低生育率危機背景下韓國家庭福利政策變遷研究

［韓］金炳徹 ［韓］都南希

一、引言

韓國的低生育率問題不僅表現為生育率水平低，而且其下降速度也很快，因此成為了韓國嚴重的社會問題。自2006年低生育率成為社會問題以來，政府的應對支出已超過了152兆韓元。盡管如此，人口減少問題持續13年一直是備受關注的問題。文在寅政府執政之后，生育率下降趨勢仍然在加速。

據報道，2018年的總和生育率創造了歷史最低紀錄，即0.98①???, 『2018? ??????, ??.???? ?? ??』, ??? ????, 2019? 3-9?.，之后不到一年的時間里，總和生育率又創新低。預計生育率2019年基本上也會維持在去年的0.98，將連續兩年低于1.0。2016年全年新生兒數為40. 62萬人，2017年的全年新生兒數為35.77人，比上一年減少了11.9%，這是自2001年受金融危機影響之后的最大跌幅。在過去15年間，韓國政府認為晚婚和晚育等人口學變化是影響生育的最重要原因，因此實施了生育獎勵政策，但生育率并未得到恢復，1.0左右的總和生育率也未能維持。

因此，有必要對過去15年期間為解決低生育率問題所制定的政策進行檢討。本文對前后3次的健康家庭基本計劃與低生育率和高齡化基本計劃、中長期保育計劃、幼兒教育發展計劃及兒童政策基本計劃等大綱進行了回顧，并通過政策評價指出政策成就。此外，通過分析韓國社會的低生育原因，旨在提高未來生育政策的實效性，并指出對未來政策的啟示。

二、韓國低生育率危機的社會經濟影響

（一）總人口和人口增長率

人口增長率是衡量人口變動的標志性指標，其同人口總量共同構成國家制定中長期發展規劃以及各類經濟和社會政策的基本依據。人口增長率包括一定時期內人口出生和人口死亡差額形成的自然增長率和人口遷移形成的人口社會增長率。2008年，韓國人口增長率為0.76%，2011年提高至0.77%，但到2019年卻下降至0.2%。韓國人口增長率在1967年時為2.34%，1977年時降至1.56%，1987年已到0.99%，1996年之后一直保持在低于1%的水平，2017年時僅為0.28%，預計到2027年時約為0.02%。從總人口數量來看，2017年韓國總人口為5136萬人，預計到2027年會增至5193萬人，但2067年又會減少到3929萬人（與1982年的人口總量相等）(見圖1)。人口數量變動是由出生、死亡和國際流動等多重因素所致。在韓國，預計因生育率下降和高齡化加深所導致的死亡人數超過新生嬰兒數，進而造成從2019年開始出現人口總量自然減少的現象。

圖1 總人口（千萬人）與人口增長率（%）

（二）總和生育率、分年齡生育率及平均生育年齡

導致人口增長率下降的另一個重要因素是生育率下降。自2000年以來，韓國低生育率問題更加突出。在2000—2018年間，總和生育率在2000年時達最高水平，為1.48，之后分別在2007年和2012年出現過高峰，分別為1.25和1.3；從育齡女性生育數來看，2010年和2016年育齡女性勉強達到人均生育1個子女的水平，2010年為1.25個，2016年為1.3個，但到2017年這一數字已經降至1.05，2018年進一步降至0.98，創下自2005年實施低生育率和高齡化基本計劃以來的最低水平。從產婦的各年齡段生育率來看，30—34歲生育率最高。自2010年以來，25—29歲的生育率逐漸降低，35—39歲的生育率則呈逐漸上升趨勢。總體而言，女性平均生育年齡正在呈現不斷上升的趨勢（見表1）。

表1 分年齡段生育率與總和生育率（2000—2018年）

2018年韓國新生嬰兒為32.69萬人，比2017年減少3.09萬人。從各年齡段來看，35—39歲的生育率首次超過25—29歲。女性平均生育年齡也從2010年的31.26歲提高到2015年的32.34歲，2018年則進一步增至32.8歲。根據韓國統計廳《2018年人口動態調查》的數據，韓國女性第一胎平均生育年齡為31.9歲，二胎為33.6歲，三胎為35.1歲，四胎以上為36.7歲。分析認為，將結婚年齡推遲至工作穩定之后的社會趨勢，導致晚婚成為韓國社會的普遍現象，進而對生育率產生影響①???, 『?? ? ?? ??? ?? ??』, 『??????』, 2017? 243? 29-46?.。

（三）家庭人口數和“子女價值”

近年來，韓國家庭人口數量呈增長趨勢。但在普通家庭中，獨居的家庭數也在增加。數據顯示，2000年時平均家庭人口數為3.1人，但從2015年起就一直穩定在2.5人，2018年進一步降至2.4人（見表2）。

表2 分年度家庭人口數（人）

根據對已婚女性理想子女數的調查，已婚女性平均理想子女數已經從2015年的2.25個降至2018年的2.16個，但實際生育子女數卻為1.75個，比理想子女數少0.41個（見圖2）。即使考慮今后生育計劃的干預效果，仍比理想子女數少0.24個。這也說明當前韓國女性生育意愿仍然難以充分實現②???, 『?? ?? ??? ?? ??』, 『??????』, 2018? ?268? 35-46?.。調查中對理想子女數表示“不知道”的比例也有所增加。此外，韓國還以已婚女性和未婚男女為調查對象，對子女價值(Value of Children)進行了調查。所謂子女價值，是指子女在滿足父母的需求上所體現的功能或功用。已婚女性對成為父母和子女價值更傾向于贊成；而未婚女性與男性相比，對成為父母和子女價值贊成的比率有所減少（見表3）。因此，有必要研究未婚女性對成為父母和子女價值的看法。

圖2 有不同理想子女數的已婚女性(15—49歲)的分布（%）

表3 已婚女性、未婚男女對子女價值的觀點（%）

（四）影響低生育率政策效果的原因分析

為解決低生育率問題，韓國出臺并實施了多項促進生育和育兒的政策并投入了巨大財力，但總和生育率仍呈不斷下降趨勢，且無任何提高的跡象。因此，與政策執行相比，韓國更需要深入研究韓國社會的新變化與新動向。從根本上來說，與其用政策和預算不足來解釋這一問題，不如從更為深入的人口學、價值觀、社會經濟因素以及社會政策因素等多個方面來尋找答案。

第一，早期國家生育控制政策的影響。20世紀80年代初期，韓國實施生育控制政策，導致每年新生嬰兒數量從原來的70—80萬人下降到20世紀90年代的60多萬人，這一政策影響至今。當時的新生嬰兒現在正值28—34歲的結婚和生育適齡期，數據顯示，30—34歲的育齡女性人口數和各生育年齡段產婦的新生兒數均呈現下降趨勢，尤其是結婚登記總量不斷減少，50歲以下的未婚率也呈現增長趨勢。換言之，未婚、獨居、沒有子女的女性正在急劇增加。此外，第一胎的生育年齡也從1993年的26.2歲增至2017年的31.6歲。通常而言，在生育一胎之后再次生育的幾率也更低。因此，隨著適婚人口數量下降、婚后生育第一胎年齡的提高，生育多胎的可能性也就更加受限。

第二，社會文化因素的影響。社會規范、價值觀以及社會態度對結婚、生育、家庭以及子女的意識和行為的影響屬于社會文化因素。女性的結婚和生育行為會受到社會對女性社會活動的認識、女性家庭角色的社會規范、對女性的成就期待以及對子女的偏愛等因素的影響。隨著傳統的大家庭逐漸被核心家庭取代、子女數減少，女性經濟活動增加（見圖3）。在自我經歷比結婚更為重要的整體社會環境中，女性晚婚或不婚的現象日益明顯。而且，即使已婚女性也因家庭和工作難以平衡、家庭內部兩性平等仍未實現等因素而導致生育和養育面臨諸多困難。這些社會因素進一步加劇晚婚和不婚現象，結婚和生育被認為是一種選擇，而不是必需。

第三，經濟因素的影響。隨著受教育水平的提高，對收入水平的期待也隨之上升。然而，若無法維持相應的就業或經濟活動則結婚就存在困難，生育也自然成為一個更為困難的決定。此外，結婚所需的基本生活以及居住等費用的增長也讓更多人傾向于選擇晚婚或不婚。從實際來看，養育子女的成本較過去有大幅提高，養育子女變得更加艱難，許多人因此不愿生育。因此，結婚和生育的經濟成本也是人們選擇不婚和不育的原因。

三、韓國生育政策的發展過程

本部分以2006年以來韓國中央政府實施的階段性生育政策基本計劃為基礎，介紹了韓國生育政策的主要內容。為了考察韓國生育政策的背景和基本方向，先介紹同一時期先后制定的健康家庭基本計劃與低生育率和高齡社會基本計劃，再介紹各項中長期保育計劃、育兒教育五年計劃以及兒童政策基本計劃。這些基本計劃可以看作是韓國為解決低生育率問題并加強培養兒童而做出的一系列努力。

圖3 1990—2019年韓國女性的經濟活動參與率（占15歲以上女性的比例%）

（一）健康家庭基本計劃與低生育率和高齡社會基本計劃

2005年，韓國制定《健康家庭基本計劃與低生育率和高齡社會基本計劃》（以下簡稱《基本計劃》）的社會背景是生育率偏低（總和生育率僅為1.08）、家庭形態變化、家庭價值觀改變導致的“家庭功能削弱”，故《基本計劃》是針對養育成本增長、結婚和生育年齡變化、工作和家庭平衡困難、傳統婚姻和子女觀削弱導致的低生育率等社會問題所采取的應對措施①???, 『‘???·???? ????: 2006-2010’? ??? ??』, 『????』, 2006? 1? 24-33?.。這一時期，韓國一人和雙職工家庭不斷增加，離婚導致的單親家庭和再婚家庭亦不斷增加②??? ?, 『????????? ????? ????』, 『?????????』, 2013? 31? 4? 83-96?.。個人主義價值觀的日益盛行，不僅讓結婚變成一種選擇，也使離婚越來越為社會所接受。對生活質量的關注提高了人們對幸福生活和家庭的期待。此外，因傳統的大男子主義思想以及家庭內部傳統的性別角色，導致女性照護負擔過重，并出現照護空缺和虐待兒童等不良社會現象③???, 『?2? ???·???? ???? ?? ??? ??』, 『??????』 2011? 172? 5-10?.。基于這一背景，《基本計劃》將目標確定為“恢復家庭功能”和“營造鼓勵生育和養育的社會環境”，旨在積極創造促進恢復家庭功能的社會環境和家庭文化，為偏離傳統家庭功能的社會現象回歸正常化奠定基石。為實現上述目標，《基本計劃》的重點是為環境脆弱家庭建立支持體系，具體措施是建立生育和養育的社會體系，擴充保育服務的基礎設施及調整政策供給的性質。

2010年，第一次《基本計劃》實施完成。韓國中央政府在對計劃實施后的社會變化和政策成就進行評估的基礎上制定了第二次《基本計劃》。第一次《基本計劃》實施期間，盡管韓國生育率略有上升，但并未回升到原有水平。家庭價值觀和家庭形態多樣化所導致的家庭功能弱化和矛盾現象還持續顯現。此外，男性的家務和育兒參與程度仍然微不足道。因而，可以認為第一次《基本計劃》并未在營造健康家庭文化和家庭友好型社會環境上產生效果。

第二次《基本計劃》不再以特定弱勢家庭為中心，而是考慮到雙職工等所有家庭的特點，以滿足其差異化需求并減輕養育經濟負擔為目標來制定支持方案。同時，強調通過家庭、社區、國家的合作來增強父母的能力④?????, 『?2? ????????: 2011-2015』, ????????, 2011? 64-79?.。另外，在第二次《基本計劃》中，為了營造有利于生育和養育的環境，還設定了為父母提供個性化支持并改變社區意識的目標，尤其是加強對工作女性的支持，積極響應雙職工家庭養育子女的需求。

第一次和第二次《基本計劃》的方向均為營造工作和家庭平衡的職場和社會環境并提高家庭成員的能力，強調加強經濟支持來減輕育兒負擔并確保育兒的公共性。通過營造平衡工作與家庭的環境、擴充育兒支持基礎，進而提高父母對育兒的責任感并發揮養育子女的功能。

健康家庭基本計劃從以弱勢群體為中心轉變為涵蓋所有家庭的政策，既包括針對雙職工家庭的政策，也涵蓋了平衡家庭和工作的政策，力圖構建生育友好型社會文化環境，努力改善婚姻文化、孕產婦關懷文化以及促進兩性平等家庭文化。然而，因急劇下降的生育率和加速的高齡化，對第一次低生育率與高齡化社會基本計劃(2006—2010年)與第二次低生育率與高齡化社會基本計劃(2011—2015年)的政策評估結果表明，其仍然有待改善。應對人口結構變化的政策不能僅從短期出發，更需從長遠的角度去尋找社會結構性原因（就業、教育、居住等）并制定相應的政策。最為重要的是，第三次低生育率與高齡化基本計劃（2016—2020年）執行期間正是勞動年齡人口減少并進入高齡社會之時，作為應對人口懸崖危機的最后黃金期，需要集中全社會力量來實施應對政策，以期達到政策目標①???, ???, 『???????????? ?? ??? ?? ??』, 『??????』, 2018? 258? 41-61?.。

從2016年開始實施的第三次低生育率與高齡化基本計劃（2016—2020年）加強了為各類家庭形態及不同家庭生命周期提供服務支持。家庭、工作單位與社區均被納入旨在平衡工作和家庭以及照護的政策范圍，以尋求社會層面的支持。

（二）中長期保育基本計劃

中長期保育基本計劃是根據《嬰幼兒保育法》制定的五年實施規劃。2006年第一次《中長期保育基本計劃（2006—2010年）》制定，2008年新政府成立并公布了反映新國情理念和保育政策環境變化的《關愛兒童計劃（2009—2012年）》，2012年制定了第二次《中長期保育基本計劃（2013—2017年）》，目前實施的是第三次《中長期保育基本計劃（2018—2022年）》。

第一次中長期保育基本計劃的基本目標是為公共保育和提高保育服務質量奠定基礎，2009年的關愛兒童計劃則是基于需求的普遍性，為滿足個性化支持而實現保育服務的多樣化。第二次中長期保育基本計劃將保育費用支持和家庭養育津貼的政策對象擴大至所有年齡人群，強調保育中的國家責任。同時，重視對保育服務的質量管理以促進需求者對保育服務的參與和信任。第三次中長期保育基本計劃旨在提供優質保育服務并提升幼兒園公共性和可信賴度，提高父母的養育能力，擴大對保育和養育的社會責任，構建為嬰幼兒幸福成長而共同努力的社會②???, 『?3? ????? ????(2018-2022)? ?? ??』, 『??????』, 2018? 55? 24-31?.。

第一次中長期保育基本計劃奠定了公共保育的基礎，2009年的關愛兒童計劃又為各類需求者提供了個性化保育服務，兩者成為提高保育服務可獲得性的基石。第二次計劃尋求以費用支持的普遍化和保育服務的開放性來加強保育服務的公共性，通過改善保育服務體系來提高服務質量，同時維持對個性化需求的支持。第三次中長期保育基本計劃的目標是大力推進第二次計劃強調的“加強保育服務公共性和提高保育服務質量”，繼續擴大對父母養育的支持，努力改善保育服務在量和質兩個方面低滿意度的狀況③???, 『?3? ??? ?? ???? ??: ??? ??』, 『????』, 2018? 233? 47-52?.。

（三）幼兒教育發展五年基本計劃

2012年，韓國修訂并頒布實施《幼兒教育法》，把“幼兒教育中長期政策目標及方向五年規劃”法制化，并明確了基本計劃的制定和執行責任主體。同時，隨著“育兒教育的先進化推進計劃”的具體措施實現法制化，相關政策得以持續推進。自2013年3月起，無論監護人收入水平高低，幼兒園及托兒所所有兒童均可享受幼兒學費支持（適用共同教育課程），這為免費保育政策的制定和發展奠定了基礎，同時也與大部分OECD成員國構建的幼兒教育體制（3—5周歲幼兒免費公共教育制度）一致①??? ???????, 『?????? 5?? ??』, 『??????』, 2013? 38? 44-51?.。

政府通過將免費教育法制化、擴大幼兒學費支持等措施，努力持續提高幼兒教育的數量和質量以及減輕家長負擔。與此同時，通過保障家長知情權和幼兒園選擇權、建立運營委員會（家長與教員組成）加強幼兒園運營透明性與責任感、延長公立幼兒園園長任期與公開招聘優秀人才等，為“幼兒教育現代化”打下了基礎。盡管如此，因公私立幼兒園建立和發展不均衡造成的需求問題、公立幼兒園分年齡編班不周到等問題，極有必要改善幼兒園的薄弱環節。

因此，為了加強免費教育的基礎并促進其進一步發展、推進現代化幼兒教育的相關政策及履行幼兒教育發展五年計劃規定的法律義務，教育科學技術部（現為教育部）在2013年2月制定了“第一次幼兒教育發展五年計劃（2013—2017年）”。第一次幼兒教育基本計劃旨在通過加強教育過程與課后作業的基礎、提高幼兒園運營效率、提升教育專業化和職業自豪感以及加強支持體系，最終達到提供優質教育的目的。由此擴大幼兒教育的機會并減輕家長的負擔，以及改善幼兒教育的環境基礎并實現對幼兒教育的“國家完全責任制”。

隨著社會變化和產業發展，幼兒教育模式也需隨之發生改變，需要創造家長與社區合作的幼兒教育環境。嬰幼兒時期的經歷會對個人產生終身影響，故為了消除人生起點上的教育差距，必須加強幼兒教育。近年來，盡管幼兒教育已經普及且在數量上有明顯增長，但仍需要進一步擴大國家對幼兒教育的責任②??? ???????, 『???? ????』, ??????, 2018? 9-16?.。

在第二次幼兒教育改革方案中，繼續加強了第一次方案所強調的幼兒教育中的國家責任，并把教育文化改革作為未來藍圖。與此同時，為了具體措施的落實，改革方案強調了不同利益攸關方之間綜合性、體系化的支援體系的構建。

（四）兒童政策基本計劃

由于家庭的變化導致兒童成長的條件與傳統的社會背景不同，對兒童需要細致的政策考量，在這樣的背景下制定的兒童政策基本計劃，其具體目標在于提高兒童的幸福感。為了創造尊重兒童權利并使其能夠享受安全、健康生活的社會環境，計劃提出了在非法領養、兒童虐待等不利情況下保護兒童的具體措施，并正在對由于雙職工家庭增加而導致被放任的兒童增加的情況以及課后照護服務體系完善等進行整頓。此外，為了使兒童獲得尊重與幸福，計劃強調了以加強家庭養育力量為實踐基礎，并強調通過落實計時保育、養育津貼、兒童照護服務，讓父母認知到養育的責任③???, 『?1? ????????(2015-2019?) ??? ??』, 『??????』, 2018? 258? 72-94?.。

四、韓國生育政策評價及其對中國的啟示

（一）低生育率政策評價

通過政府為應對低生育率和家庭功能弱化而制定的推進計劃的變化，可以看出韓國低生育率政策的歷史走向。尤其是2006年之后，女性家庭部、福祉部、企劃財政部等部門制定了聯合計劃，為恢復家庭功能推出了多種支援政策，其支援對象和內容從以弱勢階層為中心的初期支援逐漸擴大到所有家庭，改變了2005年之前韓國并未意識到家庭變化是一個嚴重問題的情況。這些計劃對解決韓國家庭與育兒問題更具針對性，并推動了政府積極出臺相應政策。

韓國政府的家庭與育兒政策的走向具體表現如下。2006年到2011年間，首次制定了健康家庭基本計劃與低生育率和高齡社會基本計劃，并以5年為周期，這可以稱之為恢復家庭功能、減輕父母養育負擔的“奠基時期”。在這一時期，為創造工作與家庭平衡的企業文化，政府引進了配偶休產假、育兒期工作時間的縮短等政策。隨著2009年新政府執政，其修訂并實施了嬰幼兒保育相關的關愛兒童計劃，與之前的中長期保育基本計劃不同，其方向轉變為以各種“需求者為中心的個性化保育支援”為基礎，父母負有養育責任，但保育的空缺由國家提供支援。其中，代表性的政策是為支持在家庭養育嬰幼兒的父母而向其提供家庭養育津貼。2011至2012年是制定并實施第二次健康家庭基本計劃與低生育率和高齡社會基本計劃的時期，其特征是制定了普遍性的家庭保育空缺支援和減輕養育費用負擔的政策。在此時期，韓國社會由于女性的經濟活動增加和養育費用負擔沉重，結婚、懷孕、生育的形態發生了變化，隨著子女的保育空缺與作為育兒替代方式的私人教育等增加了養育費用支出，養育的經濟負擔加重，不再生育子女等現象出現并進入了惡性循環。因此，為了切斷低生育率和養育負擔的惡性循環，政府實施了“各種養育費用支援”的方法并擴大了受助對象的范圍，同時制定了“為參與經濟活動的女性創造減輕養育負擔的環境”的政策。具體而言，這些政策包括減輕0—2歲保育費負擔（2012年）與5周歲無償教育支援（2012年）、擴大兒童照護服務及家庭養育津貼支援對象、為了保育服務時間的多樣化而擴大實施時間延長型保育服務等。

2013年，韓國政府制定了第二次中長期保育基本計劃。為了緩解養育費用的負擔，該計劃大幅提高了費用支援，并實施了國家共同參與育兒的政策以穩定多種形式的保育和幼兒教育服務，具體包括家庭養育津貼、0—2歲保育費支援、3—5歲無償教育支援，對機構和家庭養育的所有兒童提供支援等。此外，給所有兒童提供費用支援的同時，擴大了對保育服務的信息開放，確保保育的公共性和加強父母對育兒的權利與義務的認識，并根據保育服務的開放化制定了提高保育服務質量的方案。

2014年，韓國加強了對在職父母的育兒支援，引入了懷孕期間縮短工作時間、延長產假和育嬰假、男性育嬰假支援（“父親月”）等各種制度，進一步完善以需求者個性化需要為中心的保育支持體系。此外，為落實“認可兒童權利，追求幸福”的方案，政府通過“加強父母的力量”等措施增強父母養育子女的能力。

2016年，韓國進一步引入了個性化保育制度，并突出了計時保育、養育津貼支援、兒童照護服務的充實、加強 “父母承擔健康養育責任”等政策。此外，為了使參加工作的女性在需要養育支援期間可以安心利用保育設施，政府通過“擴充公共保育設施”與“保育設施的質量管理”等政策改善了保育設施。

韓國政府自15年前已將應對低生育率與高齡化問題設定為國家議題，并在2005年制定了低生育率與高齡社會基本法，同時成立了高齡社會委員會①???, 『?3? ????????? ??? ??? ??? ?? ??? ??: ?????? ????』, 『??????』, 2016? 232? 6-17?.。隨后，以“創造有利于生育與養育的環境并構建高齡社會應對體系”為目標實施了第一次低生育率與高齡社會基本計劃（2006—2010年）；第二次低生育率與高齡社會基本計劃（2011—2015年）的目標為“逐漸恢復生育率并建立高齡社會應對體系”；在第三次低生育率與高齡社會基本計劃（2016—2020年）中，強調了過去10年之間加強了對生育與養育的國家和社會責任，并對低生育率政策的具體成就進行了總結，具體劃分為結婚支援、懷孕生育醫療費支援、對生育的社會保護、保育照護、工作和家庭平衡支援等，通過政策評估所得到的啟示總結如下（見表4）：

表4 低生育率應對政策實施成就及啟示（2006—2015年）

資料來源：韓國保健福利部：《第三次低生育率與高齡社會基本計劃(2016—2020年)》，韓國保健福利部出版社，2015年。

韓國政府為了在全國各地推進低生育率與高齡社會基本計劃，在第一次低生育率與高齡社會基本計劃（2006—2010年）期間，總投入資金達到約42兆韓元，在第二次低生育率與高齡社會基本計劃（2011—2015年）內總投入資金達到約110兆韓元。其中，在第一次基本計劃內低生育率相關經費投入達到約20兆韓元，在第二次基本計劃的低生育率相關經費達到約61兆韓元。在第三次低生育率與高齡社會基本計劃（2016—2020年）期間，計劃總投入為198兆韓元，其中，低生育率相關經費達到約108兆韓元，超過了第一次和第二次的投入總和（見表5）。

表5 低生育率與高齡社會基本計劃的各年度財政投入規模（兆韓元）

（二）未來改革方向

在韓國，結婚和生育年齡越來越高，30—34歲的育齡期女性急劇減少。特別是，韓國的婚姻件數從2011年的32.09萬件迅速減少到2017年的歷史最低值，即26.04萬件，預計這一趨勢會持續下去。因為不結婚，所以生育的概率也會相應減少。即使結婚，生育第一胎的年齡也在提高，生育兩胎以上的情況也隨之減少。另外，正如上文所示，非婚等單人家庭的增加亦導致家庭結構的變化，對規范的家庭和結婚的傳統認識正在轉變為以個人為中心的價值觀。因此，圍繞這一問題的家庭內部矛盾也越來越多。此外，即使女性的社會經濟活動增加，育兒和家務負擔仍然更多是被視為女性的責任，這也影響了女性的生育意愿。

為此，2005年，韓國成立了低生育率和老齡化社會委員會，以制定和協調低生育率政策，并通過3項低生育率和老齡化社會基本計劃實施了低生育率應對政策。其中，第一次基本計劃將重點放在創造有利于生育和養育的環境，第二次基本計劃則著重于減輕生育和養育負擔，而第三次基本計劃則克服了之前以生育和養育政策為主的局限性，向居住、工作、生活均衡等能夠解決低生育率根本原因的方向謀求模式轉變。此外，作為根本模式的轉變，新的基本計劃強調從以往基于生育率的政策向改善生活質量并尊重個人選擇和生活的以人為中心的政策轉變，旨在改變影響生育的外在環境。

韓國的低生育率問題嚴重，考慮到總和生育率與未婚率，韓國的前景并不光明。特別是在目前婚姻和生育被認為是負擔和犧牲的情況下，結婚率和生育率很難改善。如果為未婚者改進各種現有的條件使結婚能夠對改善其生活質量產生積極影響，并通過國家或社會的支持減輕已婚者的生育和養育負擔，則有望緩解韓國目前面臨的低生育率問題。在這個意義上，第三次低生育率基本計劃已宣布向以人為中心的模式轉變，并制定了關于加強對晚婚和非婚的責任分擔與對生育的社會責任分擔等具體計劃，這超越了以往提高總和生育率的目標，旨在通過長期性、綜合性方式創造能夠生育并養育子女的環境。因此，未來的低生育率應對政策不僅涉及懷孕和生育，還應擴張到結婚支援領域。

盡管韓國過去15年針對低出生率采取了一系列政策，但生育率并未得到顯著提高。作為對以前政策的反思，本文指出問題在于政策焦點只放在了生育率之上，并未直視能夠解決問題的中長期政策。目前正在進行第三次低生育率高齡化計劃的重組工作，可見現行政策正在努力從生育率中心轉變為以人為中心的模式。因此，未來低生育率政策的策略應該更著重于社會的結構性問題，例如雇傭、居住、性別平等等問題，而不是僅僅關注低生育率或生育率數值。與此同時，應指定這些生育政策的總負責人，加強中央政府和地方政府項目的連貫性，并區分重點項目和特定項目，統一制定政策目標并予以執行。

（三） 對中國的啟示

在過去15年里，隨著新生兒數量的減少，中國亦陷入低生育率的苦惱之中。即使全面廢除“一胎”政策并在2016年之后實施了全面放開二胎政策，但此后生育率的增長仍然低于預期，中國新生兒數在2017年和2018連續減少。國家統計局數據顯示，新生兒數從2016年的1786萬減少到2017年的1723萬，2018年再次減少到1523萬，比2017年減少了200萬。據推測，2019年上半年大多數省市的新生兒數減少了10%—20%。

雖然中央和地方政府先后制定對策，但似乎不太可能輕易地擺脫“低生育率陷阱”。即使從2020年開始完全解除生育限制，生育率也不大會回升。其中，最重要的原因是推動女性生育自愿性的公共體制（家庭政策）相當貧乏。根據Kamerman和Kahn的區分標準，家庭政策包括育兒津貼和減免稅優惠等收入政策、育兒假政策等就業政策以及育兒服務和住房政策等社會服務，但在中國，以家庭為對象提供的各種福利和政策項目并沒有得到嚴格執行①Sheila B. Kamerman and Alfred J. Kahn, Family Change and Family Policies in Great Britain, Canada, New Zealand, and United States, Oxford, Clarendon Press, 1997, pp. 1-10.。因此，中國的政策目標不能僅放在低生育率的改善，應通過長期性、綜合性方式，創造有利于生育和養育子女的環境，進而營造生育和養育的友好型環境。通過提升生活質量以增強社會成員對未來生活的信心，中國的生育率有望能夠在一定程度上恢復。