論國土空間綜合整治與村莊規劃的關系
——以武漢黃陂區村莊規劃為例

郭偉鵬 黃曉芳 GUO Weipeng, HUANG Xiaofang

1 國土空間綜合整治的概念與意義

1.1 國土綜合整治的概念與發展歷程

國土綜合整治在不同的歷史時期有著不同的側重點，總體來看可以將其理解為在改造和利用國土資源的過程中，針對資源利用效率不高、空間結構失衡、生態環境破壞等不同問題，采取各類措施開展的綜合整治工作[1]。

我國自20世紀80年代提出國土綜合整治概念以來，整體上經歷了4個發展階段。第一階段即改革開放初期，強調充分利用國土資源發展國民經濟[2]，這一階段的國土綜合整治工作更加注重區域開發利用規劃，并依托規劃充分開發自然資源以實現經濟增長；第二階段為20世紀90年代，由于資源消耗過快，生態環境逐步惡化，經濟發展與資源環境保護難以協調，國土綜合整治更多地關注人地關系，強調經濟、人口、資源與環境之間的協調可持續發展[3]；第三階段即21世紀初期，由于國家對耕地保護、建設用地集約節約利用的進一步強化，國土綜合整治更偏向于土地整治工程，強調綜合性的工程管理，確保具體的土地實施項目[4]；第四階段即黨的十八大以來生態文明建設的新階段，國土綜合整治進一步突出國土空間開發、自然資源節約、生態保護機制的全面融合，逐步走向對國土資源全要素、全周期的綜合整治，并將國土綜合整治作為落實國土空間規劃的實施抓手[5]。

1.2 新時代下國土空間綜合整治的內涵拓展

自黨的十九大以來，“山水林田湖草”生命共同體以及國土空間規劃體系的提出使得國土綜合整治順應時代要求，進一步與國土空間規劃相結合，形成新時代下國土空間綜合整治的新內涵。結合生態文明建設的要求，以空間結構調整優化國土空間功能、以資源高效利用提升國土空間質量、以災害污染治理保障國土空間安全、以生態系統保護修復打造美麗國土、以整治修復制度體系建設筑牢美麗國土根基，拓寬國土空間功能和承載力，打造以人為本的國土空間[6]。國土空間綜合整治工作應進一步加強與各層級國土空間規劃的協調統籌，宏觀層面上以“雙評價”機制為基礎，綜合劃定國土空間綜合整治功能區，微觀層面上充分對接國土空間建設與生態資源保護需求，形成國土空間綜合整治重大工程與項目庫，推進規劃的落地實施與國土功能的全面修復。

1.3 國土空間綜合整治在村莊規劃中的意義

2017年，黨的十九大報告首次提出鄉村振興發展戰略，強調鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，實現鄉村生產、生活、生態、文化等多重功能的全面發展才能有效促進鄉村振興[7]。2018年，中央一號文件明確全面實施鄉村振興，提出統籌山水林田湖草系統治理，把山水林田湖草作為一個生命共同體，進行統一保護、統一修復[8]。2019年1月，中央農辦、農業農村部、自然資源部、國家發改委、財政部等5部門聯合發文，強調統籌推進村莊規劃工作[9]。作為“五級三類”國土空間規劃體系中的組成部分，新時代的村莊規劃有別于傳統的村莊建設規劃，應更加關注鄉村全要素空間，重視生活、生態、生產空間的協調發展，同時結合不同現實情況做到有的放矢，確保規劃可實施、有效果[10]。在這一背景下，開展國土空間綜合整治是村莊規劃重要的組成部分。國土空間綜合整治是促進村莊規劃實施的重要手段，通過實施國土空間綜合整治，能夠保障美麗鄉村建設、產業振興發展、生態文明建設的有序推進。

圖1武漢市黃陂區全域自然資源要素布局分析資料來源：黃陂區全域村莊規劃。

武漢市按照“全域村莊規劃+村莊詳細規劃”兩個階段推進村莊規劃編制工作。在全域村莊規劃中重點針對區級層面全域用地管控、產業引導與生態保護，以國土空間綜合整治為抓手，以目標為導向，結合自然資源要素以及全域生態功能區劃定田園功能單元，明確各單元產業發展導向，并以此為基礎開展村灣集并，落實村莊建設用地布局，并將全域村莊規劃成果納入區級國土空間規劃成果之中。在村莊詳細規劃中重點針對村莊功能、產業板塊、平面布局、基礎設施、景觀優化、建設指引等內容進行規劃，落實村莊各項建設要求。結合兩個階段的村莊規劃，圍繞國土空間綜合整治的“一治理四整治一綠化”工程（鄉村國土空間治理、農用地綜合整治、閑置低效建設用地整治、礦山地質環境整治、農村環境整治和生態修復、鄉村國土綠化美化）形成項目庫，更好地實現鄉村振興目標。

2 科學編制村莊規劃，將整治思維融入規劃

2.1 確保村莊規劃科學定位

將國土空間綜合整治思維融入村莊規劃，以資源環境的評價為基礎，結合村莊現狀情況，明確村莊未來發展定位與導向，將更具有科學指導性。

以武漢市黃陂區全域村莊規劃為例，規劃基于全區自然資源整體布局分析（見圖1）以及現狀全區村莊建設布局情況（見圖2），綜合形成分片區的村莊發展指引。北部片區分布大量山體、林地資源，國土空間綜合整治應以生態保育修復為主，規劃引導村莊以發展生態旅游為主要方向；中部片區以平原地貌、耕地資源為主，國土空間綜合整治應以耕地保護與提質為主，規劃應通過開展村灣集并在優化耕地布局的同時形成集中規模化的村莊聚居點；南部片區靠近城鎮建設區，則應以優化城鎮周邊環境、有效管控城鎮拓展邊界為主，實現村莊與城鎮融合發展。

2.2 落實基本農田的保護要求

對基本農田的有效管理、耕地保有量的整體控制是國土空間綜合整治的核心工作之一，村莊規劃不可避免地涉及對農田的改造與利用，在村莊規劃中應充分考慮耕地整治，落實基本農田的保護要求。

圖2 武漢市黃陂區全域現狀村灣建設用地規模等級圖

武漢市村莊規劃充分響應基本農田保護與耕地保有量的相關要求，以黃陂區全域村莊規劃為例，規劃形成農用地整治的專章，劃定基本農田，提出高標準農田建設區域和耕地提質改造重點片區（見圖3）。

在此基礎上，劃定生態保育區、農林復合區和旅游休閑區3類生態功能片區（見圖4），并指導劃定田園功能單元。生態保育區應進行嚴格控制，除科考、觀察類型項目以外，禁止其他開發項目；農林復合區以引導建設為主，控制村莊及旅游設施用地平均占比不超過10%，生態及農業用地占比不低于50%；旅游休閑區控制村莊及旅游設施用地平均占比不超過15%，生態及農業用地占比不低于40%。通過各片區不同建設管控要求，實現基本農田與耕地總量的有效控制。

各行政村詳細規劃應與國土空間綜合整治實施方案同步編制，在村莊規劃編制中充分考慮國土空間綜合整治的實施性，同時按照湖北省《關于推進全域國土綜合整治的意見》中相關要求，實施方案編制應強化耕地保護，整治新增耕地面積原則上不少于整治區原有耕地面積的5%，涉及基本農田調整的，調整后基本農田增加面積不少于涉及調整的基本農田面積的5%[11]。

2.3 實現村莊規劃全域統籌

傳統村莊規劃在宏觀層面以體系規劃為主，重點劃分村莊等級體系，明確設施配套標準；微觀層面則強調建設規劃，重點聚焦平面布局與房屋建設。自“田園綜合體”概念被提出以來，村莊規劃逐步以產業發展為主導，強調以農業產業為基礎，以產業帶動村莊整體建設發展。但實際建設過程中仍會出現建設用地指標不足、產業發展訴求與用地不匹配等問題，隨著“山水林田湖草”生命共同體理念的提出，生態觀念逐步成為規劃工作中的重中之重，如何在保護生態環境的基礎上，合理利用各類資源統籌鄉村全域空間，實現生活、生態、生產的均衡發展，是當前村莊規劃應思考的方向。

武漢市在全域村莊規劃中重點統籌全區生活、生態、生產空間的宏觀發展導向與建設控制。生活空間以明確村灣集并方案、確定村莊建設用地規模與邊界為主。以黃陂區為例，結合前述不同片區整體發展定位的分析，對北部、中部和南部地區依據不同的發展導向采取不同的集并力度，并結合村民意愿確定重點發展軸線與重點村灣，最終形成村莊建設用地布局方案，實現村莊建設用地的騰退（見圖5），并作為依據指導國土空間綜合整治中建設用地增減掛鉤方案的制定。

生態空間除前述劃定生態功能區之外，規劃明確生態保護空間、重點水域生態體系修復以及礦山修復重點區域，作為國土空間綜合整治實施方案編制的依據。其中生態保護空間的確定按照“山水林田湖草”生命共同體的要求，形成全要素覆蓋（見表1）。

圖3 武漢市黃陂區全域村莊規劃基本農田分布及高標準農田、耕地提質改造重點片區

圖4 武漢市黃陂區3類功能片區劃分

圖5武漢市黃陂區規劃村莊重點軸向布局圖

水域體系修復強調對現有自然水系進行整理，保留自然河流和水渠，梳理自然水體的匯水方向和區域，構建生態網格。同時提出退漁還湖要求，逐步清理湖泊周邊養殖水域，修復湖泊水質和生態岸線。礦山重點修復區強調對露踩場邊坡滑坡、崩塌及其隱患開展治理工程，對破損山體進行生態修復，同時對固體廢料場進行綜合利用、土地復墾。

表1黃陂區“山水林田湖草”生命共同體全要素一覽表

2.4 有序引導村莊產業發展

產業振興是實現鄉村振興戰略的重要環節，傳統村莊建設規劃往往以建筑布局、環境整治為主，忽視鄉村產業的構建與發展路徑。自“田園綜合體”概念被提出以來，以農村合作社為主體，將農業產業、旅游產業與美麗鄉村建設相融合的規劃思路逐步成為村莊規劃的引導方向。但鄉村地區涉及的土地類型、權屬及相關管理等較城鎮地區更為復雜，農村建設用地涉及集體與國有，并由自然資源部門負責管理；農用地、基本農田則由農業部門牽頭管理；村莊規劃中產業部分往往會出現因用地難以落實而無法得到實施保障的情況。在村莊規劃中融合國土空間綜合整治的思維，宏觀層面注重產業與自然資源的整體契合，微觀層面以整治思路優化產業用地布局，將村莊規劃與國土空間綜合整治相結合，才能夠保障產業用地的有效落實。

武漢市村莊規劃中遵循這一思路開展了村莊產業規劃引導，在區級層面強調自然資源的合理利用。以黃陂區全域村莊規劃為例，在全區層面充分結合前述自然資源整體分布特征形成不同的產業發展導引（見圖6）。南部片區臨近城鎮，以城鎮化發展為主著力推進臨空經濟產業；中部片區結合優質農田分布與平原地貌特征，著力發展現代特色農業；北部片區依托山水資源與郊野公園建設，形成不同旅游片區，著力發展休閑旅游產業。

在全區產業發展引導的基礎之上，各街道結合具體資源情況以及前述全區生態功能分區，合理劃分田園功能單元，并以其為基礎對不同單元內村莊詳細規劃及建設指標進行管控。

在編制村莊詳細規劃時，應結合村莊土地資源與自然特征進一步細化各類產業布局，以整治思維對鄉村產業進行合理布局與有效整合。以武漢市黃陂區雙河村為例，雙河村位于黃陂北部姚家集街道，在全區宏觀定位上屬于北部旅游區范圍內，在全區生態功能片區劃分中同樣屬于旅游休閑區，按照姚家集街田園功能單元劃分，雙河村應以休閑農業觀光功能為主。在編制雙河村村莊規劃時，進一步結合村莊自然資源與地貌特征，雙河村東部以丘陵地貌為主，現狀局部形成油茶種植與柑橘園區，西部則靠近自然水系，地貌平坦且為主要的居住生活區。規劃產業布局時結合這一特征，考慮土地整治有效實施，盡可能結合地貌特征布局不同的產業空間（見圖7）。結合丘陵地貌發展果品種植、林下經濟；結合平原地貌，布局規模化的傳統水稻種植片區；結合西側臨近水系景觀，布局特色種植產業同時可與農業觀光體驗相結合。

2.5 形成合理的村莊功能布局

圖6武漢市黃陂區規劃產業發展導向

圖7 武漢市黃陂區雙河村規劃產業布局

傳統村莊規劃核心在于解決生活空間的布局與建設問題，重點關注人的活動空間；而傳統國土整治則更為關注土地效益，通過整治節約建設用地指標、發展規模種植，以實現土地效益的最大化。新時期的村莊規劃應綜合兩方面關注重點，立足于全面促進鄉村人地關系的和諧發展，統籌考慮鄉村地區生活、生產、生態空間，實現全域功能布局的合理化。

生活空間上，一方面立足土地的高效利用，應當在滿足村民訴求的基礎上，有序開展村灣集并，強化村莊集約建設；另一方面在村莊建設用地范圍內，更應堅持“以人為本”的規劃理念，在滿足基本生活訴求的基礎上，實現服務功能的全面配套與村莊品質的全面提升。生產空間上，一方面關注鄉村地區產業所需建設用地的投放，與村灣集并有序開展土地增減掛鉤相結合，從而騰退建設用地指標發展鄉村產業；另一方面對于農業產業發展，同樣需要通過土地整治優化基本農田布局，在保障農業規模生產的基礎上支持特色農業發展。生態空間上，一方面在村域范圍內完善生態修復特別是水體資源、復墾用地以及廢棄工礦用地的修復，并結合作物種植形成覆蓋鄉村地區的大地景觀塑造；另一方面強化對村灣居住空間的景觀美化，全面提升村莊人居環境。

以武漢市黃陂區雙河村為例，現狀村域范圍內村莊的建設用地、其他建設用地、水域、耕地、林地占比分別為6.29%、0.14%、12.68%、64.13%、16.75%。生活空間上，規劃主要針對村莊開展集并工作，結合村民意愿反饋將11個自然村灣集并至5個，實現村莊建設用地騰退，用地占比調整后分別為村莊建設用地4.99%、其他建設用地0.17%、水域12.82%、耕地65.27%、林地16.75%（見表2）。生產空間上，一方面在存量建設用地上保留部分指標轉化為旅游設施用地，滿足村莊旅游休閑產業訴求；另一方面保留原作為產業用途的集體建設用地。生態空間上，對主要坑塘與山體林地進行保護，同時對于現狀部分已廢棄的獨立工礦建設用地進行土地復墾與生態修復。最終形成村域功能布局與規劃用地（見圖8）。

除此之外，在村莊建設用地內綜合布局住宅、公共服務等功能，同時對周邊池塘水體、廣場綠化均做出規劃布局要求以達到全面提升人居環境的目的。

以雙河村王家坳村灣為例，現狀該村灣建設用地約2.95 hm2，規劃將其北側徐家灣集并至該村灣，村灣建設用地向西北方向拓展，增加至4.47 hm2；同時對現狀村灣南側及東北側兩處水塘進行修復治理，并將村灣東側臨近道路沿線用地進行生態修復，塑造景觀空間；涉及水系與生態修復用地約0.98 hm2。下一步應通過國土空間綜合整治實施方案，具體落實相關建設工作（見圖9）。

3 以國土空間綜合整治促進村莊規劃有效實施

3.1 國土空間綜合整治作為實施手段確保規劃有效落地

圖8武漢市黃陂區雙河村現狀用地（左）和規劃用地（右）圖

表2黃陂區雙河村各類用地規劃對比一覽表

在生態文明理念不斷充實發展的新時代，作為國土空間規劃的有效抓手，國土空間綜合整治在微觀層面是確保村莊規劃有效落地的重要保障。一方面針對鄉村地區“山水林田湖草”生命共同體，國土空間綜合整治利用生態、農業技術對各類自然資源進行保護、修復、恢復和重建，構建起鄉村地區生態平衡與可持續發展的有效機制；另一方面通過對國土資源的二次整合，利用工程技術開展土地整理、用地復墾以及土地再開發，實現對耕作農田、村莊屋宅、基礎設施、鄉村景觀、廢棄礦山等進行統籌建設與開發利用。具體而言，村莊規劃涉及村灣集并、設施建設、產業布局、景觀塑造等內容，需要通過土地增減掛鉤、耕地整理、生態修復等國土空間綜合整治內容作為實施手段，以保障規劃具備可實施性。

3.2 國土空間綜合整治作為階段目標指導具體項目推進

國土空間綜合整治實施方案將形成一系列土地整理項目庫，明確土地整理與規劃推進的各項目標。國土空間綜合整治應統籌獨立工礦建設用地整治、村莊建設用地整治、高標準農田建設、山水林田湖草資源整治等各方面，各自形成項目庫，并在實施方案中落實上圖管理、財政投入、資金監管、成效考評等內容，以此推進項目的具體實施。對于村莊規劃而言，村灣集并與具體建設應通過土地增減掛鉤實施項目的推進來保障規劃目標的實現，通過基本農田調整與保護、耕地整理與提質確保鄉村特色產業的落實，通過自然資源保護修復、礦山生態修復、廢棄建設用地復墾等實現鄉村大地景觀的塑造。以雙河村村莊規劃為例，在完成全域功能布局、產業引導、村灣平面布局的基礎上，按照村莊建設用地整治、閑置低效建設用地整治、農用地綜合整治、農村環境整治和生態修復、鄉村國土綠化美化5類形成項目庫（見表3），作為國土空間綜合整治落實規劃相關要求的依據。

圖9雙河村王家坳村灣平面布局圖

表3黃陂區雙河村國土空間綜合整治項目庫

4 結語

在新時期國土空間規劃體系下，國土整治有別于傳統問題導向以及土地資源利用優先的思維方式，應積極融入國土空間規劃，以目標為導向，與規劃共同作用并形成合力，實現生活、生產、生態空間和諧共融。村莊規劃與國土空間綜合整治應建立起更密切的關系，將國土空間綜合整治思維融入村莊規劃編制之中，基于自然資源評價明確鄉村發展定位與發展目標，統籌鄉村地區全域全要素規劃布局，并通過國土空間綜合整治落實村莊規劃意圖，全面促進美麗鄉村建設、鄉村產業發展、人居環境提升以及生態環境修復。