中國兒童福利服務的政社合作：實踐、反思與重構

謝 瓊

一、新時代要求兒童福利服務普惠化和政社通力合作

“讓孩子們健康成長關系祖國和民族未來，也是每個家庭最大的愿望和期盼。”①參見中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義社會建設論述摘編》，中央文獻出版社，2017年。與其他群體相比，兒童權益的實現倚賴于國家、社會、家庭和監護人等非自身力量的支持和保護,實踐中便要通過一系列福利制度安排來落實和加強。②謝瓊：《兒童權利的實現與福利制度的完善——基于國際視角的考察》，《湖南社會科學》2013年第1期。2018年國務院機構改革的一個重大決定，是在民政部設立專門的兒童福利司，并自上而下地在省、市、縣民政部門建立政府兒童福利事務的專責機構，這將有助于順應社會發展進步的要求，推進兒童福利事業的全面發展。然而，從實際出發，雖然民政部提出過建立適度普惠型兒童福利制度的政策取向，在實踐中也擴大了傳統制度的覆蓋范圍，但服務對象、服務內容依然非常有限，主要關注孤殘兒童和留守兒童等困境兒童的基本生活保障，兒童福利事業并未擴展到全體兒童，現有兒童福利制度亦主要提供款物援助，社會化的相關服務發展滯后。在國家進入追求美好生活新時代和人口均衡增長成為重要政策目標的背景下，構建普惠型兒童福利服務體系并通過政府與社會力量通力合作加以實施勢在必行。

首先，實現人口均衡增長必須通過發展兒童福利事業來減輕育兒成本。近年來中國的人口出生率一直低位運行，全面放開二孩政策后，育齡夫婦的生育意愿不升反降，2019年的總和生育率已由2018年的1.52快速下降至約1.4，面臨嚴峻的少子化危機。隱藏在生育意愿下降、生育率偏低背后的原因是多方面的，但育兒成本居高不下是至關重要的因素，這使得大力發展兒童福利服務成為必要且具緊迫性。以中國的近鄰日本和韓國為參照，日本于1973年福利元年開始實施廣泛的兒童保護制度，當時生育率是2.14；1990年成立“建設兒童健康出生成長環境的相關省廳聯絡會議”專門機構時，其生育率為1.57；1999年推行普惠型兒童福利制度時，生育率為1.34。韓國于1981年廢除《兒童福利法》，實施《兒童福祉法》，把兒童福利范圍擴大到救助以外的領域，注重兒童的健康成長問題時，其總和生育率約為2.6，到 2008年推出養育津貼時生育率已降為1.2，而2018年兒童津貼推出時生育率僅為0.9。①日本和韓國的生育率數據從日本和韓國官方公布的統計數據及報告中摘錄。日本和韓國的經驗表明，通過擴大兒童福利服務范圍與內容來提高生育意愿、緩解人口結構失衡是必由之路，沒有全面發展的兒童福利服務作為支持，提高生育率的效果不會理想。因此，對中國而言，必須抓住時機，將發展兒童福利服務事業作為減輕育兒成本、促進人口再生產的重要手段。

其次，社會發展進步要求兒童福利服務必須普惠化。全面實現小康社會后，中國社會發展將進入一個新階段，踏上全面建設現代化國家的新征程。發達國家和地區兒童福利制度的發展實踐表明，隨著社會經濟的發展進步，兒童福利制度從救助型向普惠型發展具有必然性，從款物援助擴展到建立健全發達的社會化兒童福利服務網絡亦為必然。中國在2019年人均GDP已突破1萬美元，這一指標雖然還達不到日本和韓國真正全面建成普惠型兒童福利服務制度時的水平（2008年韓國建立養育津貼時的人均GDP為20430美元，1999年日本實施“新天使計劃”時的人均GDP為3.6萬美元），但已高于日本、韓國擴大兒童福利服務范圍時的經濟發展水平（韓國1981年的人均GDP為1870美元，日本1973年的人均GDP為3997美元）；②人均GDP數據從日本和韓國官方歷年公布的統計數據中摘錄。況且，北京、上海、浙江、江蘇等發達省市已經達到了發達國家的經濟發展水準，其人口老齡化程度亦較當時的日本、韓國更高。與養老保險已經惠及所有老年人、醫療保險已經覆蓋全民、社會救助已經實現應救盡救等社會保障制度發展成就相比，面向兒童的福利事業發展卻明顯不足。事實上，中國城鄉居民對兒童福利及相關服務的需求在持續增長，并且呈現出普遍性、多樣性等特征。根據黨的十九大報告的部署，從現在起到2035年，中國將基本實現社會主義現代化，人民的生活會更加富裕，這不僅會為建立健全兒童福利服務體系提供條件，更對加快發展兒童福利服務體系并不斷增進兒童福祉提出了內在要求，因為健全的兒童福利服務體系本身即是社會發展進步的重要內容，也是社會主義現代化的客觀指標。

再次，發展兒童福利服務需要政府與社會同時發力，并實現政社之間有效合作。福利制度建設的責任主體是政府，但政府不是萬能的。發達國家多層次社會保障體系的發展重構了政府、社會、市場、個人等責任主體的分擔機制，①鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。也充分說明了政府因財力、人力等資源的有限，無法滿足社會發展進步所帶來的多層次、多樣性和個性化福利需求。因此，要更好地滿足不斷升級的不同群體多樣化的兒童福利服務需求，需要充分調動社會力量，鼓勵多種主體參與，并實現主體、內容和參與方式等方面的動態配合。中國近40年的發展事實證明，政府已經無法包辦兒童福利服務，而市場主導兒童服務的實踐效果也不理想。家庭“裸對”市場，淺層次看，導致賣方市場價格畸高、家庭養育負擔重，市場服務層次不齊且缺乏規范，甚至虐童欺客等現象時有發生；深層次和長遠看，兒童培養功利化、貧困代際傳遞、社會團結基礎受侵蝕等問題都對我國社會發展有著深入肌理的負面影響。同時，實踐也證明，“社會福利社會化”的效果亦有限。雖然經過30余年的發展，社會力量參與福利服務提供的意愿和能力越來越強，政社之間合作形式日趨多樣，但在政府包辦的傳統思維定勢和政策運行的慣性下，社會力量動員并不足，這是兒童福利服務發展嚴重滯后的重要原因。在新時代背景下，推進兒童福利服務全面發展，調動社會力量大力參與顯然是必然路徑。黨的十九屆四中全會明確提出要“創新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。”這為全面建設和發展兒童福利服務體系指明了方向。

上述分析可以得出一個基本判斷，即必須加快發展兒童福利事業。而立足實際、解放思想，盡快完善兒童福利服務政策體系并重構政府和社會的關系，在深化政社合作的基礎上促使兒童福利全面快速發展，已然是必由之路。

二、兒童福利服務中政社合作的基本方式

隨著兒童福利服務需求的不斷高漲，政府在加大投入，社會力量也在積極參與。據統計，2018年末，全國0—15歲人口為24860萬人，占總人口的17.8%,其中農村留守兒童約697萬，孤兒30.5萬。②國家統計局：《2018年〈中國兒童發展綱要（2011—2020年）〉統計監測報告》，國家統計局官網：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201912/t20191206_1715751.html，2019年12月6日。另外，對基金會中心網數據的不完全統計顯示，2017年底，參與提供兒童福利服務的基金會約800家，運行的兒童相關慈善項目約1700項。2010年到2017年，參與兒童福利服務提供的基金會和項目數量都呈明顯上漲趨勢，項目中的62%以上集中于扶貧濟困、醫療救助和教育領域，62%以上聚焦于留守兒童、病殘兒童、流浪兒童和孤兒等困境兒童（如圖1、2、3所示）。此外，越來越多的社會服務機構等社會組織和居民、愛心企業等也以不同方式參與到兒童福利服務的提供中來。根據社會力量與政府合作的緊密度，可以將目前的政社合作分為直接合作、間接合作和無合作3種情況。這里的社會力量既包括基金會、社會團體、社會服務機構以及沒有登記的社會組織，也包括企業和個人以及社區與家庭，他們是滿足多層次、多樣化的兒童福利服務需求的主力軍。

圖1 參與兒童福利服務的基金會和項目數量（2010—2017年）

圖2 部分基金會提供兒童福利服務項目數量（2010—2017年）

調研表明，社會力量參與兒童福利服務的方式多樣，與政府的合作機制也在探索之中，既有政府直接投入款物的政社合作方式，也有只享受相關政策優惠的間接合作方式，還有社會力量自主參與并處于自然發展狀態的方式。

（一）直接的政社合作

直接合作是指社會力量通過與政府相關部門或下屬兒童福利機構合作，為有需要的兒童提供相關福利服務的方式，主要資金由政府財政撥付。其主要形式包括：

1.打包委托。政府主管部門與社會組織通過簽訂長期合約（3—5年）將兒童福利機構的服務外包給社會組織（包括服務評估），政府負責提供場地和設施，并對服務過程進行監督和驗收。社會組織具體負責福利機構的日常運行和服務內容設計，并接受監督。如北京市朝陽區兒童福利院與民和兒童關愛中心的合作。這種方式也屬于政府購買服務，但實施期限較長。由于委托方投入了基礎設施并負責全過程監管，既減輕了承接服務的民辦機構的投入壓力，也使相關服務得到應有保障，而政府則減輕了具體的事務性負擔。

圖3 受益兒童數量（2010—2017年）

2.合作共生。與打包委托不同，在“合作共生”方式下，政府、社會組織和企業等力量結合，發揮各自的優勢為兒童提供服務，政府相關部門主導兒童福利機構的運行，基金會或企業注資，社會組織則提供專業的服務方案和內容并對日常運營提出建議。如北京市通州區兒童福利院組織建設的通州區兒童成長驛站，就由北京誠棟公益基金會、大連銀行股份有限公司北京分行等機構注資，永通社會工作發展服務中心等社會服務機構負責具體運行。從2017年至2019年底，通州區已通過此種合作方式在全區16個街鎮搭建了“兒童成長驛站”，通過興趣活動、心理疏導、社工家訪等形式，為約800名困境兒童的健康成長提供了服務。①參見《為困境兒童“開小灶” 通州16個街鎮覆蓋兒童成長驛站》，《新京報》，2019年10月31日。通過此種合作，兒童們得到了專業的照料和陪伴；兒童福利機構推動了自身由服務孤殘兒童的傳統福利機構向服務全區兒童的樞紐型福利機構的轉型；社會組織通過提供專業支持，擴大了在社區的業務范圍，走進家庭提供更廣泛的兒童福利服務；企業則通過合作履行了社會責任，提高了美譽度。此種方式為政社合作提供了較為理想的模式。

3.專項政府購買服務。政府相關部門以年度為單位，通過招投標等方式將原本由自身或所屬服務機構承擔的部分兒童福利工作委托給社會組織完成，包括兒童福利機構的專項服務、調查研究及評估等，通常是短期項目。目前的政社合作多以此種方式出現，許多社會服務機構的主要運行資金和服務資源都來自于政府的專項購買服務項目。為更好地實現精準救助和資源對接，有些社會組織還與民政局、文明委、婦聯等聯合在線下開辦資源配置對接會，了解街道、社區的需求和社會組織的供給信息。此外，在政府購買的其他項目中也會涉及兒童服務，如溫馨家園承擔的以殘障人士為主要對象的部分服務項目會涉及對殘障兒童的服務。

4.家庭寄養。家庭寄養是為讓兒童享受家庭的氛圍與溫暖，在不變更監護權的前提下，政府部門或所屬兒童福利機構通過嚴格的篩選，將符合條件的孤棄兒童委托在家庭中養育的照料模式。兒童家庭寄養時，享受政府給予的生活、醫療與教育費用。兒童福利機構或經其委托的第三方專業機構會定期不定期地對寄養家庭進行回訪和指導。據統計，截至2019年5月底，全國家庭寄養的兒童有6991人。①參見《民政部召開第二季度例行新聞發布會》，《中國社會報》，2019年5月28日。為進一步統一標準、細化流程、壓實責任，保障寄養兒童和寄養家庭的合法權益，2019年上半年，民政部制定了《家庭寄養評估標準》。

從當前各地的實踐來看，政社之間的直接合作已經全面啟動，但基本局限于傳統的救助對象，即孤殘兒童與困境兒童，尚未擴展到其他非困境兒童。正因如此，這種合作方式的服務內容也多局限于政府確定的日常項目。由此可見，政社之間的直接合作有助于解決本來由政府負責的困境兒童的福利服務供給問題，短期內很難成為面向全體兒童并滿足多層次、多樣化和個性化需求的服務提供方式。

（二）間接的政社合作

間接的政社合作是指社會力量并不直接與政府部門有服務業務往來，而是在政府制定的政策框架下獨立提供兒童服務，并接受政府相關監管的方式。其特點是政府主要負責政策規制與監管，無需專門財政投入；參與提供兒童福利服務的社會力量接受相關政策的規制與約束，也依法享受法律規定的稅收減免和優惠政策支持，自主提供兒童福利服務，自主籌集所需的資金和資源。

調查表明，目前各地大多數社會力量通過此種方式參與兒童福利服務提供，只是方法和路徑有不同。有的社會組織專門提供某類或某項兒童福利服務，有專門的場地、人員和專業人士（如醫生、律師等），如中華少年兒童慈善救助基金會、河南省兒童希望救助基金會、北京春苗慈善救助基金會等；有的社會組織則將兒童作為主要的服務對象之一，設立兒童服務項目，如愛佑慈善基金會的兒童醫療和兒童福利項目、協作者社會工作發展中心的童緣項目等；有些基金會專門資助兒童服務項目，如敦和慈善基金會資助的“慧育中國”項目、愛德基金會等資助的“無疫樣·Hello語音護苗行動”等；許多企業也與慈善組織或社會組織合作，通過專項捐贈、專門項目或設立專項基金等形式定期不定期地參與兒童服務提供，如宏基集團、交通銀行等；還有大量個人志愿者通過捐款或提供己有的專業服務參與兒童服務提供，如建筑設計師參與房屋設計、水暖設備維修工參與設備維護、心理咨詢師提供陪伴和心理疏導等。以上參與兒童福利服務提供的社會力量大多可以在目前的法律框架下獲得稅收減免和優惠政策支持。如基金會資助兒童服務的專項基金，可以按照《慈善法》和相關法規規定享受稅收減免待遇；社會組織舉辦非營利性或公益性的兒童福利設施，亦可享受相應的稅收支持與場地優惠等條件；企業和個人的捐贈也可享受所得稅等稅種的減免等。需要指出的是，這些社會力量之間也會相互合作，在基金會、社會服務機構、社會團體、企業、志愿者等之間排列出許多不同形式的服務供給組合。如河南省兒童希望救助基金會助學項目中的“明德班”，主要資金來源于有長期資助能力的企業或企業家的直接認捐；某地兒童庇護所的建筑設計來自于美國一家頂尖的設計公司，其內的空調和凈化系統則由當地空調公司為其免費安裝且提供定期檢修設備服務。協作者童緣在北京某地的服務場地則曾是一座由一對愛心夫婦捐助的二層小樓，服務人員多為服務社區的兒童及家長志愿者。總之，目前通過間接政社合作方式參與兒童福利服務提供的社會力量龐大、資源豐富，服務形式靈活多樣，在社會上也不乏強大的影響力，尤其是在一二線城市。

(三)無合作

調查發現，社會上還有一種提供兒童福利服務的方式，即民間“小基金”。此類“小基金”由愛心人士基于對發起人或某種共同關系（如校友、老鄉、同事）的信任自發自愿形成，通過信息收集和資源對接幫助部分有需要的兒童，此種活動小而精準且靈活，起到了補充政府與社會組織等服務遺漏或服務不到的作用。

正是因為出于信任，善款金額、資金使用去向和受助兒童的進展等信息都會得到及時通報和反饋，有的“小基金”還會組織捐助人和受助兒童通信、見面甚至一起參加活動，互動關系良好。“風雨同舟”是一個基于朋友圈形成的民間小基金，發起人不定期地將尋找到的處在困境中兒童信息和需求發布、群友自愿捐贈或提供幫助。“愛佑小基金”則是由關注兒童項目同業者組成的小基金，主要幫助那些因處在大型兒童項目條件邊緣而得不到幫助的困難兒童，每月由專門負責財務管理的志愿者發布財務使用情況和受助兒童信息，信息透明，凝聚力強。此外，高校大學生志愿者組團提供兒童服務的現象也越來越多。如清華大學某班級的同學在班長的帶領下，利用寒暑假時間為家鄉留守兒童補課、陪伴成長；北京師范大學大學生利用教育和心理等的專業優勢，自發結隊為疫情中醫護人員的子女提供作業輔導和心理輔導服務等。

從整個社會來看，隨著人們收入水平的提高和慈善意識的提升，以及目前人們對慈善組織公信力的不斷置疑，這種純粹基于信任和自發的慈善行為會越來越受歡迎。2020年的新型冠狀病毒疫情防治中涌現出來的各種校友會、老鄉團等“非正式社會支持力量”不遺余力的物資捐贈接力已很好地詮釋了這種力量的作用。

三、兒童福利服務中政社合作存在的問題

伴隨兒童福利服務需求的持續增長，社會力量參與兒童福利服務的積極性高漲，具有資源豐富、主體多元、潛力巨大等優勢，但迄今為止，我國政社之間并未形成良好的互動機制，存在政社合作“表面活性”、社會力量參與不暢、資源統籌效能有限、社區服務供需脫節等問題，這導致了日益高漲的兒童福利服務需求得不到滿足而社會力量巨大潛力又無法有效釋放的現實矛盾。

（一）政社互動表面活性

在政社合作的幾種方式中，直接合作多見于兒童福利院和兒童之家等政府主導的兒童福利服務機構中，規模和深度都有限。間接合作中，政府和社會在政策制定、服務規范、監管評估等多個環節的互動少，合作機制尚未建立，信任壁壘依然存在。雖然北京、廣州等個別發達地區已嘗試通過搭建社會組織服務平臺、組建兒童服務專家團隊等措施來統合協調各方力量，服務的組織和人員數量也不在少數，但因組建時間短（多建立于2018年和2019年），都還處在探索階段，平臺服務也多局限于面向初級人員和組織的淺層次技術培訓與服務培訓，真正能提升社會組織關鍵能力、資源鏈接、參與治理的服務和機會很少。總體上，目前政社關系處在“表面活性”的狀態，建成有序、通暢、全面的政社合作關系還任重道遠。

（二）社會力量參與機制不順

雖然中央明確提出要鼓勵支持社會力量興辦公益事業，凡是社會能辦好的都交給社會力量承擔，但缺少對社會力量的明確定位，也缺少服務標準和監督規范。這一方面造成社會力量提供兒童服務時多“摸著石頭過河”“憑著良心做事”，時常游離在“合情”與“合法”間，不但將自身置于被督察的風險中，也增加了政府相關部門的監管難度，更有可能將本應受保護的兒童置于潛在風險中。另一方面也造成政府購買服務缺少規范，在招投標過程中多注重形式或簡單“一刀切”，忽略了兒童福利服務本身的專業性，將專業服務組織陷于“不能專業地做事”或“做不了專業的事”的困境。調研中，某專注于大病兒童救助的基金會提到，雖然其在患病兒童的救護方面已經有十余年經驗，卻因與政府資源對接不暢，遭遇了無法接收異地患病兒童的痛點和難點，同時也面臨整體搬遷的困境。

調研還發現，有些政府部門為減小風險，慣用“堵”“滅”和“劃清界限”的方法處理問題。兒童福利院“吃不飽”、社會“進不來”的狀況常有發生。一方面，隨著人們生活狀態的改善和政府保護兒童力度的加大，孤兒、棄兒的數量已連年減少，部分公辦福利機構收治孤殘棄兒的數量也明顯減少，①2018年，全國孤兒數量連續6年持續減少，兒童保護機構數量穩中略減，兒童社會環境不斷優化。全國共有兒童收養救助服務機構651個，比2017年減少12個，其中兒童福利機構475個，未成年人救助保護中心176個。而全國有兒童之家（或兒童中心）22.7萬個，與2017年相比增長22.6%；社區服務中心（站）17.6萬個，比2017年增長5.1%。參見國家統計局：《2018年〈中國兒童發展綱要（2011—2020年）〉統計監測報告》，國家統計局官網：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201912/t20191206_1715751.html，2019年12月6日。再加上原有駐院兒童長大成人后被安置或經救治后被收養，福利機構內的設施和服務利用率變低，有些甚至面臨關張。但按照現行政策規定，福利院不能向附近社區的兒童開放。這與一些地區的農村敬老院相似，即使床位大量閑置，也不能向有需要的農村非特困老年人（原來的五保戶）開放，因為政策并未松綁。另一方面，兒童福利院需要但因人員或專業所限等原因無法由內部提供的服務（如在院兒童的心理問題和自閉傾向等），因政策限制無法從社會獲得的現象也存在。調研也發現，有欠規范的組織被直接取締而無整頓提升機會的個案。

社會力量參與兒童福利服務不暢現象的普遍存在，一定程度上與社會組織參差不齊的自身服務能力有關，更大程度上源于政策的缺失和政府治理能力的不足。如現行政策將政府舉辦的公辦兒童福利設施與社會力量舉辦的兒童福利設施分隔成“兩張皮”，實踐中根深蒂固的政府包辦思維、長久以來欠升級的運行機制、對社會組織和資源的不信任,還有“多一事不如少一事”的懶政思維等。因此，要活化社會力量參與兒童福利服務提供，必須先理順社會力量的參與機制，這在很大程度上有賴于調整現行政策并提升政府的綜合治理能力。

（三）政社資源統籌效能有限

首先，政府部門資源統合協調不夠。政府部門間的協調分工是政社合作的基礎。目前與兒童福利服務相關的項目實施涉及到民政、教育、衛健等政府部門和婦兒工委、文明委、關工委等黨群機構。在部委層面上，民政部設置兒童福利司，負責擬訂兒童福利、孤棄兒童保障、兒童收養、兒童救助保護政策、標準，健全農村留守兒童關愛服務體系和困境兒童保障制度，其服務對象局限于困境兒童；教育部設置基礎教育司，其職責是承擔基礎教育的宏觀管理工作，擬訂推進義務教育均衡發展政策，擬訂普通高中教育、幼兒教育、特殊教育的發展政策，并會同有關方面提出加強農村義務教育的政策措施，提出保障各類學生平等接受義務教育的政策措施等；衛健委設置婦幼健康司、人口監測與家庭發展司，分別承擔擬訂婦幼衛生健康政策及婦幼健康服務體系建設與嬰幼兒早期發展、提出人口與家庭發展相關政策和完善生育政策并組織實施等；婦兒工委的全稱是國務院婦女兒童工作委員會（辦事機構在全國婦聯），它成立于1990年，是國務院的協調議事機構，負責協調和推動政府有關部門執行婦女兒童的各項法律法規和政策措施，發展婦女兒童事業；文明委的全稱是根據1997年4月中共中央發出的《關于成立中央精神文明建設指導委員會的通知》要求成立的中央精神文明建設指導委員會，它屬于黨的系統，其主要職責是督促檢查各地區、各部門貫徹落實黨中央關于精神文明建設方面的有關問題，包括兒童思想品德和精神文明建設等。此外，在黨委系統還有1990年經黨中央、國務院批準設立，以離退休老同志為主體、黨政有關部門和群團組織負責人參加的關心下一代工作委員會，其使命是關心、教育、培養全國各族青少年健康成長，被定位為黨和政府教育青少年的參謀和助手、聯系青少年的橋梁和紐帶。上述機構雖然多年來各自形成了主抓業務的基本范圍和工作方法，但分工并非以兒童全成長周期視域下兒童保護和發展的基本需求為依據，而是對傳統設置的路徑依賴，政府相關部門的職責不全，婦兒工委、文明辦、關工委等機構雖不承擔具體職責卻又超越于政府部門之上，黨政部門間的職責不清致使部分兒童福利服務項目重復建設和“三不管”現象同時存在，福利服務在不同年齡段和不同兒童群體間的配置也不均衡，尤其是面向早期兒童照料的服務不足①關信平：《我國當前的民生短板及社會政策的任務》，《社會政策研究》2019年第1期。。調研中，一些社會組織的兒童保護項目，因主管部門不夠明確而協調難、費周折甚至夭折的情況也時有發生。如，專注于救助受性侵兒童的某社會組織在云南的項目組發現，留守兒童和流浪兒童中受性侵危害的比率很大，但在實際救助中，由于缺少政策支持，教育部門很少配合校園調查與施救，有些部門則因“影響不好、有風險”而直接拒絕服務項目準入。此外，對受性侵兒童的認定，也因地方醫院缺少專門科室和專業人員、取證難度大、司法認定門檻高等原因困難重重。

其次，社會組織間的協調有限。雖然社會資源日益豐富，參與兒童福利服務的社會組織在逐漸增加，但協調共建的合作戰線很少，受助信息和社會救助資源間缺乏信息共享平臺。一方面造成受助者“深諳其道者重復受助”和“摸不著門道者傾家蕩產”的現象共存；另一方面，社會組織需要花大量精力去尋找服務需要者，還要識別重復申請救助情況。目前，雖然也有部分社會組織進行了信息共享平臺搭建的實踐，如春苗慈善救助基金會在醫院設立救助咨詢臺，既引導有需求的兒童家長了解求助途徑，也幫提供兒童服務的社會組織互通信息。但個別實踐的范圍和影響力都有限，無法從根本上提高救助和資源使用效率，需要構建更廣范圍、更高層級的公開、透明的信息共享和協作救助的網絡。

（四）社區服務內容供需脫節

總體上看，近年來，兒童福利服務的供給量和服務專業性都在提升，但深入調研后發現，許多項目的內容和供給方式主要由政府部門或社會組織根據上級安排、已有資源或對兒童福利服務的自我認知等因素來決定，缺少對家庭和兒童需求的調查與統籌規劃，釀成的問題在社區層面得以凸顯。由于缺少自下而上、由內而外的“定制服務”，社區服務供需脫節、資源稀缺與浪費共存現象多有發生。因缺少利用，有些社區日間照料中心常年關張，有些圖書室變成了成果展覽室、活動室變成了會議室，而另一方面幼兒無處活動，中小學生們課后只能宅家的困境始終無法緩解。調研中，北京某社會服務機構在社區開展兒童學前適應訓練，因準確捕捉了居民需求，服務一直供不應求，居民們甚至因搶名額而大打出手，但社區其他利用率有限的功能空間卻因要完成上級的任務配額而不能轉為此用。

四、守正創新，全面發展兒童福利服務

面向未來，建立普惠性的兒童福利服務是時代發展的必然要求，也是兒童政策發展基本規律的指向。正如羅斯所說，福利是全社會的產物，國家不是壟斷的福利生產者，放棄社會、市場和家庭是錯誤的。①Rose Richard, "Common Goals but Different Roles: The State's Contribution to the Welfare Mix," in Richard Rose, Rei Shiratori (eds.), The Welfare State: East and West, New York, Oxford University Press, 1986.兒童福利服務發展中，不僅政府、社會、市場和家庭等多方主體都要負起提供服務、保護兒童的責任，還要在規制、融資等方面，為同一目標、扮演不同角色，協商合作共治。

（一）重構兒童福利服務政策支持體系

從人道主義視角來看，服務兒童是對相對弱勢群體的關懷；從社會政策視角來看，提供兒童福利服務是一種社會投資行為；從人權視角來看，兒童獲得和享受福利服務是其應得的權利；僅從家庭角度來看，兒童福利服務在一定程度上可被視為家庭的私域服務，但家庭又是社會構成的基本單位。無論哪種視角，兒童均是國家發展的目標，而不是經濟發展的工具，②陸士楨：《建構中國特色的兒童福利體系》，《社會保障評論》2017年第3期。均應被納入公共服務范疇。也只有當兒童福利服務作為一種公共服務或準公共服務存在時，社會力量介入服務供給才具有國家財稅政策支持的合理性和必要性；當其僅被看作家庭的私域服務時，社會力量的服務提供便具有強大的市場行為屬性。因此，需要解放思想，重新構建兒童福利服務體系，全面發展兒童福利服務。

第一，要拓展兒童福利服務的對象與服務范疇。目前中國實施的“適度普惠型兒童福利制度”，本是與社會保障制度建設基本原則相一致的“保基本”，但在實踐中卻是選擇性前提下對某些特殊兒童群體的適度普惠，本質上還是救助型兒童福利，對象范圍窄、服務內容較為被動。面對新時代的要求和訴求，應盡快將服務對象拓展至全體兒童，并分層分類為0—3歲兒童、3—6歲兒童、6—14歲兒童等不同年齡階段的普通兒童和農村留守兒童、流動兒童、孤兒等困境兒童提供符合不同兒童群體特點的福利服務；服務內容一是宜由保護性服務向基本保護的同時促進兒童身心健康成長的服務擴展，二是宜將托育、公共閱讀、公共運動游樂、心理輔導、陪伴等與兒童成長密切相關的設施和服務納入服務范疇，為所有兒童發展提供基本公共服務。

第二，擴大財政投入，加強設施環境建設和人才培養。兒童福利服務對象和范疇的擴大必然要求擴大財政投入。為保證基本公平，財政責任宜中央為主、地方補充。財政撥款可用于社區托兒所、圖書館、運動場地等設施環境的建設，也可用于托育、陪伴等服務購買。此外，還需用于培養提供兒童福利服務的專門人才，如兒童社工、兒童心理咨詢師、兒童成長營養師、托育員等。培養方式一是通過包括職業教育在內的學校學科建設培養兒童專業人才；二是通過資格考試進行職業認證；三是就地就崗進行短頻快的專業培訓。

第三，提供明確的稅收政策支持。通過減免稅收等優惠政策激發社會力量的活力，一是對制度化、規范化提供兒童福利服務的社會組織、個人和企業，根據其參與程度的不同和服務內容的不同給予不同程度的稅收減免；二是在一定時期內，通過多個稅種的減免和其他促進措施一起支持專門提供兒童福利服務的社會組織的發展。

第四，加大政府購買兒童福利服務力度，引導社會資源向兒童福利服務領域傾斜。政府購買服務需遵循一個原則，即購買政府解決問題需要的合格、優質服務，而不能利用購買服務供養寄生組織，后者既不符合政府購買服務設立的初衷，也會破壞社會力量的原生活性，損害政社合作的根基。

（二）深化政社合作，重構政府與社會的關系

鑒于目前我國政社合作的基本現實，創新思維，深化政社合作，重構政府與社會間的關系，無疑是全面發展兒童福利服務的必由之路。

1.明確政社責任是全面發展兒童福利服務的根本前提。新時代的兒童福利服務是社會保障體系的重要組成部分，也是實現人口均衡增長政策目標的重要指向，因此，兒童福利服務是基本公共服務的組成部分。由于兒童群體的差異性也較大，且服務內容多樣，政府不可能包辦所有的兒童福利服務，但須承擔困境兒童等的兜底救助責任，同時還要基于公平原則提供面向全體兒童的基本公共服務。社會力量則應面向所有兒童，滿足不同兒童群體多層次、多樣化與個性化的需求。在資源配置方面，政府履行責任的方式主要有：一是構建完整的政策體系，明確兒童福利的發展方向、空間以及促進措施，引導社會力量有序參與；二是提供財政資金支持，進而引導社會資源投向兒童服務領域；三是做好監督，敦促兒童福利服務規范有序發展。社會力量作為兒童福利服務的提供主體，主要是籌集資金和人力等方面的資源，通過提供相關兒童福利服務實現自己的目標追求。在現代化的社會治理體系下，凡可以由社會力量承擔的兒童福利服務都應盡量由社會力量承擔，即使在兜底救助領域，政府也可在做好規范的前提下適當開放福利設施，發揮社會組織的長項。

從現實出發，我國社會力量參與兒童福利服務提供的空間在一定程度上是由政府能夠提供的公共服務的空間決定的；社會力量參與兒童福利服務的途徑在一定程度上是由政府依法劃定并選擇的，或由雙方經過博弈最終確定的。當務之急是政府盡快出臺社會力量參與兒童福利服務提供的規范和標準，包括社會力量的參與資質、服務范圍、服務方式、服務的內容和流程、評估指標、監管主體、監管方法和方式等。除源頭引導外，還應著力完善立體式監管，即建立事前、事中和事后的連續性監管，且為達到激發活力和規范有序雙平衡的目的，適當放開事前管制，多注重事中與事后監管。同時，發揮居民、媒體和行業監督的作用，對建設者給予實質性的支持，對違法違規者嚴懲不怠。

2.理順政社合作機制是發展兒童福利服務的基本保障。在這方面，一是要在各遵其道的基礎上合作。社會力量可以充分利用公共資源但不能借合作之名攫取公共資源為私人牟利，政府部門也不能借協調之機占用社會資源、轉嫁本該承擔的公共職能。二是要在共建共享中合作。雙方秉著公開、透明的原則共搭共建信息等資源共享平臺，共察、共商兒童福利服務需求，取長補短、優化服務供給。三是要以滿足兒童需求為目標，在福利服務提供中增加信任合作，此實為政社持續合作、共同發展的根本。沒有信任，社會力量尤其是社會組織的原生活力便被消解。具體操作中，可以在政府層面建立政社溝通渠道和對話機制，定期不定期地請社會組織、企業和居民代表向政府相關部門反映訴求與建議，為社會力量參與兒童福利服務提供發聲通道。同時，借助第三方平臺，如通過組織研討會、交流會等活動，就兒童發展的關鍵議題或政府、社會和學界等多方力量都感興趣的議題進行探討交流，增加共識。

3.創新合作方式是拓寬兒童福利服務領域的合理取向。傳統思維定勢的局限性是制約兒童福利服務發展的重大因素，沒有創新思維不會形成兒童福利服務發展的新局面。因此，應當盡快形成兒童福利服務社會辦的共識，突破目前政府“掌舵”、社會“劃船”的模式，建立兒童需求導向、政府引導規范、社會組織領跑的新型政社合作模式，尊重社會力量的主體性，以充分激發社會力量的活力。政府應當擔負起營造規范有序的服務供給環境并提供相應的公共資源職責，凡可以由社會力量承擔的兒童福利服務都應當交由社會承擔，鼓勵其通過多種方式有效提供服務。實踐中，政府可以通過轉換合作思維，尊重社會組織自有的發展路徑和成長模式，除針對困境兒童繼續采取并進一步改進直接合作的方式外，更要加大對兒童福利的專項投入，在不斷完善兒童福利服務的政策體系基礎上制定專門的《兒童福利法》等，為社會力量參與兒童福利服務提供清晰的預期。在這方面，還有必要對兒童福利服務進行適當的分層分類并提供清晰的合作指引，如在推進普惠型兒童福利服務的條件下對兒童進行分類，即困境兒童仍應在政府更全面保障的基礎上推進直接合作，對非困境兒童則宜以更加開放的政策引領社會力量提供相關服務；同時對兒童福利服務的內容進行分層，從基本公共服務到個性化需求滿足確立精準的政策指引，以滿足不同兒童群體的需要。政府還有責任幫助改善具有專業能力的兒童社會工作者的處境，包括薪資水平、社會認同、職業榮譽等有相應的激勵措施，并加大高素質的兒童社工的培養，以直接助力為兒童服務的社會組織的發展。

（三）提升政府社會治理能力和社會組織服務能力

兒童福利作為中國特色社會保障體系的重要構成部分，關乎兒童成長與家庭幸福，進而影響社會安定與社會發展進步，因而應當納入國家治理體系并給予準確定位。換言之，新時代的兒童福利服務發展，不僅是政府、社會、家庭的共同責任，而且也是人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體建設的應有之義。為此，必須不斷提高政府的治理能力和社會組織的服務能力，最終達到服務兒童效能最大化的目標。

首先，柔化治理手段。古今中外的經驗和教訓都表明，在政府和社會的關系處理上，宜化堵為疏、由“硬控制”到“軟合作”，這既是發展大勢的要求，也是化解問題的有效方法。在化“堵”為“疏”的過程中，一方面要加快政策完善，另一方面要在政策框架下靈活處理政府與社會力量的關系。這方面，香港地區強化政府服務與支持、與社會力量保持平等合作關系的柔性治理方式非常值得內地借鑒。香港政府對提供養老、兒童等服務的社會力量主要給與政策規制與財政支持，通過明確的政策規范與行業自律促使社會機構正常有序運行，通過專項公共投入引導社會力量參與，形成了政府與社會組織間基于平等的合作伙伴關系，而非單向的管理與被管理的關系。在這種關系下，政府的政策指導具有約束力，社會組織的專業服務贏得政府認可和尊重，雙方的平等合作使社會力量的積極性、自主性、專業性都得到了極大的釋放。因此，在兒童福利服務領域，政府應當將剛性管制轉化為柔性治理。

其次，建立一部門主導、多部門分工協作的機制。在現行格局下，雖然民政部門設置了專司兒童福利之責的機構，但還未被賦予統籌整個兒童福利服務的職責，各級黨委和政府中還有多個與兒童工作相關的機構實際在發揮作用，這種格局并不利于統籌規劃和促進兒童福利服務的發展。合理的發展取向應當是在進一步強化民政部門統籌規劃和促進整個兒童福利事業發展職責的基礎上，對各相關機構和部門在兒童福利領域的權力和職責加以分工。宜以促進兒童全面發展為目標，以尊重兒童健康成長的基本規律為原則，以滿足不同兒童群體在不同成長階段的不同需求為標準，先通過調查摸清兒童和家庭的需求，后由民政部門統籌做好兒童福利制度和政策體系的統籌規劃，細化各相關部門的職責分工，再有指向性地協調社會力量參與，避免因為權責重合交叉又模糊留白等問題。政府部門間的分工與協作則可以借鑒全國農村留守兒童關愛保護工作部際聯席會議制度的經驗，建立更加綜合的兒童福利發展部際聯席會議制度，由民政部門牽頭，統籌規劃、制定、落實兒童福利相關政策，充分調動社會多元力量，這是提升兒童福利領域治理能力的必要組織保障。

再次，加快發展兒童福利服務社會組織并提升其服務能力。目前社會力量龐大但能力與水平參差不齊，這與政府重視不夠、政策體系不健全、公共資源投入不足有很大的關系。計劃經濟時期，在國家-集體的福利制度保障下，兒童福利服務的水平雖低，但內容豐富且全面，從托育、幼兒園到學校教育，從家庭撫育、鄰里互助到集體福利，兒童被一張基本的保障網保障著。改革開放后，隨著政府的部分退出、集體的弱化和企業的改制，再加上人口的高流動性與人戶分離現象的普遍化和社會建設的滯后，社區成了“陌生人”社會，兒童撫育隱性且真實地成為了家庭責任，為兒童提供服務的社會組織尤其是社區社會組織嚴重被忽略。因此，無論是從兒童福利服務發展需要出發，還是從完善社會治理體系出發，都迫切要求大力發展兒童福利服務領域的社會組織并提升其服務能力。一是通過政策指導與扶持，大力發展兒童服務領域的社會組織。包括幫助困境兒童的社會組織，為兒童提供保育服務、健康服務、心理輔導服務、外展訓練服務、個性化服務等多樣化服務的社會組織。二是督促提供兒童福利服務組織提升自身的服務意識與能力。調研顯示，目前部分社會組織存在管理無序、服務人員的資質和衛生條件不完善、實際開展業務與登記業務范圍（經營范圍）不符等問題，這在很大程度上影響了政府和社會大眾對社會組織的認知，也為兒童保護留下了隱患。此類社會組織要么該退出服務，要么該加強自律，通過提升服務能力和水平增強合作資本。企業和個人的行善也要加強現代法制意識，盡量通過有組織、規范的項目活動提供兒童福利服務，在統合資源利用的同時減少服務風險。三是加大兒童福利服務領域的合作，形成行業協調網絡。行業合作有利于揚長補短、發揮合力，也有利于優化行業環境，提高服務效能。四是借助現代科技與信息化手段，促使兒童福利服務走向智能化，如通過網絡咨詢、集中訓練、線上線下結合活動等多種方式讓兒童享受到更好的服務。這應是信息化時代兒童福利服務組織的重要發展取向。