“鎮改市”過程中的制約因素與改革進路

王嬋 宋明爽 徐彭坤

摘 要：“鎮改市”是我國基層行政體制改革的試驗，也是在新型城鎮化過程中對基層行政區劃改革做出的有益嘗試。以構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局為目標指向，通過激活中小城市的發展“命脈”，改變單純依靠經濟推動鄉鎮發展的路徑依賴，實現“農民城”向新型城鎮的跨越，是中國經濟發展的新探索。然而，隨著改革的推進，缺位的行政規劃設計、有限的鄉鎮管理能力、被異化的政績觀念、社會組織發育不成熟以及市民文化普及不到位等，對“鎮改市”的推進造成一定程度的制約，成為“鎮改市”過程中難以回避的現實問題。問題的化解離不開政策的引導、技術的支持和法治的保障，這三個維度相互聯系、缺一不可，共同為“鎮改市”改革的順利實施“保駕護航”。

關鍵詞：鎮改市;行政區劃;新生小城市;城鄉融合;新型城鎮化

一、問題的提出

改革開放40年來，我國的城市化過程經歷了城市化、逆城市化、再城市化等多種發展形態。大中城市不斷向外擴張延伸，衍生出城市間連帶發展的城市群。在城市群帶中，核心城市、外圍城市和邊界城市按照大中小梯次排列形成了都市圈。在這個龐大的由各級城市組合而成的都市圈中，核心城市發揮著強有力的輻射作用，帶動了周邊中小城市的一體化協同發展。與核心城市形成鮮明對比的是鎮。鎮一般分布于都市圈的邊緣，距離中心城市較遠。隨著工業化和資本的不斷涌入，縣城鎮以及縣域內的小城鎮不斷擴域發展，承接或分擔了城市管理中的諸多功能，在國家治理中發揮了“最后一公里”的重要作用。隨著新型城鎮化步伐的加快，鎮的“體量”開始變大，工業小區、新型居民區、公共服務機構、基礎設施疊加生長，產生了新的“鎮”概念。同時這些鎮的發展使城鎮之間的界限開始變得模糊，城鎮之間的差距開始縮小，城鎮融合性發展的趨勢逐漸明朗。但隨之產生的問題是：原有“鎮”的管理體制能否勝任“新型鎮”的發展，換句話說，“升級版”的鎮在原管理體制基礎上繼續運行是否可行？不得不承認，現有鎮的行政管理體制在鎮的“體量”增大之前，已面臨著諸如土地流轉、公共服務、基礎設施建設等一系列管理上的難題，這些難題不會隨著鎮的快速發展自動消除，只會變得更加難以應對。因此，通過現實層面存在的問題倒逼行政管理體制的優化升級，既可破解“小馬拉大車”“身長衣短”的管理難題，又能避開城市化過程中的發展瓶頸。對此，自2010年開始，國家有關機關就“鎮改市”先后制定出臺了一系列的政策和文件2010年國家發改委提出，我國將積極設市，把人口、經濟、財政及城市建設達到一定規模和標準的縣、鎮，適度改設為市。“十二五”規劃綱要對“鎮改市”發展做出了重要的戰略部署，要求將小城鎮發展作為“新型城鎮化”發展的重要內容，特別提到要將符合條件的縣城鎮、邊境口岸鎮等提升建設成為現代型小城市。2014年國務院出臺《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，強調中小城市的培育要提升城鎮功能，其次還要進行經濟社會體制改革，對于人口超過10萬的鄉鎮要增強其行政管理能力和權限。2018年9月，中共中央國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》提出，我國的城鎮發展格局應以城市群為載體，大中小城市和小城鎮要均衡協調發展，以增強城鎮地區對鄉村的帶動能力。。并在《2019年新型城鎮化建設重點任務》（下稱《重點任務》）中明確提出：“推動城市群和都市圈的健康發展，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局?！敝链?，“鎮改市”改革被進一步推進，圍繞著“鎮改市”的各種探索開始正式全面啟動。

二、“鎮改市”改革的緣起與現實價值

（一）“鎮改市”改革的緣起與實踐探索

“鎮改市”與我國新型城鎮化實踐密切相關，既是實現中小城市發展的關鍵，也是構建完備的現代化“城鎮體系”的必然選擇[1]。鎮級市改革源于強鎮擴權，即在賦予強鎮更多的經濟社會管理權限基礎上，通過轉型升級為城市建制，解決鄉鎮作為基層政府 “責大權小功能弱” 的問題并優化鎮域治理[2]?！版偢氖小辈⒉皇且粋€簡單的名謂變化，實則牽涉到更加深刻的體制機制和現代城市管理實踐的系列變革?！皬婃倲U權”作為“鎮改市”的改革前奏，發端于2005年之后廣東、浙江的鄉鎮體制改革[3]，隨后2010年中央編辦下發了《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，標志著強鎮擴權改革試點工作在全國范圍內正式鋪開。據統計，同年全國已有13個省份的經濟發達鎮擴大行使了縣級行政管理權。需要說明的是此時的擴權仍帶有很強的探索性，規范賦權的常態化并沒有形成。隨著“新型城鎮化”的縱深發展，一批“富可敵市”的經濟強鎮“拔地而起”，但在這看似風光無限的經濟發展背后依舊隱藏著政府治理有限的潛在問題，“強鎮擴權”被再一次推到了行政體制改革的風口浪尖。對此，2016年2月國務院制定發布了《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》并專門規定：“對具備條件的縣和特大鎮有序設置為市，加快培育發展一批中小城市，并對設市標準進行了完善，對市轄區標準進行了設置?！蓖?2月，中共中央、國務院聯合印發了《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》，明確規定：“對符合法定標準、具備行政區劃調整條件，且行政管理體制改革成果顯著的經濟發達鎮可穩妥有序推進設立市轄區或縣級市工作?！敝链耍偢氖薪K于在國家政策層面實現了改革有據，盡管依據的探索性、模糊性明顯，規范性和操作性還有待提高。2019年9月，隨著浙江省龍港鎮撤鎮改市的順利完成，證明由建制鎮升格為縣級市已不再是停留在政策層面的設想，而是實實在在的改變。同時龍港浙江省龍港鎮，2011-2015年先后規劃工業園區面積6平方公里，建成示范印刷工業園區、小包裝印刷工業園區和城東綜合工業園區等3個工業園區，已建成園區面積3平方公里，260多家企業進駐投產。龍港鎮2015年全年工業總產值4078億元，比上年增長78%。再如山東省大王鎮，擁有規模以上企業81家，全國500強企業3家、上市公司2家，年銷售收入過100億元的企業2家，現已發展成為世界最大的環保型新聞紙生產基地、全國最大的汽車摩擦材料研發制造出口基地、全國重點子午胎生產聚集地和全省重要的鹽化工及石油化工基地，2018年實現生產總值247億元。山東等三省推出的10個“新生小城市”有7個設有工業園區。依靠行政體制改革極大地激發了中小城市的創造活力，實現了“鎮改市”后地區經濟社會發展的良性循環。

在此需要指出的是，作為國家政策層面的“鎮改市”并不是將所有鎮都進行撤鎮換市的改革，只是對其中一些具備發展能力和潛力的鎮（經濟強鎮、經濟發達鎮）進行“改制”，是對強鎮擴權的延續。這種“改制”或“升級”并不帶有任何歧視，完全遵從了鎮的一般發展規律并著眼考慮到城鎮未來發展的可持續。以龍港為例，其成功“轉型”的背后固然離不開國家政策的支持和引導，但最終主要還是得益于其自身所具備的獨特發展優勢。通過對龍港改革過程的考察，我們將符合改制條件的“鎮”所具備的特征歸結為：在地域方面，經濟發達鎮一般距離縣城較遠，具有城鎮發展的“獨立性”與“反磁力”功能，能夠幫助經濟發達鎮形成新的“集聚點”，發揮“增長極”的輻射作用;在產業發展方面，經濟發達鎮通過市場化運作，實現了企業的產業化和現代化經營，通過產業的優化升級，形成了規?；漠a業園區和產業帶，以上兩個條件缺一不可。經濟發達鎮通過產業的現代化與規?；鲞M了人口的聚集度，形成了新的發展區域;而經濟發達鎮所處的獨特地域優勢，有利于集約有效地配置城鎮基礎設施和配套公共服務，提高對人口的吸引力。然而在鎮域經濟快速增長的同時，難免會刺激引發產生行政體制的深層矛盾，這些矛盾依靠傳統方式解決又時常出現辦法的“失靈”或“不對路”，為此，一輪新的更加徹底的改革呼之欲出。

（二）“鎮改市”改革的現實價值

首先，“鎮改市”改革是提升城鎮功能的外部動力。城鎮功能提升的內部動力源自市場經濟的發展完善，或者說，城鎮功能的提升是市場經濟發達的必然結果。毫無疑問，市場經濟是法治經濟，有其內在的發展規律，而其作用于城鎮功能的提升一般要通過時間的沉淀方能顯現。“鎮改市”作為一項具體的改革政策，具備方向正確、道路明確、理論指導準確等政策的一般特征，能夠對“鎮改市”改革做出精準的判斷和指導，通過政策對改革形成外力驅動，取得改革事半功倍的效果。重視政策指導對提升城鎮功能的影響，并不是要忽略或消解市場經濟在提升城鎮功能中的作用，相反只有內力與外力相結合，以市場經濟的推動為主導，以政策的調控為引導，方能形成提升城鎮功能的合力，發揮1+1>2的功效。

其次，“鎮改市”帶動了基層行政管理體制向基層治理體制的轉換?！版偢氖小弊鳛橐环N新型城鎮化創新，需要探索形成一個跨越城鄉的全新管理模式，這個模式不是對傳統模式的完全拋棄，而是有選擇的繼承和發展，從而最終形成一個轄區內多元主體共同治理的格局。大中城市作為先發展起來的行政區域，已完成管理體制上的重要轉型，形成了多方參與的城市管理治理機制。傳統意義上的鎮由于管理對象相對集中和單一，因此在管理機構的設置上相對簡單。伴隨著鎮的快速強勢發展，經濟和人口數量呈幾何級增長，鎮開始呈現出城市的發展態勢，其所承擔的管理和服務事項不再局限于傳統的農業、農村和農民問題，而更多轉向對工商業、城市社區和非農人口等較為綜合復雜問題的治理。此時原有鎮域內自上而下運行的單向管理機制顯得捉襟見肘，行政管理開始探索城市化的多元治理模式，以通過管理的升級應對發展中的難題?？梢哉f“鎮改市”在帶動基層管理轉型升級的同時，推動了基層的管理走向基層善治，而“善治”既離不開政府，更離不開村（市）民[4]。

再次，“鎮改市”改革為簡政放權“下基層”累積經驗。新一輪簡政放權的核心是轉變政府職能，而社會主要矛盾的歷史性轉化對政府轉換職能和改善公共服務提出了新要求[5]。對此新時期政府職能的轉變應以如何合理分配公共權力、改善公共服務質量、滿足人民群眾對公共資源的正當需求為中心。基層政權與人民群眾關系最為密切，以此作為職能轉變的探索之地意義非凡。通過龍港經驗不難發現，“鎮改市”后的權力配置并非大而全、廣而多，而是通過權力的精簡與合并達致權力配置的黃金比例，權力與權利之間實現質與量的平衡，這恰與簡政放權的精神不謀而合。因此“鎮改市”過程中對于權力下放與配置的探索不但豐富了簡政放權的基層經驗，還為簡政放權理論的縱深發展提供了全新的研究視角。

最后，“鎮改市”的改革是現階段解決我國主要矛盾的關鍵抓手。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分發展之間的矛盾。改革開放40年來，城鄉之間的差距被拉大，導致城鄉之間的發展極度不均衡，造成改革的成果不能為城鄉居民所共享。“鎮改市”的改革為解決當下這一主要矛盾提供了難得的歷史機遇，通過對達標鎮的整體改制，實現了廣大鄉鎮居民身份上的轉變，使他們享有了與城市居民同等的權利，與城市居民一起共謀城市發展的大計，共享城市發展的成果。

三、“鎮改市”過程中的制約因素

“鎮改市”是市場經濟發展到一定階段后對上層建筑提出的必然要求，是對現有行政體制的部分重構，也是對整個社會系統承接能力的全新考驗。然而，任何一項改革都不是一帆風順的，改革涉及面越寬、波及領域越廣，產生的社會影響力就越大，帶來的改革意義就越深遠，與之相對應的改革難度也會增大。“鎮改市”發生于全面深化改革和簡政放權的時代背景之下，產生于國家全面推進新型化城鎮建設、縮小城鄉差距、實現經濟社會協調性發展的實踐之中。由于受傳統和現實因素的雙重制約，難免會造成其改革速度的延緩，具體說來，“鎮改市”的制約因素主要有以下方面：

（一）缺位的行政規劃設計

“鎮改市”改變了傳統鎮和市的區劃設計，打破了不同行政級別地域間的“區劃”藩籬，因此對于鎮改“市”后的行政層級與部門結構的確定的確是一個大問題[6]。“鎮改市”需要處理好改革前后不同行政區劃之間權力的承接和轉讓，還要處理好權力的更迭：對于改革后的“市”只是進行簡單的名稱上的改變，對原有整個管理體制進行平行移動？還是對原管理體制進行“升格”，直接升級為縣級單位？如果將鎮直接改為市，則缺少法律上的依據，原因是我國現行法律、法規規定行政區劃中的“市”僅包括三個大的層級：省級（副省級）、地級和縣級，而沒有鎮級市?！版偢氖小币坏┥駷榭h級市，發生級別上的改變，不但會改變現存的府際關系，還會帶來較大的利益格局變動，甚至影響到社會的和諧與穩定。另外，鎮改市僅停留于名稱的改變，保持原有的鎮級行政管理體制，還會產生“小馬拉大車”“身大衣小”“腳大鞋小”等管理能力不足的問題，從而喪失改革的實質意義。因此處理好以上問題需要有國家層面的規劃和設計。

（二）有限的鄉鎮管理能力

鄉鎮是我國的基層政權組織，肩負著推動鄉村地區經濟社會發展的重要責任[7]?！版偂弊鳛槲覈鶎有姓芾韱挝恢唬瑐鹘y上與鄉合稱，共同服務于村莊的發展。但是與鄉相比較，鎮的總人口和鎮駐地非農業人口較多，工商業也相對發達，是鄉村治理中的重要行政單位。根據我國相關法律規定，鄉村實行自治，因此鎮對所轄村莊的管理主要表現為對“三農”問題的指導。正是由于鎮級政府管理服務對象單一，工作復雜程度較低，所以鎮的內設行政機構就相對簡單。與鎮一級管理不同的是，城市管理的領域要廣闊的多，涉及到城市發展的各個方面，為確保城市發展的整體協調和一體化，同步規劃所轄區、縣的管理和發展也被作為城市管理的一項重要內容。因此“市”的建制要復雜許多，相應的“市”一級的管理能力也較高。如上分析，鎮的機構設置和管理職能，顯然與市的機構設置和管理職能差距較大?！版偢氖小焙?，現有“鎮”級組織和人員配置如何與“市”級行政管理者的資格和水平相匹配，即如何盡快提高現有鎮一級政府的行政管理能力，與市一級行政管理水平相對標，是“鎮改市”需要面對的重大問題。

（三）被異化的政績觀念

鎮和市的名稱和職能范圍不同，這種不同會形成領導干部職務和榮耀的社會差別。在有些人看來“鎮改市”不只是行政單位的改制，更是領導干部個人身份的改變和利益的增進?！安还苁浅房h改區還是市，這不僅意味著地方行政級別上升，順帶縣長直接升任市長，地方領導在待遇、職權、社會地位等多個方面都會‘升級，不少縣級單位對這種‘升級早已垂涎若渴?！盵8]因此，“鎮改市”如果作為干部升遷的跳板，有的干部就可能熱衷追求GDP的高速增長，大搞形象工程和面子工程，力求以最快的速度增加個人進階的政績砝碼。發達的經濟是“鎮改市”的基礎，但過度追求GDP的增長，會造成對生態環保、文教法治事業發展的忽視，終將影響到“鎮改市”后城市的可持續發展。

（四）基層社會組織發育不成熟

通過對原鎮級行政權力的補充和整合，賦予改制后的“市”在現有區域內承接和運行行政權力。行政權的賦予并不代表行政可以包攬一切，權力的配置同樣要遵循“既要滿足群眾對服務型政府的一般需求，又要與簡政放權的時代背景相契合”的基本原則。不論是哪一級政府都要做到有所為、有所不為，改革后的“鎮”政府也不例外。對行政管理權力不宜出現的“場域”，就是社會公權力運行的“疆域”[9]，相應的社會組織應做好權力的承接和運作，發揮其在國家治理中的主體性作用。而我國的基層社會組織由于受到基層社會經濟發展等因素的制約，組織建構要相對落后，終將難以承受基層社會治理之重。究其原因主要是，長期以來鄉村社會以“全能政府”的權威角色強力構建起了“強政府-弱社會”的社會治理格局[10]，導致社會組織的生存空間被不當擠占，社會組織的發展嚴重滯后，社會公共服務普遍缺乏?！版偢氖小焙髴鯓优渲眯姓嗯c社會權，如何培育和發展新生小城市《山東省設立新的中小城市試點方案》提出“新生小城市”的概念，是指以鎮域經濟發達、財政收入較高、產業群特色明顯且集中、城鎮化水平高的建制鎮為主要基礎，在政府主導、相關政策支持以及社會公眾參與的多股合力之下，催生出的一種新型城市化狀態，是新型城鎮化進程中的一種典型的城鎮化載體。的社會組織，以及如何提升社會組織的服務能力需要認真思考。對此，合理配置社會權是賦權后的“鎮”做好權力“加減法”的關鍵，也是“社會把國家政權重新收回，把它從統治社會、壓制社會的力量變成社會本身生命力”的重要過程節點[11]。

（五）市民文化普及不到位

市民文化與鄉村文化相對應，二者共同構成了中國特色的社會文化體系。市民文化形塑于市民社會，契約成為鏈接市民社會鄰里關系的主要紐帶，契約精神成為市民文化建設的重要引領。鄉村文化則帶有濃厚的鄉土氣息，鄰里交往更多地是依靠一種信任習慣。正如費孝通所說：“在鄉村社會中村民更重視的并非有法律保障的契約，而是相互交往過程中逐漸形成的村民之間的信任感?！盵12]鎮作為基層單位，形成并保持了傳統熟人社會之間最為普通的交往方式和糾紛處理方式，基于血親形成的親屬裙帶關系依然是鄉土社會中的主要關系。村規民約和善良風俗依舊是鄉里鄉親最看重的文化資源，帶有現代城市元素的文化理念和文化氛圍還遠未成型。隨著鎮的“升級入市”，原有“鎮”不單要培育與城市相適應的契約精神，同時還要提升居民的整體文化素養和精神風貌。申言之，“鎮改市”后，鄉土文化的轉型升級應跳過“原生態”文化的羈絆，在繼承和發揚優秀傳統文化的基礎上，保護當地文化特色，適時注入城市文化基因，從而克服鎮域文化的內在局限。

四、“鎮改市”改革的路徑選擇

“鎮改市”的主要目的是為了解決“鎮”的管理體制與區域經濟社會發展之間不相適應的矛盾，著力攻破經濟發達鎮“責大權小能弱”的體制性障礙，從而為改革的推進尋找路徑上的創新，為日后改革的全面深化提供成熟的經驗。因此，路徑的選擇就成為“鎮改市”改革的關鍵。本文選取政策、技術和法治三個維度，以此分別對“鎮改市”的改革提出對策和建議，形成一個可借鑒、可復制、可操作的路徑規范體系。在這一體系中，政策是改革的先導，技術是改革的支撐，法治是改革的保障，三個維度各自獨立而又相互關聯，共同作用于“鎮改市”改革的全過程。

（一）政策之維——配套政策組合引導改革

“鎮改市”作為一項宏大的政策設計，涉及到城市和鄉鎮發展的諸多方面，關涉領域之廣、牽涉關系之多、影響程度之深均前所未有，因此，保證“鎮改市”順利推進離不開一系列具體政策的配套和實施。

1.調整產業政策。經濟發達鎮的重要經濟支撐主要來自于產業的發達，產值成為經濟發達鎮名副其實的硬實力。以山東省為例，被確定為“新生小城市”的十個試點鎮，均形成了具有相當規模的產業集群，為小城鎮的快速跨越式發展打下了堅實的經濟基礎。但這些經濟強鎮也面臨著產業技術的轉型升級、環境保護、資源枯竭等方面的巨大壓力。因此，產業的發展應堅持“以人為本、綠色發展、低碳環保、四化同步”等多重內涵的發展理念，結合當地發展的實際，通過調結構轉方式，制定綠色產業發展政策，實現新舊動能轉換，為“鎮改市”改革的順利推進提供持久動力[13]。

2.落實小城鎮戶籍政策。根據國家發改委公布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》的要求應繼續加大戶籍制度改革力度，在此前，城區常住人口100萬人以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，城區常住人口100萬人～300萬人的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區常住人口300萬人～500萬人的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。取消中小城市的落戶限制，確實給“鎮改市”后的“新市民”帶來了“福音”，“同市不同權”的現象從根本上得到改變?！巴型瑱唷痹谠鰪娛忻駳w屬感的同時，必定使他們更加關注于城市的未來，無論對于城市的發展還是對于新市民個人的進步都是雙贏的選擇。然而，制定良好的政策只是成功的一半，執行到位才是關鍵。將中央取消小城鎮落戶限制的政策執行到位，就要取消農民進城后的各種制度性羈絆，落實教育、醫療、養老等公共物品的政策性供給，讓進入小城鎮的居民享受與原有市民同等的待遇。

3.完善財政和土地政策。“鎮改市”需要聯動財政、土地政策的調整，實現政策之間的接力和鏈接。按照事權與財權相匹配的原則，探索縣鎮兩級分稅制改革，賦予試點鎮財政管理權。同時，改制后的城市將成為農村轉移人口的重要承載地和就近城鎮化發展的重要基地，在推進“新生小城市”發展的同時，面臨著農業轉移人口市民化巨大的成本考驗[14]。為此，應加大財政分成返還力度，賦予“新生小城市”對上級專項資金集中整合使用探索權，將更多的公共財政下沉到下級，通過公共財政的再分配給予“鎮改市”試點鎮更多的公共財政收入權限[15]。根據“鎮改市”改革對土地的要求，以提高土地使用的靈活性和有效性為目的，對所涉土地的政策包括土地流轉政策、宅基地政策和建設用地政策進行相應的修訂。以土地流轉政策為例，由于“鎮改市”不會一蹴而就，農民在城市與農村之間多次往返，造成宅基地臨時性閑置，對此應允許鎮域范圍內的農村土地權益實現自由流轉，確保原有農村土地的財產權益可交易[16]。充分保障進城“農民”的利益，解除進城“農民”的后顧之憂，讓他們在城市放得下心、安得下居、住得下人。

4.制定專門的人才政策，加大人才引進力度。首先，培養和引進適應城市發展的人才，重點培養和引進城市規劃型、建設型等急需的專業技術人員。在引進和培養方式選擇上，應以培養為主，引進為輔，著重培養本地區原部門的專業技術人員，充分發揮他們熟悉了解地方的優勢。同時，派遣建設規劃、環保監察等重要職能部門的專業人才到試點鎮任職或掛職鍛煉，指導和培育新設市專業人才。有條件的試點鎮可借助當地職業院校的優勢加大對相關工作人員的培訓力度，提高他們的專業知識和技能水平。在城市管理方面，可以引入“城市職業經理人”制度，讓富有城市管理經驗的人才擁有城市治理權，借鑒運用市場競爭機制，充分地認識、尊重、順應城市規律，提升城鎮管理的效率，克服傳統行政層級式下的官僚體制管理弊端[17]。另外，人才引進政策的制定應貼近人才發展的實際，尊重人才發展的一般規律，幫助新進人才解決后顧之憂。如山東省泊里鎮出臺的“梧桐樹”政策，通過對來本鎮工作的人才加大財政補貼的方式，提高人才待遇，確保人才引進后留得下、干得長;羊口鎮出臺的系列“人口聚集”政策，規定凡是引進人才，均由工作單位提供免費的公共住房，并規定新進人才享有公共交通等基礎設施免費使用的優惠權利。

5.編制“新生小城市”總體規劃綱要?！靶律〕鞘小笔切滦统擎偦瘜嵺`的產物，是農村城市化的一種推進方式，也是提升小城鎮功能的一種發展選擇[18]。作為“鎮改市”的改革目標，新生小城市在規劃過程中應結合城鄉統籌、綠色發展、多規合一、海綿城市、綜合管廊、智慧城市等先進的城市發展理念，對現有基礎設施和公共服務設施的規模、服務水平、人均擁有量等方面進行評估和測算，對照樣板城市規劃建設的一般標準找出差距補齊短板。特別是要優化公共基礎設施的布局，重視區域內排水防澇的規劃和應急處置設施的改造升級。通過規劃，最終形成經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃和生態控制線規劃等“多規融合、一張圖作業”的城市規劃管理體系。

（二）技術之維——“新生小城市”評價考核指標的設定

“鎮改市”不但需要政策上的支持，還應該有技術上的保障，通過對改革中的重點內容進行量化，借助數字測算和表達技術讓改革的過程變得更加直觀和一目了然。在“鎮改市”中一個關鍵性的技術問題是如何判斷“鎮”已具備了升級為“市”的條件，僅憑經濟發展指標一項不能作為改革的充要條件。城市作為一個復合性綜合體，對其判斷的各項指標應當關聯各方，形成體系化特征。通過調研發現，包括山東省在內的許多省份結合本地經濟社會發展的特點均已建立了自己的“鎮改市”定量評價指標體系（見表1）。表1分別列出了考核評價的具體指標、考核的部門、權重和屬性，其中考核指標包括20項。這些指標匯集了影響城市全面發展的重大要素，形成了一個具有較高權威性和較強操作性的考核指標體系，指導“鎮改市”的指標判斷工作。

通過對表1內容的進一步考察，不難發現，以下幾個問題仍值得商榷：首先，在城市的能力建設方面，評價指標為“每萬人專利擁有量”，這一指標放在新生小城市是否合理？能否準確反映出小城市的真實能力？如果不合理，具體的考核指標又是什么？我們認為根據新生小城市專利擁有的實際情況，并結合“創新能力”這一試點內容，建議將此考核標準修改為“每萬人創新技術產品研發量”，這樣更加符合新生小城市自身的實際。其次，雖然表1中的考核指標對影響城市的各項因素進行了較為全面的考慮，但在指標的分配上有失偏頗，整個指標體系較多考慮的是城市發展的硬件，對于關系城市發展的軟件幾乎沒有涉及到，如文化、法治等要素。在標準的設置上可以將文化具體為“每萬人擁有圖書館、科技館的數量”，將法治的考核內容具體化為“城市的違法犯罪率”。綜上，城市的發展應是“軟硬”實力共同作用的結果，缺少其中任何一方，都會造成城市發展的失衡，影響城市的健康。歸結而言，硬實力是城市發展的基礎，軟實力是城市發展的靈魂，離開了經濟支撐的硬實力“城將不城”，而沒有靈魂“附著”的城市，剩下的只是鋼筋水泥的堆砌，毫無生機。因此，新生小城市考核指標體系的構建應堅持“以人為本”的原則，以“適宜居住”為宗旨，在重視硬件指標配備的同時，應更加強調城市的軟實力指標設置。

（三）法治之維——“鎮改市”的依據和保障

1.重新定義“法”的內涵，著重突出“合法”的精神實質。任何一項重大改革都是對現有體制機制一定程度的突破，改革和法治會在一定的時空內存在矛盾和沖突。雖然有學者提出，改革不應受這些過時的法約束，違反這些過時的法屬于“良性違憲”或“良性違法”[19-20]。但即使是良性違反，也會涉及到“法”的邊界，否則改革將面臨 “無序”或“失序”的現實危險?！版偢氖小弊鳛橐豁棥扒盁o古人”的重大改革，同樣面臨改革于法無據的困惑，因為我國的現行法律對“鎮改市”非但沒有涉及，而且依照我國現行有效法律之規定，我國的行政區劃也不存在鎮級市這一行政級別，因此，“鎮改市”的合法性遭到質疑。但是，按照一般法理對“法”的解讀，合法的“法”既可以解釋為具體的法條，也可以解釋為法的精神和原則，符合法條的規定只是形式法治的要求，符合法的精神和原則才是實質法治的最終追求。因此，我們既不能為了追求法治（形式法治）而放棄改革，也不能為了推進改革而放棄法治[21]，而是應在整個改革過程中都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。

2.修訂行政法等相關法律的具體內容，完善現有行政權力的配置，制定統一的行政程序法?！版偢氖小鄙婕暗叫姓^劃的調整、行政體制的變動、行政權力的賦予等重大事項，對此首先需要行政法等相關法律對這些變化做出回應?；谛姓嗟淖儎优c調整，需要對包括《行政法與行政訴訟法》《地方人大和地方政府組織法》《行政復議法》《公務員法》《行政處罰法》在內的多部專門行政法律做出修訂。對于應賦予新生小城市何種行政級別為宜的問題，建議要根據試點地區運行一段時間后的效果作為決策依據，當然不可否認縣級市應是鎮改市后“市”的一個較優定位。其次，賦權后的小城市應嚴格按照權責一致、便民高效的行政法原則，整合、新設其內部機構，制定權力清單，做好權力的轉移和承接工作。在賦權過程中，應規定縣對鄉鎮的行政權力下放與規范，不能僅僅為縣鄉兩級政府自己調節，更需要以所在省政府名義明確“經濟發達鎮”承接權力資格，從而增強下放權力行使的權威性[22]。又根據行政法治的一般原理，改制后市政府的建制應遵照“有權必有責，權力受制約”的基本法治邏輯，將公權力的運行嚴格置于法治的框架下，保證公權力的行使既是有限的又是有為的。再次，應將行政執法權和行政監督權一并賦予新生小城市，而對行政立法權則要暫時保留。做這樣安排的邏輯基礎是：一是“鎮改市”的各項改革均處在起步和探索階段，在此階段不宜對行政權力進行盲目賦予，而應根據改革的推進程度決定賦予何種權力為必要;二是《立法法》在對地方行政主體賦予立法權的過程中，只對設區的市和自治州以上的主體做了賦權，在“新生小城市”的行政層級尚不明確的情況下，對于行政立法權的賦予應持一種審慎的態度。最后，以本輪“鎮改市”改革為契機，提取《行政處罰法》《行政強制法》等法律中對行政程序的共同規定，為全國人大制定、出臺國家統一的《行政程序法》提供參照。通過制定《行政程序法》健全行政法制體系，推動新生小城市的各項活動快速納入法治的軌道。

五、結 語

“鎮改市”應堅持政府引導與市場驅動相結合的原則，通過政策指引規避市場自身發展的不足。在具體的改革過程中，可以龍港市機構設置作為參考樣板，以建成基層法治政府為目標，借此對現有機構設置按照精簡原則進行優化和整合，而在結構整合過程中應特別重視府際之間利益格局的調整和重構，避免產生不必要的內部矛盾。在具體政策的制定中，應科學設置村、鎮的功能區分和銜接機制，依照“田園城市”霍華德在其著作《明日，一條通向真正改革的和平道路》中認為應該建設一種兼有城市和鄉村優點的理想城市，他稱之為“田園城市”，田園城市實質上是城和鄉的結合體。的發展藍圖，堅持“因地制宜、特色鮮明、產城融合、優勢突出”發展理念[23]，通過創新和升級城鄉公共服務供給方式，充分發揮城市與鄉村各自的優勢，促進城市和農村的一體化、融合型發展。歸結而言，“鎮改市”要秉承以“市”帶動周邊農村發展的初心，以滿足鄉鎮群眾對美好生活的向往為使命，走出一條具有中國特色的鄉村振興之路。

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