不斷提升應急物資保障能力

曹海軍

[摘 要]上海目前正在加快建設邁向卓越的全球城市，推進城市治理能力現代化，提升城市能級和核心競爭力是重要戰略目標，維護城市運行安全是基礎保障。本次突發的新冠肺炎疫情對城市運行安全的應急物資保障能力是一次考驗。通過不斷完善應急物資儲備制度、增強應急物資生產流通能力、優化儲備品種結構、創新儲備方式、健全儲備物資調撥配送，提升城市應急保障能力，保障城市運行安全和人民群眾生命安全。

[關鍵詞]城市治理;應急物資;保障能力

新冠肺炎疫情是一次全國性的重大突發公共衛生事件，其傳播速度之快、感染范圍之廣、防控難度之大，為新中國成立以來之最。上海作為超大型城市，經受住了疫情的嚴重考驗，但在防控過程中，也暴露出城市公共衛生以及應急物資保障的短板和不足，對城市應急管理和安全有序運行提出了更高要求。立足于上海超大城市實際，加快城市公共治理和城市運行應急物資儲備保障體系建設研究顯得格外必要。

一、新冠肺炎疫情凸顯應急儲備物資的重要性

1.現有應急儲備物資發揮了積極作用

去年年底，新冠肺炎疫情在湖北武漢爆發，自1月中下旬開始迅速蔓延，截至目前全國累計確診病例8.4萬余例，已造成4600余人死亡。疫情就是命令，防控就是責任，為打贏疫情阻擊戰，全國內地31個省區市啟動突發公共衛生事件一級響應，實施聯防聯控，共同抗擊疫情。上海，常住人口2400余萬人，外來人口流動頻繁，防控壓力較大。在疫情爆發初期，隨著感染確診病例的迅速增加，各類公共衛生防護、防疫類物資需求量激增，但上海市相關生產企業的產能尚未完全恢復，加之區域間物資調運不暢，不僅無法滿足普通市民對口罩、消毒液等購買需求，甚至前線醫護人員和防控人員的口罩、防護服、護目鏡、測溫儀等也紛紛告急，給防控工作有效開展帶來一定壓力。

對此，上海市啟動了市級儲備物資應急機制，動用市級儲備口罩，重點向一線醫護人員、基層防控一線人員定向投放應急儲備物資，發揮了“壓艙石”的積極作用。同時，發揮應急救災物資作用，第一時間向上海駐鄂援助醫療隊提供棉大衣，向入滬道口檢查人員提供棉大衣、帳篷、應急包等物資，向市級醫院提供移動廁所等，發揮了應急保障作用。

2.應急物資儲備體系是城市運行安全的基礎保障

作為特大型城市，應對全國性的公共衛生事件，如何建立全市層面的聯防聯控工作機制，如何快速啟動應急響應機制，快速打通應急物資的生產、流通、儲備、配送等各個環節，快速調動國際、國內及本市的應急物資資源，做到關鍵時候調得出、供得上、保到位，切實提升應急物資保障能力，是城市治理能力現代化和城市運行安全的基礎需求和保障。在城市的運行管理過程中，除了新冠肺炎疫情這類公共衛生事件的防控應對，生產安全、自然災害、社會安全事件等應急管理也是城市治理體系和治理能力的重要組成部分。正如同濟大學城市風險管理研究院院長孫建平所指出的，我們用40年時間走過了西方發達國家200年的城市化進程，呈現出趕超型、跨越式、超常規等特征。這些特征對我們的城市安全風險防控提出了與以往不同的挑戰， 既要警惕 “黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件。

上海人口密度大、產業高度集聚、高層建筑和重要設施高度密集、地下空間管網密集、軌道交通承載量超負荷，再加上極端天氣等，都是城市安全的風險點。一旦遇到城市突發事件，快速應急處置和應急管理，建立完備高效的應急物資保障體系就成為基本需求，這不僅對我們現有的應急儲備物資布局、品種、數量、結構提出了更高的要求，而且對應急物資的生產、流通、儲備、調配等各環節提出了更高的要求。

二、上海市現有應急物資儲備體系現狀

應急物資儲備是指為了在突發事件發生時，能夠提供充分的物資保障，有效應對各種緊急情況，并在事后能夠滿足恢復重建需要的物資備用計劃。建立健全應急物資儲備保障體系，是完善應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送等一攬子保障體系 。近年來，上海市建立和完善應急物資儲備制度，不斷提高應急物資保障能力建設，不斷提高突發事件應對水平。

1.初步建立三級儲備體系

近年來，上海市結合實際情況，著眼于應急物資儲備的結構，初步建立起市級儲備商品、專業儲備和區（縣）單元儲備的三級儲備格局。市級儲備商品涉及糧食、農資、生活必需品以及抗災救災商品等應急物資。專業儲備是根據突發事件處置的特點和要求，各相關行業、領域的專業應急物資儲備，主要涉及防汛、防臺、救護類物資以及救災物資等。區（縣）單元儲備是根據各自區域特點，參照市級儲備商品和專業儲備辦法，重點落實與本區域應急處置需要相符的應急物資儲備。

2.現有應急物資儲備存在短板

本次新冠肺炎疫情防控中，上海市建立的三級儲備體系對增加市場供應、保障一線防控人員的應急需要發揮了積極作用。但是，上海市應急物資儲備的布局、規模和結構等與特大城市應急保障能力存在一定差距，且存在儲需錯位的問題，如本次疫情防控最緊缺的N95醫用口罩，應急儲備的比較少，防護服、護目鏡、測溫計等防護防控物資，儲備的也比較有限，應急儲備的托底作用沒有得到有效發揮。此外，現有應急物資儲備格局、儲備方式等比較單一，與建立平戰結合、采儲結合的應急物資管理機制、提升應急體系運行效率不相適應。

3.應急物資的生產能級有待進一步增強

本次突發的新冠肺炎疫情對口罩、防護服等物資需求巨大，我國本來是口罩生產大國，產能占到全球產能的50%以上，恰逢春節假期，工人放假，節后返工也需要14天隔離時間，加上原材料緊缺，口罩產能的恢復需要一個時間過程，導致在疫情防控期間的口罩、防護服等供需矛盾非常突出。近年來，上海市產業政策不斷調整，防護類物資生產產能有限，口罩、防護服等防護物資的市場供應主要是通過國內市場經銷流通及國際進口貿易等市場化方式來保障。但是，新冠肺炎疫情迅速蔓延后，全國內地31個省區市迅速啟動突發公共衛生事件一級響應，各種臨時防控及管控措施升級，省際物資流通配送受到一定影響;當時世界衛生組織也將新冠肺炎疫情列為國際關注的突發公共衛生事件，國際航空、航運、通關等受到一定限制，給進口貿易帶來較大影響。在一系列因素影響下，上海市應急物資保障受到較大考驗，雖然通過政策扶持、企業緊急轉產擴產等方式，上海市口罩產能從最低每天50萬只左右，最高提升到每天1000萬只的產能，有力保障了上海市防控疫情的需要，但也凸顯出保留扶持必要的本地應急物資生產產能是非常必要的，應急物資的生產能級有待進一步強化。

三、完善上海市應急物資保障能力的建議

1.強化依法防控，推動應急儲備物資保障法治化

目前，在中央層面，對于應急物資的管理主要是依靠政策而不是法律。除了《中華人民共和國突發事件應對法》第32條對“國家建立健全應急物資儲備保障制度”，《國防動員法》第33至36條和第54條對“戰略物資儲備與調用”“民用資源征用與補償”等做出了原則規定，對應急物資的具體管理分散在相關部門的規章和規范性文件中，存在立法滯后、立法位階低等問題。這種立法現狀一定程度上制約了全國各類物資儲備統籌協調，也不利于各類儲備的規范管理和更好發揮作用。在上海，目前各類應急物資的管理缺少一部地方性法規或者政府規章，主要依靠部門規范性文件來管理，一旦遇到突發事件，缺少法治保障，難以實現統一高效的物資調配。下一步，建議根據上海市人大常委會《關于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》以及中共上海市委全面依法治市委員會《關于加強新冠肺炎疫情防控工作法治保障的實施意見》，落實依法防控的要求，結合上海實際，加強調研論證，加快制定政府規章，爭取盡快出臺上海市健全統一的應急物資保障能力的實施意見，圍繞應急物資的生產、采購、調撥、運輸、儲備等各環節，明確部門職責、管理制度、應急征用、聯動機制等內容，為上海市進一步加強應急物資保障能力建設提供法治保障。

2.發揮規劃引領，增強應急物資生產流通能力

充分發揮規劃引領約束作用，將完善應急物資保障體系建設納入上海市“十四五”規劃綱要，統籌規劃上海市應急物資的生產、流通、收儲、調撥和緊急配送等各環節能力建設。結合上海市產業結構調整政策，優化物資產能和區域布局，適當擴大龍頭企業對緊缺物資的生產能力，更加突出生產能力儲備和技術儲備，確保應急時統一生產、快速增產、加大核心技術和生產工藝研發投入。增強骨干流通企業的收儲能力，培育穩定的物流配送能力。對疫情防控重點物資的生產、流通等企業實施名單制管理，在項目立項建設、資金補貼、用地、用能、融資等方面給予政策支持。建立突發事件緊缺物資產能快速恢復應對機制，對短期可能出現的物資供應短缺，要建立集中生產調度機制，統一組織原材料供應、安排定點生產、規范質量標準，確保應急物資保障有序有力。同時，要積極利用國際、國內兩個市場資源，發揮上海總部經濟優勢，加強與3M、杜邦等跨國企業開展產銷合作，利用其在滬的防護設備生產基地，發揮其優勢產品和完善的供應鏈能力，借力跨國企業調配全球市場資源的能力，提升上海市物資產銷能力。

3.調整優化應急物資儲備結構，健全儲備輪換使用機制

近日，上海市委、市政府已經出臺《關于完善重大疫情防控體制機制健全公共衛生應急管理體系的若干意見》，凸顯上海市建立大應急、大衛生、大儲備的緊迫性和必要性，要立足于采儲結合、平戰結合的原則，科學測算上海市應急物資各使用單位及市民的日常需求量，建立常備規模的實物儲備庫存，建立分類儲備目錄、品類及結構，特別是充實增加對N95醫用防護口罩、醫用防護服、護目鏡、醫用隔離衣等疫情防控緊缺物資的儲備規模，滿足公共衛生應急保障需求。同時，要建立健全儲備輪換使用機制，引導公共衛生應急物資與當地醫療結構等進行供需對接，確保儲備物資常儲常新。在建立公共衛生應急物資的基礎上，還要根據上海市人口密度大、高層建筑和重要設施高度密集、地下空間管網密集、軌道交通承載量超負荷等城市安全的風險點，系統排摸和梳理對自然災害、事故災難、社會安全等突發事件的應急物資需求，根據風險評估及時動態更新應急物資分類和儲備目錄，科學調整儲備數量，優化應急必需品的儲備規模和結構，切實提升應急儲備物資的效能。

4.創新儲備方式，建立多元化互補儲備格局

一方面，統籌考慮財政承受能力，在進一步完善三級儲備體系、夯實市、區兩級政府實物儲備的基礎上，不斷創新儲備方式，擴展龍頭骨干生產、流通企業的委托協議動態儲備，引導醫療機構和社會組織建立常備的應急責任物資儲備，逐步構筑起多元化的物資儲備體系。另一方面，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，按照“不為我所有、但為我所用”的原則，靈活采取信息儲備、季節性儲備和臨時儲備等方式，依托高校、智庫、行業協會或第三方專業機構的力量，采取政府購買服務的方式，充分挖掘大數據信息資源儲備，根據城市安全運行的風險點和隱患點，對相應各類應急物資的企業名錄、產能、經銷、庫存、運輸、配送等各環節進行排摸，建立應急物資信息數據庫，定期維護更新，健全信息共享機制，一旦遇到緊急事件，可以第一時間掌握信息、鎖定物資，在不增加或適當增加財政支出基礎上，充分挖掘行業力量，撬動社會資源。

5.健全高效配送調運機制，提升社會動員能力

在緊急突發情況下，應急物資的投放必須要快速響應，及時高效地提供由于突發性因素產生的物資需求，以及為調用這些物資而進行的物流配送等。調用應急物資往往涉及多個部門、多個環節，需要有一套協同高效的指揮協調機制，這需要跳出各部門自身的利益訴求，加強部門協同作戰，平時做好儲備物資應急響應的防控演練與應對措施預案，加強監測預警和應急處置，一旦遇到應急事件，立即對應急物資進行集中管理、統一調撥、統一配送，推動應急供應保障網絡更加高效可控。另外，家庭作為社會的細胞，是疫情防控的基礎單元。要加強社會動員，加強衛生和防疫宣傳，積極引導和鼓勵企事業單位、社區和家庭進行必要的應急儲備，特別是在流感高發季節，對口罩、消毒液等家庭必備應急物資進行季節性儲備，提升家庭、單位和社區的防控能力。

（作者系上海市糧食和物資儲備局副處長）

（責任編輯 ? 王 ? 玉）