上海社區防控疫情的有效實踐

何海兵

[摘 要]新冠肺炎疫情是對我國治理體系和治理能力的一次大考，也是對上海這些年來堅持創新社會治理加強基層建設實踐的檢驗。上海各個社區通過“強辦法”“硬辦法”“嚴辦法”“好辦法”“暖辦法”，以繡花般的精細和韌性，織起一張防疫安全網，使社區成為疫情防控的堅強堡壘。在這次疫情防控中，也暴露出上?；鶎又卫眢w系和治理能力方面的一些短板，需要進一步夯實治理基礎，提高有效應對突發公共事件的能力。

[關鍵詞]防控;疫情;上海;社區;基層治理

習近平總書記明確指出：“社區是疫情聯防聯控、群防群控的關鍵防線，要推動防控資源和力量下沉，把社區這道防線守嚴守牢。”①“抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫院救死扶傷陣地，一個是社區防控陣地。堅持不懈做好疫情防控工作關鍵靠社區。”②社區防控工作事關國家抗“疫”大局，事關人民切身利益。國務院也發出了《關于加強新型冠狀病毒感染肺炎疫情社區防控工作的通知》，將社區作為疫情防控的主要陣地。上海市委、市政府堅決貫徹落實習近平總書記重要講話和中央決策部署精神，出臺了《本市居民區（村）疫情防控管理操作導則》，堅持關口前移、源頭把控，使社區成為疫情防控的堅強堡壘。

一、上海社區在防疫中的做法和成效

上海作為一座有著2400多萬人口的超大城市，防控新冠疫情的壓力異常嚴峻。上海各個社區通過辛勤奮戰，以繡花般的精細和韌性，織起一張防疫安全網。

1.用“強辦法”做好指揮協調

1月27日，習近平作出重要指示強調，各級黨組織和廣大黨員干部必須團結帶領廣大人民群眾堅決貫徹落實黨中央決策部署，讓黨旗在防控疫情斗爭第一線高高飄揚。他要求各級黨委要科學判斷形勢、精準把握疫情，統一領導、統一指揮、統一行動。上海已經構建了市、區、街鎮、居村四級聯動體系。市委總攬全局、協調各方，加強總體謀劃、宏觀指導、督促檢查;區委是“一線指揮部”，履行第一責任，負責整體布局、指揮協調;街鎮黨（工）委是“龍頭”，履行直接責任，負責統籌推進、抓好落實;居村等基層黨組織是“戰斗堡壘”，履行具體責任，負責組織動員、服務管理。上海在社區防疫中，依托以居民區黨組織為核心，居委會為主導，業委會、物業公司、社區民警、志愿者等共同參與的社區治理格局，建立了樓組、小區、片區上下貫通的組織體系，實現防控任務分片包塊、責任到樓、聯系到戶、落實到人。

2.用“硬辦法”做好人員管理

人員管理是社區防疫工作的重中之重，是最大的難點，也是硬任務，必須采取“硬核”辦法，做到人員管理全覆蓋、無遺漏。為此，2月7日上海市人大常委會通過《上海市人民代表大會常務委員會關于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》，《決定》第十一條規定：“個人有隱瞞病史、重點地區旅行史、與患者或疑似患者接觸史、逃避隔離醫學觀察等行為，除依法嚴格追究相應法律責任外，有關部門還應當按照國家和本市規定，將其失信信息向本市公共信用信息平臺歸集，并依法采取懲戒措施。”③市信用辦專門印發配套細則《關于做好疫情防控期間信用管理和服務工作的通知》，明確要求歸集四類失信信息，并推動長三角區域范圍內信息共享。同時，市發展改革委、市公安局經過共同研究，明確根據疫情防控需要，將與疫情相關數據由市公安局直接向市公共信用信息服務平臺推送。除了法律手段，上海社區還各有高招。浦東新區德馨居民區采取了“掛圖作戰”的辦法。德馨居民區位于浦東川沙新鎮西北角，靠近華夏高架路，一直是外來人員密集區域，目前居民區共1700戶，本地戶籍1258人，外來人員2285人。面對這一挑戰，德馨居民區黨總支制作了一張涵蓋四個小區的全覆蓋排摸情況表，結合實有人口變動情況表，形成一張實時更新的“作戰圖”，將有關動態變化信息及時更新，做到一圖在墻、一網打盡、一目了然，全方位、全覆蓋織牢織密防控網。④惠南鎮園中社區在寶業萬華城小區試行“小區居民電子出入卡”，受到居民點贊。有了電子出入卡后，居民不需要再攜帶紙質版的臨時通行證，只要用手機掃碼就可以驗證身份。與此同時，辦理電子出入卡，通過后臺直接將數據導入系統，有效減輕了人工登記的壓力。北蔡鎮推出“智能門磁”，智能門磁的原理是通過物理磁吸的開合，全天候監測開關門狀態，實時掌握居家隔離人員開門情況。智能門磁的使用大大提高了基層工作效率，既減少了人力投入，又減少了工作人員與隔離人員的近距離接觸。

3.用“嚴辦法”做好空間管理

為了防疫，社區實行封閉管理。對有圍墻、有物業的住宅小區，有條件的要做到“一小區一出入口”;對有圍墻、無物業的住宅小區，街鎮組織力量負責出入口執勤;對無圍墻的住宅小區，要加強道口把控。⑤浦東新區唐鎮充分發揮已建成的“雪亮工程”和“智慧小區”視頻平臺，將全鎮轄區范圍內已安裝的100余個公共視頻有效利用起來，以“一鍵模式”實現24小時對小區和村道出入口的防疫情況進行全天候監督。每天3個時段視頻巡查，發現問題落實整改，對整改效果落實視頻回查，每天還有一張視頻巡查成績單。這樣不僅節約了人力，加強了考核整改力度，還能第一時間通知提醒值守人員到崗到位、規范操作并勸散聚集群眾，提升了立體化防控疫情能力和水平。聯洋年華小區還推出了一款防控神器——機器人“金寶寶”。 “金寶寶”的兩只耳朵、頸部安裝了4個攝像頭，可以360度呈現小區內情況，巡邏錄像會被保存15天?！敖饘殞殹睍贿呇h播報防控疫情提示語，一邊巡邏;每到一幢居民樓的樓道處，會旋轉一圈，就可以讓安保人員看到居民樓周邊實況。小區入口人車進出狀況、安保人員落實人員信息登記等防疫措施的情況，“金寶寶”都可以進行實時在線直播。

4.用“好辦法”做好群眾動員

社區防疫是一場人民戰“疫”，必須充分發動人民群眾。沒有人民群眾的參與、支持和配合，這場戰“疫”很難獲勝。首先，要做好社區防疫的宣傳工作，充分利用各種載體和形式，廣泛宣傳疫情防控和家庭聚集性疫情防護知識，回應群眾關注，解疑釋惑，引導居民正確認識疫情;倡導居民“無事不出門、不串門、不聚會”，嚴格遵守在公共場所佩戴口罩的規定，提高自我防護意識。奉賢區南橋鎮居民還創作了“九不歌”的防疫順口溜：一不輕視不隨意，二不隱瞞不亂跑，三不恐懼不慌張，四不折騰不亂防，五不赴宴不擺酒，六不串門不扎堆，七不臟亂不怕煩，八不添亂不懶散，九不造謠不信謠。其次，黨員干部要發揮帶頭示范作用。社區人手不足，各街鎮采取了機關干部“下沉”社區的做法。閔行區江川路街道試點開展居民區第二書記責任制，通過擇優篩選、精心匹配，派遣機關24名優秀黨員作為居民區黨（總）支第二書記，到工作量較大的居民區報到。作為居民區書記的幫手和遞補，第二書記將在書記的帶教下開展居民區工作，在書記輪休或者不在崗時，全面主持居民區工作，擔負起第一責任人職責。同時，從報到之日起，第二書記暫不承擔原崗位工作，按照居民區的作息時間，全身心投入居民區疫情防控工作。再次，招募志愿者服務隊伍。嘉定區外岡鎮的自治品牌項目“老大人”在此次防疫中發揮了重要作用。比如，杏花社區區域分散，但防疫工作得到了居民大力的支持與密切配合。從原來沒有物業管理的別墅小區，到現在70%的業主積極參與防控，防控志愿者達到67名，所有小區實行全封閉，24小時值守。由“老大人”牽頭安排分班、值守，及時向社區匯報返滬人員。除了居民，還有大量駐區單位的在職黨員積極到社區擔任志愿者。

5.用“暖辦法”做好服務保障

社區防疫需要“空間隔離”，但不能造成“心理隔離”，也就是說疫情防控要嚴，但不代表沒有人情味。社區要一手抓疫情防控，一手抓居民基本生活保障。疫情發生以來，長寧區各居民區充分發揮黨員、志愿者和骨干的作用，加強與隔離觀察對象的聯系溝通，為居家隔離家庭做好日常生活保障和心理疏導，為社區內困難老人、殘疾人、重大病患者和低保特困戶等特殊群體提供幫扶服務。今年1月至今，長寧區共計發放各類社會救助資金2947.1萬元，惠及3.18萬人次。浦東新區高行鎮開發出“房態圖”2.0升級版——電子化“數字門牌”，居民足不出戶，只要動動手指就能查詢、上報、反映與疫情相關信息和服務求助等。電子化“數字門牌”實現了手機、電腦、墻面、書面四種模式的隨意切換。華高二居黨總支書記黃靜華表示，通過納入獨居老人、重點關注對象、黨員結對、志愿骨干、樓組長等布點標識，及時更新和完善小區及居民的信息資料，提供預警提醒等功能，實現了居民區的智慧化管理。很多社區干部臨時變身“外賣小哥”，為隔離居民和有需要的居民等把生活物資送上門。

如同2003年防控“非典”一樣，上海社區在此次防疫工作中經受了考驗，治理能力明顯提升。一是基層黨組織的組織力進一步增強。社區黨組織在疫情面前迅速行動起來，廣泛動員黨員和群眾，協調業委會、物業公司、社區民警等力量，整合社區人、財、物資源，在很短的時間內全面投入到艱巨的防疫工作中。二是社會協同的力度進一步提升。上海著力打造共建共治共享的社會治理格局，在這次社區防疫中也得到充分體現。企事業單位與社區的互動越來越多，單位的參與程度大幅提升。一些單位為社區捐款、捐口罩等物資，一些科技企業為社區開發防疫小程序等。比如，上海田野農副產品配送服務有限公司與周浦鎮周源社區和海棠名苑居民區均為黨建聯建單位，該公司了解到周源社區下轄的5個居委有42戶來自重點地區的居家隔離家庭，海棠名苑有多家重點地區居家隔離家庭后，公司提出免費為這些家庭提供大米、食用油和蔬菜。⑥三是社區共同體意識進一步提高。防疫工作不僅增進了社區與居民的互動，而且增強了居民的社區意識。很多居民工作忙碌不太關心社區，社區意識不強，由于防疫而與社區建立了連接關系。

上海市在這次社區防疫工作中的經驗可以歸納為以下幾點：

一是黨建引領。社區防疫工作做得好不好，關鍵在于基層黨組織作用的發揮。這是上海一貫以來的重要經驗，即把加強黨的基層建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線，把基層黨建和基層治理結合起來。黨建工作不是空轉、虛轉，重點要落在“實”字上，確保組織有活力、黨員起作用、群眾得實惠。

二是重心下沉。社會治理的重心和落腳點在基層，疫情防控的重點和難點也在基層。習近平總書記視察上海時指出，“社區是城市治理的‘最后一公里，是黨委和政府聯系群眾、服務群眾的神經末梢?！鄙虾猿种匦南乱啤⒘α肯鲁?、配置加強，不斷拓展、提升“家門口服務”，更多、更好、更徹底地解決群眾辦事的“最后一公里”問題，從而讓人民群眾擁有更多獲得感、幸福感、安全感。

三是自治共治。重心下沉，目的是要激活末梢，激活社區活力，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社區治理共同體。上海在社會治理創新中堅持自治共治，將自上而下和自下而上結合起來。社區防疫工作，如果沒有居民群眾的參與，就不會是人民戰“疫”，也很難取得勝利。除了居民參與，社區防疫需要政府力量、市場力量、社會力量協同作戰，發揮共治的作用。在疫情面前，沒有人能置身事外，沒有人是一座孤島。

四是法治保障。上海創造性地開展立法工作，率先通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》，這為確保中央和市委關于疫情重大部署落實落地，打好上海疫情防控阻擊戰提供了及時有效的法治支撐。有了這個《決定》，上海開展防控疫情工作底氣更足，執法者腰桿更硬。居民區黨組織書記反映，在搜集居民的相關疫情防控信息時，有居民質疑居委會憑什么這么做，往往不愿如實告知?，F在有了這個《決定》，工作就好做多了。

五是科技支撐。黨的十九屆四中全會提出社會治理要科技支撐，上海這次社區防疫也是一場智慧戰“疫”，大數據、AI成為社區一線戰“疫”好幫手。疫情來襲，口罩作為重要的防疫物資牽動每個社區居民的心。為了減少人員密集，避免交叉感染，上海不少小區紛紛創新預約登記方式，通過電話、短信、微信、小程序等“不見面”預約方式，讓居民不出家門就能做好口罩購買的預約登記。上海寶山“社區通”作為基層治理的互聯網基建設施，全區453個居委、103個村全部上線，66.6萬余名居村民實名加入，覆蓋49萬余戶家庭，短時間內就在全區范圍內推出了“口罩預約”的功能。⑦

二、上海社區防疫存在的幾個問題

在這次疫情防控工作中，也暴露出上海社區治理體系和治理能力方面存在的一些短板，社區層面存在的主要問題有以下幾個方面：

1.社區得到的支持力度不夠

在突發的公共衛生事件面前，社區的力量和資源顯然是不足的，需要各方面的支持和援助。防疫工作的布置既要對社區提要求，還要給予其足夠的保障，而不是完全讓社區自己解決。比如人員隊伍方面，雖然街鎮采取了機關干部下沉的做法，但是有的街鎮并沒有真正落實到位，僅僅建立了一個聯系機制，機關干部也僅僅是每天到社區打個卡，沒有像江川路街道那樣真正把機關干部充實到社區防疫隊伍當中去。有關政策的出臺更需要聽取社區的意見，比如口罩預約登記工作，社區還不知道相關內容，媒體就已經公開發布了，很多居民就打電話詢問社區居委會，導致居委會工作很被動，還有居民投訴居委會，讓居委會感到很委屈。

2.社區動員程度不夠

社區防疫是人民戰“疫”，需要居民參與，而不是居委會包辦一切。在社區宣傳動員上，全市的不平衡狀況特別明顯，重視自治能力建設的社區，就比較容易招募志愿者，而有些自治基礎弱的社區甚至出現招募志愿者零響應的現象。而對于在家的在職居民，由于平時缺乏社區公共價值的引導，此時也難以動員出來。傳統的路徑依賴導致居委會單打獨斗，顯然力不從心，還招致很多指責之聲。

3.社會組織作用發揮不夠

社區防疫需要社會協同，這次企事業單位參與的程度提升了，但是平時在社區治理中非?；钴S的社會組織此時似乎消失了。社會組織在社區防疫工作中邊緣化了，成了不需要的角色。雖然有些社會組織認識到了問題和挑戰，想有所作為，不甘被冷落，但卻苦于沒有參與的途徑和渠道，自身也缺乏足夠的資源。

三、夯實治理基礎，有效應對突發公共事件的建議

習近平總書記指出，“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實?！被鶎邮菄抑卫淼幕A，基礎不牢，地動山搖。因此，要著力提升基層社會治理體系和治理能力的現代化。

1.進一步加強基層黨組織建設

上海社區防疫經驗再次證明，基層黨組織強不強，關系到社區發展，關系到社會穩定，關系到居民的美好生活。習近平總書記強調要“充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用”。因此，要進一步賦能基層黨組織，加快推進帶頭人隊伍建設，提高基層黨組織統籌協調社會治理資源、服務群眾的能力。作為社區的黨組織，要增強整體思維和系統思維，強化黨建引領自治共治德治法治的能力。要把突發公共事件納入社區治理范疇，做好平時常態社區治理的基礎性工作。要把社區全體居民納入社區治理對象，逐步引導居民成為社區治理的主體，從而推進社區共同體建設。

2.進一步優化社區治理結構

作為上海創新社會治理的成果，目前上海已經建立了5萬名專業化的社區工作者隊伍。這支隊伍在這次社區防疫中發揮了主力軍的作用，他們的功勞應當給予充分肯定。不過，不能因為這支隊伍的建立而理所當然地強化居委會的行政化色彩。如果讓社區工作者僅僅對上負責，忙于完成上面各條線各種各樣的考核任務，那么自然會導致社區工作日常時期疏于聯系居民群眾，乃至不會做群眾工作。因此，需要進一步優化社區治理結構，采取專職+兼職的方式，改變社區居委會全部由社區工作者構成的情況。

3.進一步推動社會組織發展

此次社區防疫，一些機關干部認為政府的力量足夠強大，不需要社會組織了，購買服務的主體已經多元化了，社會組織也沒有什么優勢。這是對社會組織的錯誤認識。社會組織的發展，有利于社會活力的激發，有利于社會體系的重組，有利于社會共識的凝聚。因此，要著重弘揚社會組織的使命感，推動社區的專業化社會組織的發展。

注釋：

①①《習近平在北京市調研指導新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時強調：以更堅定的信心更頑強的意志更果斷的措施堅決打贏疫情防控的人民戰爭總體戰阻擊戰》，《人民日報》2020年2月11日，第1版。

②《在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時的講話》，2020年3月31日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-03/31/c_1125794013.htm.

③《上海市人民代表大會常務委員會公告第30號》，2020年2月7日， http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n1944/n1946/n2029/u1ai205288.html.

④王志彥：《當疫情防控遇見返滬高峰，上海一小區“掛圖作戰”，“七色旗”標出1700戶居民》，2020年2月9日，https：//www.jfdaily.com/news/detail？id=208893.

⑤《本市居民區（村）疫情防控管理操作導則》，2020年2月17日， http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw32419/nw48516/nw48545/nw48607/u26aw63840.html.

⑥沈馨藝：《你們安心在家，我們就在身邊》，2020年2月6日， http：//www.pdtimes.com.cn/html/2020-02/06/content_2_1.htm.

⑦葛俊俊，董志雯：《疫苗研發、AI+社區、一網統管……智慧戰“疫”拼出“上海速度”》，2020年2月24日，http：//sh.people.com.cn/n2/2020/0224/c134768-33821913.html.

（作者系中共上海市委黨?，F代社區發展研究中心主任、教授）

（責任編輯 矯海霞）