成了海南省旅游交通網絡。

2009年，國際旅游島建設以后，海南省旅游交通網絡進入迅猛發展時期，《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》的出臺，遵從“整體設計、系統推進、滾動開發”的空間發展模式，科學確定國際旅游島建設的功能組團和海岸帶功能分區，加強對主要旅游景區和度假區的規劃控制的發展思路，在這期間，開通了海南省環島高鐵，實現全島2小時生活圈，把沿海旅游資源串聯起來開發。高規格、高標準建設旅游公路網絡，延伸“最后一公里”到景區景點，打造適應旅游發展的四通八達公路網絡，實現2016年底通車里程28 216.8千米。高速公路方面，不斷升級改造環島高速，?？谌齺喞@城高速陸續開通，田字形高速逐步形成，結束海南旅游資源豐富的中部地區不通高速的歷史，截至2016年年底，通車里程995千米。航空方面形成?？谌齺唭纱髾C場，博鰲機場及儋州機場為輔，航程線路逐年提高，旅游交通網絡情況表如表1所示。

（二）海南省旅游政策促進海南旅游格局發展

2000年前后，經過建設10多年的發展，海南省旅游格局初具雛形。高瞻遠矚的《海南省旅游發展總體規劃》驚艷亮相，打破傳統，以世界級的規劃新理念，從市場化的視角對海南省旅游資源進行全面統籌規劃。對海南所有旅游要素進行了詳細科學評估。明確圍繞海南省委提出的“一省兩地”開展旅游規劃活動。形成以海口三亞為龍頭，開發中部五指山熱帶雨林生態游、挖掘黎苗少數民族特色文化遺產，東部低密度藍色生態旅游、高檔次的旅游度假區，其他區域旅游圈規劃的總體格局。

國際旅游島建設之前，由于各方面的條件制約，海南省的旅游業發展非常不均衡，形成一個個區域性的旅游單元，重復建設比較嚴重，差異化不明顯，難以形成國際性競爭力。隨著2009年國際旅游島的新定位，中央審時度勢，結合國內外經濟形勢，在海南省做出建設世界一流的海島休閑度假旅游目的的時機已經成熟的正確論斷。《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》的出臺契合國家對海南省的定位需求，更加突出海南省旅游資源的比較優勢，優越的地理位置及旅游資源使海南省非常適合發展旅游業及現代服務業。根據海南省國際旅游島的戰略定位，統籌環境、資源、基礎措施情況按照“整體設計、系統推進、滾動開發”的空間發展模式，科學確定國際旅游島建設的功能組團和海岸帶功能分區。形成根據各個區域綜合情況制定的各具特色的功能組團，形成差異化策略，避免旅游資源規劃和旅游產品規劃重復建設。規劃還明確提出海岸帶建設指導，劃出海岸帶開發紅線，避免由于無序開發造成海岸帶的破壞。

《海南省旅游業發展“十三五”規劃》的出臺，圍繞全面建成小康社會、基本建成國際旅游島、建設美麗海南“三大目標”和努力將海南建設成全省人民的幸福家園、中華民族的四季花園、中外游客的度假天堂“三大愿景”。規劃好海南“十三五”期間的發展思路。

（三）海南省旅游政策促進海南旅游經濟發展

國際旅游島建設以來，隨著《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》的實施，《海南省旅游業發展“十二五”規劃》等一系列利好政策出臺，不斷推動海南省旅游經濟發展，以旅游業為支柱性產業得到進一步精準定位，旅游經濟在GDP中的比重逐年提升。政策的推動促進旅游產業環境、旅游產品更加符合市場需求，對國內外游客更具吸引力。隨著海南旅游基礎措施不斷完善，旅游環境不斷改善，海南省旅游品牌的美譽度更加深入人心，境內外大量游客海量入境海南旅游，為海南省提供源源不斷的客源，推動海南旅游業蓬勃發展。旅游業已經成為海南省的支柱性產業。隨著多項旅游政策出臺，旅游業由政府主導轉向由市場主導。旅游資源不斷升級改造，旅游產品不斷得到優化，促進旅游經濟又好又快發展。從圖1可以看出2010-2016年旅游收入每年都會上一個臺階，旅游收入占比越來越大，旅游收入增長速度快于GDP增長速度，對GDP的拉動效應非常明顯。

新常態下，海南省旅游業也面臨著轉型升級挑戰，需要不斷優化供給側改革，《海南省旅游業發展“十三五”規劃》的出臺，特別是海南省第七次黨代會的召開，明確提出重點發展以旅游業為主的12項產業，促進旅游產業轉型升級，帶動海南現代服務業發展。旅游業能夠帶動就業，促進財政收入比重不斷上升。進一步強調生態環境保護對海南旅游業發展的重要性，沒有綠水青山就沒有海南的金山銀山，準確定位生態，保護措施得當。經濟的發展、市場需求的轉變，使旅游業轉型升級迫在眉睫。深化旅游業供給側改革，按照國際化的高標準建設海南省國際旅游島。對海南島進行全域規劃，發揮好每一個功能組團建設，這一系列利好政策的出臺對譜寫美麗海南新篇章、對旅游經濟的發展無疑是一股強新劑。

三、研究結論

（1）海南省的旅游政策通過政府規劃投資交通基礎措施，加大旅游基礎措施建設，打通各個區域的交通瓶頸，由點形成線、形成面，實現旅游資源全域暢通無阻，滿足游客多種出行方式及各種旅游的需求。通過市場化方法，引導社會資本投向規劃區域，發展規劃好的產業，加大對旅游資源的投資力度，打造每個景區的特色。交通的發展使資金聚焦海南省優勢旅游資源的開發并形成差異化的旅游產品，帶動周邊服務業發展，形成政策規劃中的旅游格局。

（2）海南省旅游政策法規對政府服務監管的角色轉換定位精準。充分發揮旅游市場這只看不見的手對旅游市場的調節作用，發揮好政府規范和監管旅游市場的作用。促進旅游行業規范管理，監督旅游市場秩序。另外旅游資源的過度開發給環境造成一定的破壞，海南相關環境政策的出臺為以旅游業為主的海南省的優美環境提供保護。另外政府通過相關政策加大教育投入，提升本土居民的文化素質，特別是本地居民的友好程度及外語運用程度都能給外來游客營造很好的旅游氛圍。

（3）海南省出臺的11項財稅政策，很好地利用稅收及財政工具調控投資，促進旅游消費，從免稅店的銷售火爆可以看出這項政策對海南省旅游的貢獻非常大，為海南省旅游產品轉型提供優秀的實踐范例。提升了海南旅游產品的質量，提升了海南旅游的人均消費量，產生很好的經濟效益。這一系列政策還重點包括對核心生態區進行保護性的財政轉移支付政策，很好地把生態區的旅游開發控制起來，起到開發與保護共同兼顧的作用，保護好海南省的青山綠水。

（4）海南旅游政策促進旅游經濟發展，扶持旅游產業，促進社會資本向旅游產業聚集，從每個功能模塊的旅游定位基礎上，有針對性地引入高質量投資，通過以點帶動線、面的全域發展，形成海南省獨具特色又有差異化的旅游資源和旅游產品。另外，政府出臺政策整合土地資源，為旅游項目落地提供用地保障。

（作者單位：海南熱帶海洋學院旅游學院MTA中心）