對地方政府隱性債務風險的思考

趙碧

摘要：地方隱形債務風險指的是由于地方政府未按規定在限額范圍內進行舉債，或者承諾以財政資金來償還債務以及提供違法擔保的債務而引發的債務風險危機。本文首先分析了地方政府隱性債務風險的產生背景，然后簡要論述了地方政府隱性債務類別，最后結合地方政府的債務實際提出有效遏止增量隱性債務、化解存量隱性債務的風險防控策略，希望能為相關政府部門及企業管理人員提供一定的借鑒與參考。

關鍵詞：地方政府;隱性;債務風險

一、地方政府隱性債務風險的產生背景

近年來，各地地方政府為了促進地區經濟發展，加快完善地區基礎設施建設，提升地區公共服務能力，提高人民生活水平，通過多種途徑舉借了大量的資金，這使得地方政府的債務規模不斷擴大，償債壓力也在不斷增加。2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）的出臺，更加強調了防范化解重大風險作為當前我國三大主要攻堅任務之首的重要作用，對于維持我國經濟穩定向好發展意義重大。隨著43號文件的發布，各地方政府也開始積極地探索構建規范地舉債融資機制，在一定程度上有效治理了政府的顯性債務，目前我國各級地方政府的債務風險整體在可控制范圍內。從43號文件看，雖然通過建立舉債融資機制，以政府的債務限額與預算管理的方式能夠有效地限制地方政府債務增速，但實際上這種方式對于一些地方政府的違法違規或變相舉債所形成的隱性債務限制作用有限。這主要是由于這種類型的債務并不會使得顯性債務規模增加，因此避免了債務限額約束，而且政府的預算一般是“一年一編”，中期的財政規劃則是按照三年滾動的方式進行編制，但這種類型的債務其期限通常在三年以上，因此所受到的預算管理的限制作用也相對較小。

二、地方政府隱性債務風險分類

按照債務來源的不同，主要分為三種類別。第一，地方政府或一些國有的企事業單位舉債并承諾以財政資金償還的債務。第二，由地方政府擔保，國有企事業單位舉債形成的債務。第三，由地方政府設立投資基金，在政府購買服務或開展PPP項目時以本金回購、保底收益等形式形成的債務。針對目前廣泛存在的地方政府隱性債務，可將其具體劃分為以下幾種情況：1）一些地方政府通過其融資平臺公司直接借入或者以回購、提供擔保而形成的，但實際上是由財政資金償還的債務。2）部分地方企事業單位利用金融產品如銀行貸款、債券、證券以及金融租賃等或非法集資手段獲取的，最終通過財政資金進行償還的債務資金;3）在建設ppp項目時，政府約定對社會資本方投資本金進行回購，并承擔相應的損失，從而確保社會資本方投資收益的一種“名股實債”的非法融資方式。4）以BT形式實施工程建設時，通過政府所簽訂的購買服務合同來進行融資，但借口決算未完成或者承包商帶資承包等故意拖延工程款的支付，從而逃避政府債務管理。5）一些地方政府泛化濫用PPP模式進行舉債融資，開展超出其自身承受能力以上的項目，導致地方政府存在較大的隱性債務風險隱患。6）部分單位或個人將機關、企事業單位的國有資產作為質抵押物進行融資，或者向企業注入一些不具有合法產權的經營性資產或者非經營性的資產，要求企業進行融資、通過售后回購、回租等形式進行變相地質抵押融資等。7）向企業注入未嚴格履行供應程序的土地并要求其進行融資，或者為了保障穩定的還款來源，承諾將政府的預期土地出讓收入作為償債資金要求企業進行融資等。

三、地方政府隱性債務風險防控策略

（一）堅決遏止增量隱性債務

一方面要加大對各種不符合正常法規程序的融資擔保行為的查處力度，加強對各種隱性債務風險的防范管控，嚴禁以政府購買服務、投資基金或PPP項目融資等形式的變相舉債行為，嚴格審核政府投資項目，強化預算控制約束[1]。同時，對新增項目融資，金融機構要考察其是否具有穩定的還款來源或者存在合法合規的抵押物，對于不滿足規范要求的項目不允許向其提供貸款融資。

（二）穩妥化解存量隱性債務

在化解存量隱性債務方面，地方政府一定要端正態度，打破中央政府的“買單”幻覺，投資者也要樹立正確的政府兜底觀念，杜絕違法違規行為。目前，較為常見的化解地方政府隱性債務的途徑主要有承接、轉化和償還三種模式[2]。

承接模式指的是地方政府通過發行債券，將所籌得的資金投入存量項目，從而化解存量隱性債務。在43號文件中提到債務置換的概念，主要是通過發行政府債券來置換部分貸款、企業債券等形式的地方政府債務。這種置換模式與化解隱性地方政府債務的承接模式有本質區別。前者更多體現的是一種等價置換原則，而后者的隱性債務并非是政府的合法性債務，因此并不等價，只能用“承接”而非“置換”來形容。

轉化模式指的是將部分具有穩定現金流，能夠保障還款來源的隱性債務通過合法的途徑轉化為企業正常的經營性債務，從而化解政府的存量隱性債務負擔。如針對PPP項目建設中回購社會資本投資本金所形成的政府隱性債務，可重構PPP項目運營模式，合法取消上述約定，并通過辦理相應手續將其轉化為規范的PPP建設項目，從而實現債務的轉化，這種轉化模式既無需消耗大量的財政資金，還可以大幅降低地方政府債務額度，同時在操作上可行性也相對較強，因此通過這種方式化解地方政府債務風險的成效是最為顯著的，也是未來發展的一個主要趨勢。

償還模式指的是通過讓渡部分政府股權或國有資產權益、安排財政存量資金、企事業單位經營收入或項目結轉資金來償還政府隱性債務。但實際上大多數地方政府產生隱性債務的原因主要就是由于地方財力不足，因此也沒有足夠的收益資金去償還債務，導致這種模式在環節地方隱性債務方面作用有限。

（三）科學運用金融工具

運用金融工具來化解地方政府存量隱性債務風險，主要的途徑是通過借新還舊以及展期等形式運用金融工具來置換政府隱性債務[3]。在選擇置換標時，要盡量避免選擇成本高而且期限短的貸款或者標準化債券，防止加大政府的債務負擔。在運用金融工具時，地方城投公司要積極同當地的金融機構加強溝通協作，防范地方政府債務風險，維持當地經濟穩定向好發展態勢。具體需要從以下四個方面著手：首先，對于資金成本相對較低的商業銀行來說，在設置金融工具利率時，盡可能以市場貸款基準利率為參照標準，而對于其他商業銀行或者金融機構，要充分考量市場變動因素來確定金融工具的定價，均衡各方利益，實現政府、企業與金融機構的多方共贏。其次，按照當前部分地區出臺的化解隱性債務風險的方案措施來看，大多數計劃在5-10年內去除隱性債務負擔，因此建議在設置金融工具期限時也最好控制在10年以內。然后，鼓勵企業積極同金融機構開展合作，并建議企業盡量選擇市場化的融資方式，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。最后，城投公司同金融機構在確定債務置換規模時，要符合客觀的市場規律，不強求短期內置換全部存量隱性債務。另外需要特別說明的是，雖然通過債務置換改變了政府隱性債務的表現形式，將高息、短期的債務轉變為低息、長期的債務，有效緩解了政府的短期償債壓力，但實際上政府的總體存量隱性債務余額并未減少。甚至于一些投資者認為政府的這些舉措是在變相為其隱性債務兜底，從而形成錯誤的投資觀念。但實際上，城投公司與金融機構的市場化協商，以及城投公司向金融機構開展的增信舉措，都直接表明了金融工具的債務置換同政府兜底是有本質區別的。因此，有關部門要積極做好相關的宣傳教育工作，幫助投資者正確認知金融工具的債務置換模式，促進各項隱性債務風險防控活動高效、有效開展。

四、結束語

綜上所述，各地地方政府一定要積極防控隱性債務風險，以“遏止增量，化解存量”的基本原則實施風險防范舉措，有效降低地方政府的隱性債務負擔，促進當地經濟又好又快發展。

參考文獻：

[1]常欣.對地方政府隱性債務風險的思考[J].開放導報，2018 （1）：13-19.

[2]張旭，成睿.關于防范化解地方政府隱性債務風險的思考[J].債券，2019 （4）：38-41.

[3]路振家，閆寧，范嘉琛.化解我國地方政府債務風險的現實思考與政策選擇[J].經濟研究參考，2015 （40）：45-48.