區域協調視角下的區域級傳染病救治中心規劃設想*

路 旭 徐苑苑 王一博 金 芋 LU Xu, XU Yuanyuan, WANG Yibo, JIN Yu

0 引言

2020年1月30日，世界衛生組織（WHO）宣布將新冠肺炎疫情列為“國際關注的突發公共衛生事件”。新冠肺炎的發生對我國人民健康和經濟發展造成巨大影響，截至2月23日9:00，新冠肺炎共造成我國公民死亡2 348人①中國疾病預防控制中心公開數據。，經濟損失過萬億元。與此同時，其產生的健康影響、經濟影響和社會影響仍在持續。由大規模呼吸道傳染病引發的公共衛生安全問題已經對我國城鎮化的可持續發展構成巨大挑戰。一方面，我國城鄉人口向主要城鎮群集聚的趨勢不可逆轉，《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》提出“引導人口、產業有序集聚，構建集疏適度、優勢互補、集約高效、陸海統籌的國土集聚開發空間格局，增強國土綜合競爭力”。國土開發集聚區和國土開發軸帶對于提升我國經濟增長效率與國際競爭能力具有至關重要的作用。另一方面，21世紀以來，大規模呼吸道傳染病在世界范圍內的暴發愈加頻繁，如SARS（嚴重急性呼吸綜合征）、甲型H1N1流感、MERS（中東呼吸綜合征）和本次新冠肺炎都在各自的傳染區造成數以萬計的人員感染和大面積的社會恐慌，并對人口密集的城鎮群造成嚴重威脅。

2011年，《柳葉刀》傳染病?？叭蚧尘跋鲁鞘谢蛡魅静　本C述城市化與傳染病的關系，指出城市化可能促進或阻止傳染病的傳播。從城市規劃角度看，若能在傳染病快速傳播階段，及時提供充足的物理空間用于救治和隔離病患對于疫情R0值的減少具有關鍵性作用，是應對傳染病風險的重要措施②R0值在傳染病學領域常被用來描述疫情的傳染速率，可以反映傳染病暴發的潛力和嚴重程度。R0指的是基本再生數（Basic reproduction number），表示一個病例進入易感人群中，在理想條件下可感染的二代病例個數。如果R0＞1，那么這種傳染病就可以傳遍整個人群；而R0＜1的傳染病，則趨于消失。。

1 大規模傳染病防治的空間尺度特征

1.1 超城市尺度的傳染病規模

應對大規模傳染病疫情的關鍵是提高收治率和治愈率。在面對傳染病突發公共衛生事件時，收治能力可體現在醫療機構的醫生和床位數量上。從我國目前的情況來看，大規模呼吸道傳染病的暴發規模與單一城市收治能力之間存在空間尺度上的不匹配，不利于有效應對此類危機。

大規模傳染病的暴發規模是超城市尺度的，會迅速超越單一城市甚至全省醫療機構的收治能力。新冠肺炎的傳播具有暴發性特征，在2020年1月23日武漢市宣布封城時，全市即已出現確診新冠肺炎病例495例。10日之后這一數字激增到6 384例，同時接受醫學觀察者接近6萬人③湖北省衛生健康委員會關于新型冠狀病毒感染的肺炎情況通報數據。。這一患者規模遠超過武漢市自身的救治能力。在此過程中，還發生大量因其他原因發燒咳嗽的患者涌入醫院造成醫療資源擠兌的情況。因此，武漢市內醫院無法及時收治輕癥病人，只能建議其居家隔離。但結果不但沒有避免傳染，反而造成社會和家庭的進一步感染，加劇疫情的發展[1]。時至2月中旬，在醫護人員、各類設備和物資從全國范圍大量調入的情況下，重癥監護病房、層流潔凈病房等重癥收治空間仍然處于相對缺乏的狀態。

1.2 國內疾控系統與傳染病規模的空間尺度 錯位

在缺乏區域尺度緩沖的情況下，傳染病暴發速度迅猛，會從城市問題快速衍生為國家層面問題，引發巨大的處理成本。在我國疾控體系中，省、市、縣級疾控機構根據國家指導性指令，各自負責管轄區內的疾控建設；各級疾病預防控制機構根據疾病預防控制專業特點與功能定位，以及本地區疾病預防控制的具體實際情況，在各自的職責范圍內開展疾病預防控制工作。一旦防控范圍超過各地區現有疾控防控能力，就會導致疫情從地方層面開始失控，國家疾控中心則需要再次突發調控，在全國范圍內啟動醫療資源和生活物資調度、限制人員流動，從而對經濟發展活力產生嚴重影響，同時帶來社會管理方面的巨大壓力。

我國很多城市的傳染病醫院目前存在日常維護困難、選址不當等基礎性問題，缺乏有效應對大規模傳染病的彈性設計。一方面，傳染性醫院在非傳染病暴發期間面臨運營需求不足、資金設備和日常維護缺乏等問題；而按照常規的醫療衛生服務設施用地指標和建設標準來規劃的場地及建筑空間缺乏彈性，不能在疫情發生時快速擴容，從而損失了疫情前期能有效控制傳染病的寶貴時間。另一方面，很多城市的傳染病醫院雖然在建設初期位于城市郊區，但隨著城市規?？焖贁U張而變為中心城區內部，不再符合傳染病醫院選址要求；而周邊局促的可建設用地也增加其擴容難度，不利于收治和隔離大量患者。

2 區域協調：應對大規模傳染病的理想模式

2.1 區域協調的內涵與實踐

從城鄉規劃角度來看，大規模傳染病暴發是重要的區域性問題，區域協調應成為主要的應對方式。區域協調是以一種系統調控的方法來提高區域整體效應的組織行為[2]。區域的協調發展包括區域產業結構、區域空間結構、區域基礎設施建設、區域環境保護與資源開發、區域內各種行政關系等的協調發展[3]。區域協調是在城鎮群跨行政邊界、多中心發展的背景下，實現空間格局優化的基本途徑。

自1995年廣東省開展《珠江三角洲經濟區城市群規劃》的編制工作開始，我國各地在市場經濟體制下，以區域協調發展為目標的城鎮群規劃編制工作已經開展了20余年。以大珠三角、長三角、京津冀等為代表的城鎮群建立了以規劃協調、基礎設施協調、產業協調、生態協調為主要內容的區域協調發展機制[4]。2018年11月我國發布的《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中強調，加快建立醫療衛生、勞動就業等基本公共服務跨城鄉跨區域流轉銜接制度，強化跨區域基本公共服務統籌合作。2003年的SARS疫情促使長三角區域開啟突發公共事件的城市間合作，并不斷完善區域城市公共事件應對協調機制。但是，在我國各主要城鎮群區域協調發展規劃與機制中，對突發性公共衛生事件的聯合應對至今仍然處于被忽視狀態。因此，將大規模傳染病防治作為專項內容納入我國的城鎮群區域協調機制之中，規劃建設大型區域級傳染病救治中心是有效應對大規模傳染病的理想模式，也是我國區域協調發展的內在要求。

2.2 我國傳染病救治模式

區域協調可以突破單一城市收治能力不足的制約，能匯集多個省市資源進行集中救治，從而及時控制疫情傳播。重大突發公共衛生事件的有效防控應有充分的空間資源要素保障[5]。從我國對抗大規模傳染病的經驗來看，可用于收治的醫療設施的物理空間是影響疫情走向的重要因素。在2003年SARS疫情最嚴峻的時候，北京市采取“發熱診斷、定點收治、集中治療”應急響應政策，建立了“集中治療醫院+定點收治醫院+發熱門診”的救治設施體系。這其中作為集中收治中心的“小湯山醫院”的建設成為扭轉戰局的關鍵[6]。而在新冠肺炎應對過程中，雖然啟動了“火神山醫院”與“雷神山醫院”的建設，但醫療設施面積擴充仍然無法跟上疫情的發展規模，只能著手將會展中心、體育場館等改造為“方艙醫院”用于救治和隔離輕癥患者。雖然“方艙醫院”在本次疫情中發揮了重要作用，但筆者認為，這種方艙醫院模式是在疫情無法得到有效控制，造成城市醫療資源耗盡甚至社會運轉遲滯的情況下的無奈選擇。

綜合比較發現，我國城市目前用于大規模傳染病收治的主力醫院主要分為臨時型、永久型和永臨結合型3種形式（見表1）。其中，以南京市公共衛生醫療中心為代表的“永臨結合型”傳染病醫院，兼有平時可運行性和疫情期間擴建性的特點，應成為我國各大中心城市未來大規模傳染病救治中心的發展方向。雖然，南京市公共衛生醫療中心390張呼吸道傳染性疾病床位的規模對于應對與新冠肺炎同等級別的疫情仍然相對有限，但是，日常維持10萬m2的傳染病醫院運轉，已超出我國大多數地級市的能力。那么用區域協調的形式，建立與城鎮群形態相匹配的大規模傳染病防治機構就成為一種必然選擇。我國有學者提出，醫療資源配置要以城鎮群為單元，應以城鎮群、都市圈為主體形態和以優勢地區、中心城市為重點的總體方向進行醫療資源配置[7]。編制專項規劃明確部署與公共衛生、全民健康相關的資源配置和空間安排，構建含“區域—城市—社區”的空間防疫網絡體系[8]。其中，建設區域級傳染病救治中心、提供充足的治療和隔離空間是破解目前大規模傳染病防治空間尺度難題的關鍵。

2.3 基于區域協調的傳染病應對模式

區域協調有助于破解醫療和公共衛生資源在我國各個區域內分布不均衡的問題。隨著人口和資源不斷向中心城市和都市圈集聚，位于中心城市生活圈范圍之外的各地級城市和廣大鄉鎮存在醫療資源相對短缺的情況，尤其是高端醫療資源。這也從某種程度上導致應對新發傳染病能力嚴重不足。例如，有研究表明武漢都市圈內部醫療資源分布不均衡，武漢市較其他城市醫療資源優勢明顯[9]，廣東省醫療衛生資源配置熱點在以廣州市為中心的珠三角地區和部分粵北地區，配置冷點在粵東地區[10]。

在本次新冠肺炎暴發過程中，由于缺乏區域層面的協調與統籌，武漢市患者大量流入周邊地區，致使周邊的孝感、黃岡、荊州等城市確診人數迅速增長，突破了本就薄弱的地方醫療體系，觸發國家級響應。在建立了省際對口支援湖北省除武漢以外地市新冠肺炎醫療救治工作機制后，這一問題才得到緩解。而建立區域級大規模傳染病救治中心，可以在疫情發生早期實現中心城市與其他城市之間的聯動，及時收治周邊城市患者，阻止地方醫護人員和普通市民被大量傳染。遼寧中部的沈陽、鞍山、撫順、本溪、營口、遼陽、鐵嶺7個城市，簽署了《遼寧中部區域城鎮群安全生產應急救援合作協議》，共建優勢互補、互相協作、資源共享的應急救援體系，強調1個城市發生重大安全事故時，其他6市要聯手參與救援。在新冠肺炎疫情中，沈陽市第六人民醫院集中收治沈陽及周邊多個城市的新冠肺炎確診患者，起到了守護區域安全的作用。

區域級傳染病救治中心可以促進區域協調機制建設和區域創新體系的形成。歷史經驗證明，大規模傳染病疫情是各方行政主體普遍關注的問題，適合于通過區域協調的方式來得到落實。隨著我國城鎮治理的推進，區域問題逐漸得到重視，中央和地方編制簽署了不同的區域性協議，旨在推動區域更健康穩定發展。但大多數協議及綱要很少涉及公共衛生方面，更沒有專門針對預防重大傳染病的規劃。共建區域性傳染病救治中心應調動相關各個省和主要城市的力量，建立長期協作平臺與常態化溝通機制，促進區域協調機制的建設與落實。

同時，區域級傳染病救治中心還可以與本地區醫藥衛生產業集群開展深度合作，帶動“人才培養—科研—生產—市場”鏈條，促進區域創新體系形成。大規模傳染病疫情的發生是不幸事件，但同時也是醫療系統、疾控體系、醫療器械和制藥行業、區域防災體系和社會管理體系的“練兵場”，是這些行業快速積累經驗，實現技術能力與管理水平升級的契機。疾病救治行為在地理空間上的相對集中，可以在集聚效應下實現對疾病認識和治療知識的高效總結、傳播與共享，及時動員本地區科研、生產、社會管理資源，帶動地方防疫抗病能力蛻變的同時，收獲更多的社會效益。

由此可見，以區域協調為基礎的區域性傳染病救治中心是基于大規模傳染病傳播的尺度特征，彌補我國城市應對大型傳染病能力不足、保護國家安全與經濟發展的重要基礎設施。改革開放以來，我國已經具備較為豐富的區域協調發展經驗，國家衛生委印發的《突發事件緊急醫學救援“十三五”規劃（2016—2020年）》提出在全國按區域布局建設7個國家緊急醫學救援綜合基地，構建國家緊急醫學救援網絡的支柱力量?！痘浉郯拇鬄硡^發展規劃綱要》指出“要塑造健康灣區，推動優質醫療衛生資源緊密合作，發展區域醫療聯合體和區域性醫療中心”。在既有區域布局的基礎上，以區域性傳染病救治中心為主體的區域性公共衛生協調機制必然可以在促進區域可持續發展方面發揮重要作用。

3 區域性傳染病救治中心規劃建議

（1）規劃可以依托我國主要城鎮群，并輻射周邊各省、直轄市、自治區、特別行政區形成的區域板塊

經過多年的規劃發展，我國的城鎮化格局已經形成以超大城市為核心、城鎮群集群發展的模式。各城鎮群具有協調周邊各省級行政單元發展的中心性作用?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出，建立以中心城市引領城鎮群發展、城鎮群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。區域性傳染病救治中心應依托于京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游、遼中南、中原、關中平原等主要城鎮群，服務于它們所屬的各區域板塊。

區域性傳染病救治中心建設和運營所需的資金、人才、物資等應由其服務的各省市共同承擔，同時與國家、省、市（縣）、社區級公共衛生體系充分協作，共同建立本區域應對大規模傳染病的協同方案、常設管理機構與應急響應機制（見圖1）。區域性傳染病救治中心的功能應在傳染病快速流行期，迅速將感染者及其密切接觸人員從人員密集區剝離，集中收治觀察，及時控制傳染病在地理空間上的蔓延。此外，區域性傳染病救治中心內還可配置研究中心，對本地區常見傳染病或者潛在傳染風險疾病的病原（病種）、檢測方法、傳播途徑、易感人群和治療方法開展研究[11]。

表1我國傳染病醫院的3種主要建筑形式

圖1區域性傳染病救治中心協作響應機制示意圖

（2）區域性傳染病救治中心選址應在主要城鎮群邊緣，與人口密集區相對隔絕的地段

對于區域性傳染病救治中心的選址，一方面應考慮靠近城鎮密集區，同時擁有可快速連接區域性交通樞紐的高速公路出口，便于運送大量醫護人員、患者以及生活醫療物資；另一方面，救治中心與人口密集區之間應有充分的隔離空間，需考慮傳染病的傳播控制，所選擇的地理環境中要注意風向、地勢高度、水源流向等自然要素，注意醫療垃圾和廢水的科學處理等。大型區域性傳染病救治中心可選址在用地條件并不優越的丘陵、半島、荒灘等地區，同時與區域性物流樞紐、醫藥衛生產業集聚區等相近布置。

（3）采用彈性建設的方式，對用地進行分類規劃

區域級傳染病救治中心采用彈性建設的方式，既可以在日常運轉中減輕財政以及運營的壓力，又可以保證在應對不確定重大傳染病時具有快速擴充建設的能力。具體可以分3類用地開展規劃：一是一次性建設少部分常設建筑，包括高標準建設的重癥病房，傳染病科研、宣傳、培訓、管理等工作用房；二是建設倉儲建筑用于存放應急物資；三是預留較多建設用地，平時可以作為城市郊野公園和廣場等，并配備良好的交通和市政基礎設施，建立建設材料和醫療設施快速調用預案。一旦拉響疫情警報，就可以迅速做出應對，按照疫情發展情況快速新建病區，滿足救治需要，構筑城市堅強的防疫壁壘。

（4）區域級傳染病救治中心應融入我國當前的公共衛生體系

在各區域救治中心之間，以及區域救治中心和國家級、省市級重大疫情防控救治體系之間建立暢通的協作機制。區域級傳染病救治中心應被納入我國公共衛生法律法規和預案、重大疫情應急指揮機制及重大疫情應急物資保障體系之中，接受國家衛生健康委的直接領導與調度，形成各個區域級救治中心之間實時溝通與互助的互動機制；與地方定點醫院、發熱門診形成順暢的轉診機制，共建分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機制。在以行政體系建立起來的豎向公共衛生體系之間增加橫向的區域協調，有助于形成更加高效、靈敏、可持續的網絡性應對機制[12]，更好地實現區域間資源聯動，信息互通，優勢互補。

4 結語

以史為鑒，居安思危。2020年2月3日，習近平總書記在中共中央政治局常務委員會上強調：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。”建設區域級傳染病救治中心是保證區域永續健康發展的理性訴求。本文從區域協調視角探索區域級傳染病救治中心規劃，為完善我國醫療衛生體系有效應對大規模傳染病提供參考。