“一攬子”打包，還是單項分類推進？
——社會救助立法的路徑選擇

楊立雄

一、前言

自20世紀90年代以來，我國相繼建立了最低生活保障、住房救助、教育救助、醫療救助、就業救助等制度，改革五保供養制度、災害救助制度和臨時救助制度，社會救助業務邊界不斷拓展，受助人數快速增長，保障水平穩步提高。2014年，國務院頒布《社會救助暫行辦法》，初步構建起適應市場經濟體制的現代社會救助體系，形成了具有中國特色的“8+1”社會救助框架。到2018年底，全國最低生活保障人數達到4526.1萬人，全年支出達到1632.1億元；臨時救助1108萬人次，全年支出130.6億元；特困人員救助超過482.7萬人，全年支出336.4億元①民政部：《2018年民政事業發展統計公報》，民政部官網：http://images3.mca.gov.cn/www2017/file/201908/1565920301578.pdf。。然而，這項涉及上億人口、每年支出超過千億的制度安排，其立法卻處于空白狀態，出臺社會救助法成為實踐部門和理論界的共識。

學術界對于社會救助立法的關注始于20世紀90年代末②1999年，樊啟榮等作者在《中國社會保障立法的發展趨向與宏觀構思》一文中提出制定社會保險法、社會救助法、社會福利法、醫療保障法、軍人保障法的建議，但是此文并非專門研究社會救助立法。參見樊啟榮等：《中國社會保障立法的發展趨向與宏觀構思》，《法商研究》1999年第3期。專門研究社會救助立法的文獻最早發表于2003年。參見王璟、楊緬：《論我國社會救助立法及完善》，《云南財貿學院學報（社會科學版）》2003年第2期。。進入21世紀后，探討社會救助立法的研究文獻快速增長，研究涉及流浪乞討①張千帆：《流浪乞討與管制——從貧困救助看中央與地方權限的界定》，《法學研究》2004年第3期；郭偉和：《社會政策的立法理念、程序和執行——以城市流浪乞討人員救助政策的演變為例》，《首都師范大學學報（社會科學版）》2004年第6期。、最低生活保障②韓君玲：《我國最低生活保障標準的法制現狀與完善》，《法學雜志》2008年第1期；李巧玲：《我國城市低保制度實施及其立法問題研究》，《甘肅社會科學》2004年第4期；劉士平：《“低保”立法中的權利意識缺失分析》，《廣東社會科學》2005年第5期。、軍人社會救助③童玲等：《建立軍人社會救助制度的設想》，《軍事經濟研究》2004年第9期。、就業救助④楊德敏：《就業援助：社會救助立法的基本取向》，《江西社會科學》2012年第12期。等領域，觀點也多傾向于社會救助單項立法。2014年國務院頒布《社會救助暫行辦法》后，社會救助立法研究更傾向于將社會救助視為一個整體，探討了社會救助權的內涵⑤賈鋒：《農村失獨老人社會救助權的國家保障》，《理論探索》2014年第2期；鄭麗清：《論對未成年人危難救助義務立法》，《福建師范大學學報（哲學社會科學版）》2014年第5期；黃樹標：《和諧社會視野下城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護》，《社會科學家》2015年第3期。、責任主體和支出責任⑥蔣悟真、游川：《論國家作為社會救助主體的法律責任》，《江海學刊》2016年第5期；詹國旗：《我國社會救助資金供給法制的完善——基于財政政策的視角》，《法學》2018年第10期。、立法模式⑦蔣悟真：《社會救助立法的機遇、模式與難點》，《社會科學戰線》2015年第7期。以及未來立法走向⑧宮蒲光：《關于社會救助立法中的若干問題》，《社會保障評論》2019年第3期。。在上述研究中，有兩位學者的研究值得重點關注。一位是楊思斌教授，他從法學視角探討了社會救助立法問題，包括立法中的法律定位、國家責任、倫理基礎、立法原則等問題⑨楊思斌：《社會救助立法：國際比較視野與本土構建思路》，《社會保障評論》2019年第3期；楊思斌：《社會救助的程序法治——價值、原則與制度構建》，《山東社會科學》2012年第2期；楊思斌、田文利：《論社會救助立法的倫理基礎》，《河北法學》2010年第7期；楊思斌：《論社會救助法中的國家責任原則》，《山東社會科學》2010年第1期；楊思斌：《社會救助權的法律定位及其實現》，《社會科學輯刊》2008年第1期。；另一位是林閩鋼教授，他從社會政策視角探討了社會救助立法問題，包括社會救助立法中的政府間關系、社會救助框架和體系等問題⑩林閩鋼：《新時期我國社會救助立法的主要問題研究》，《中國行政管理》2018年第6期；林閩鋼：《論我國社會救助立法的定位、框架和重點》，《社會科學輯刊》2019年第4期。。兩位學者的研究視角互為補充，各有側重，觀點雖未一致但也沒有較大沖突，其立法建議具有重要的借鑒意義。

社會救助對象在社會中只占極少比例，且屬于“沉默”（Silent）和“隱形”（Invisible）階層?Dorothy Kidd, Bernadette Barker-Plummer, "'Neither Silent Nor Invisible': Anti-Poverty Communication in the San Francisco Bay Area," Development in Practice, 2009, 19(4-5).，其聲音往往被忽視?參見Deepa Narayan, et al., Can Anyone Hear Us? Voices of the Poor, World Bank Publication, 2000.；而且，與社會保險項目相比，社會救助管理主體和支出責任主體單一且清晰，立法參與者、學者對具體條款分歧少，因而社會救助法成為社會保障立法中最簡單明了、最少爭議的一部法律?唐鈞：《曲線救國的〈社會救助暫行辦法〉》，《中國人力資源社會保障》2014年第4期。。目前，不僅學術界沒有觀點的爭議，實踐部門也達成一致意見，社會救助立法似乎已具備了社會共識，立法時機已成熟。對此，本文在高度認可社會救助立法時機成熟和充分肯定《社會救助暫行辦法》作用的前提下，對社會救助立法形式提出不同的看法，供社會救助立法參考。

二、《社會救助暫行辦法》立法路徑

（一）《社會救助暫行辦法》的立法特征

社會救助立法始于20世紀90年代。第八屆、第十屆全國人大常委會均將《中華人民共和國社會救濟法》列入五年立法規劃，但受各種因素的影響，一直未出臺相關法律。2008年8月15日，國務院法制辦公室公布了《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》，向全社會征求意見。征求意見稿共分7章34條，第1章為總則，第2—5章分別對最低生活保障、專項救助、自然災害救助和臨時救助進行了規定，第6章為法律責任，第7章為附則。其法律文本結構可以概括為“總-分-合”。“總”即總則，主要涉及立法目的、原則、管理等內容；“分”為社會救助各項目，如最低生活保障、特困人員供養等，每個社會救助項目各列一章；“合”則為管理、法律責任等內容。這種模式直接影響了以后的各種版本的社會救助法律文本。2013年2月，民政部向國務院報送的《中華人民共和國社會救助法（草案）》（送審稿）則是將新增的社會救助項目添加進文本，結構形式未做改動。在送審稿的基礎上，2014年2月21日，國務院頒布了《社會救助暫行辦法》①參見《民政部對“關于加快制定中華人民共和國社會救助法的建議”的答復（摘要）》。。

《社會救助暫行辦法》具有兩個典型特征。第一，采取“一攬子”打包方式，將已實施或即將實施的社會救助項目全部納入到社會救助暫行辦法中，一次性解決了所有社會救助項目的立法問題，具有效率高、成本低的優勢。同時，這種方式也有利于建立一個完整的社會救助體系框架，統籌社會救助資源。第二，采取“拼接”方式，將最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、住房救助、教育救助、就業救助、臨時救助分章列出，層次分明，社會救助框架體系清晰可見。而且這種方式也較為靈活，一旦有新增加的社會救助項目，修訂時只要再增加一章即可。所以，當社會救助立法再次被提上國家立法議程時，實踐部門首先想到的是沿襲《社會救助暫行辦法》，在對部分條款或術語做出小調整的基礎上推出《社會救助暫行辦法》的升級版（或者說2.0版），其不僅形式和結構未進行較大幅度的變動，社會救助項目也維持不變。

（二）《社會救助暫行辦法》立法方式的局限性

實踐部門和理論界之所以沒有突破《社會救助暫行辦法》，均基于它的合理性和科學性前提（或許存在路徑依賴，或部門利益）。不可否認，《社會救助暫行辦法》在形式和內容均有創新，它第一次以行政法規形式規定了社會救助制度體系的具體內容，為規范社會救助事務提供了法規依據②《民政系統部署〈社會救助暫行辦法〉貫徹實施工作》，《中國應急管理》2014年第3期。。但是，將其上升為立法，有兩個短板難以克服。

一是文本的整合度低。社會救助項目多，各項目屬性不同，且分屬于不同的部門管理。要將這些項目整合到一個法律文本中，不僅需要做大量的理論研究工作，抽出社會救助的共性，同時也需要管理部門進行對接，對管理流程進行規范化和標準化處理，抹去社會救助的拼接痕跡。但是《社會救助暫行辦法》拼接痕跡較為明確，主要表現在兩個方面：（1）共性提煉不足。“總則”過于簡單，也沒有提煉出社會救助的共性，難以統領全文，尤其未對社會救助做出明確界定。而日本生活保護法，在其86條法令中，共同性的條款占到2/3以上③參見《日本生活保護法》（日本昭和25年法律第144號），施行日：令和元年11日。。（2）第2—9章的內容沒有貫穿其中的紐帶，各章之間的連接較為生硬；而第10章“社會力量參與”與第2—9章難以并列。對照日本生活保護法，雖然其生活保護包括了生活扶助、教育扶助、住宅扶助、介護扶貧、生育扶助、就業扶助和喪葬扶助，但是并非以項目為章進行編排，而是將其統于救助方式、救助設施、救助資金、管理等章節之下，從而抹平了“焊接”痕跡①參見《日本生活保護法》（日本昭和25年法律第144號），施行日：令和元年11日。（見表1）。《社會救助暫行辦法》則采用更為簡單的“搭積木”方式，以社會救助項目而不以社會救助結構為主線索進行編排，雖然省事，但是“捆綁”痕跡明顯。

表1 中國《社會救助暫行辦法》與日本《生活保護法》的文本結構比較

二是法律的可操作性差。《社會救助暫行辦法》共70條，看似對社會救助做了詳細而又具體的規定，但是每章平均條款不到6條，導致法律的可操作性差。以最低生活保障為例，其是一項涉及幾千萬貧困人群的兜底保障制度，制度設計復雜，管理業務繁雜，需要詳細且具可操作性的法律條款加以規定。但是，《社會救助暫行辦法》第2章“最低生活保障”僅列5條，只對保障對象、保障標準、業務辦理和管理主體做了粗線條規定。在實際操作過程中，各地政府仍然要依靠《城市居民最低生活保障條例》《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》等文件進行細化。事實上，《社會救助暫行辦法》發布后，國務院又印發《關于全面建立臨時救助制度的通知》《關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》，國務院辦公廳轉發民政部等5部門《關于進一步完善醫療救助制度全面開展重特大疾病醫療救助工作的意見》，指導相關社會救助項目的開展。

（三）《社會救助暫行辦法》的實踐效果有待提升

我國在較短時間內建立起覆蓋全民的社會安全網，較為充分地實現了公民的社會救助權。但是，隨著社會救助項目的增多，社會救助管理問題開始顯現，部門分割、制度分割等問題日益受到關注①代恒猛：《社會救助政策的轉型與整合——北京經驗》，《當代世界社會主義問題》2009年第2期；王磊：《社會救助制度中的城鄉統籌問題——以遼寧省為例》，《理論探索》2010年第4期。，如何做好制度銜接和資源統籌成為社會救助改革的關鍵問題。2013年，國務院建立了由民政部為牽頭單位的全國社會救助部際聯席會議制度，目的在于強化部門協作配合，及時解決工作中面臨的重大問題，統籌推進全國社會救助體系建設②參見《國務院關于同意建立全國社會救助部際聯席會議制度的批復》，中國政府網：http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/10/content_2485151.htm，2013年9月10日。。《社會救助暫行辦法》的出臺，不僅整合了社會救助項目，也進一步強化了民政部門統籌全國社會救助體系建設的職能，為民政部門統籌協調社會救助資源提供了依據，進一步編密織牢了社會安全網。

但是，《社會救助暫行辦法》實施后，社會救助效果并沒有達致預定目標。首先，貧困人口的社會救助權利難以有效實現。《社會救助暫行辦法》將所有社會救助項目整合到一部行政法規中，編密織牢了困難群眾基本生活的安全網。然而，由于各項社會救助項目的規定條款過少且較粗，難以保障所有困難群眾社會救助權利的實現，部分群體面臨掉入社會安全網以下的風險。例如，最低生活保障對象持續下滑，城鎮低保對象從最高點2348萬人下降到2019年11月的872.8萬人，農村低保對象從最高點5382萬以上下降到3460.7萬人③民政部：《2019年11月份民政統計數據》，民政部官網：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjyb/qgsj/2019/201912241449.html。。《社會救助暫行辦法》的發布并沒有改變下滑勢頭，甚至農村最低保障人數在2014年以后出現快速減少的勢頭④當然造成低保人數下降的原因較為復雜，而其中一個非常重要的原因是，對社會救助的運動式管理方式尤其是對農村低保的專項治理，將部分不符合條件的人員清理出去。參見《民政部關于印發〈全國農村低保專項治理方案〉的通知》，民政部政策研究中心網站：http://zyzx.mca.gov.cn/article/zyzx/shjz/202001/20200100023337.shtml，2020年1月21日。。醫療保障制度是一個非常復雜的系統，其中最重要的制度安排是醫療保險制度，醫療救助只是一種補充性保障制度，起到兜底保障作用。而對于醫療救助問題，《社會救助暫行辦法》卻只有6個條款加以規定。要解決貧困人群的醫療保障問題，必須依靠醫療保險制度的完善；同時還需要理順醫療救助和臨時救助的關系，做好醫療救助與慈善救助的銜接。但是，《社會救助暫行辦法》對此卻沒有任何條款加以規定。目前，因病致貧問題更加突出，醫療救助支出也在快速攀升。

其次，“福利懸崖”⑤Jan L. Hagen, "Time Limits under Temporary Assistance to Needy Families: A Look at the Welfare Cliff," Acoustics, Speech, and Signal Processing Newsletter, IEEE, 1999, 14; Susan Roll, Jean East, "Financially Vulnerable Families and the Child Care Cliff Effect," Journal of Poverty, 2014, 18(2).正在升高。社會救助通常定位于貧困群體，而不同的社會救助項目所定位的貧困群體有所區別。在管理成本居高不下、管理人員缺乏、甄別手段不足的情形下，一些社會救助項目的受助條件以其他社會救助為資格條件，從而形成福利捆綁現象，并形成福利懸崖效應⑥安華、趙云月：《福利疊加與懸崖效應：如何讓低保對象走出福利依賴? 》，《中國民政》2018年第9期；王瑜：《論脫貧攻堅中的懸崖效應及其對策》，《中國延安干部學院學報》2018年第5期。。《社會救助暫行辦法》將8項社會救助納入一個立法框架下，并且加強了社會救助項目之間的關聯程度，尤其是專項救助項目均與最低生活保障資格掛鉤（見表2），極大地提升了最低生活保障的含金量，扭曲了最低生活保障的需求信息，“誘致”貧困邊緣群體通過申請最低生活保障達到符合專項社會救助條件的目的。雖然福利捆綁并非完全由《社會救助暫行辦法》的立法模式所引起（而是由制度設計造成），但是采取“一攬子”的立法模式間接加劇了福利捆綁現象。

表2 《社會救助暫行辦法》中社會救助項目受助對象的資格條件

三、社會救助屬性分析

（一）社會救助項目具易變性

1883年，德國最早建立工傷保險制度，歷經一百多年，多數國家的社會保險項目仍然限于養老、醫療、工傷、失業等少數幾個險種，最近30年內，少數國家創新建立了護理保險制度。與社會保險不同，社會救助項目與福利國家體制、貧困結構、貧困人群的需求、經濟發展狀態等因素密切相關，社會救助項目推陳出新的速度很快，而且不同國家間的社會救助差別非常大。在埃斯平-安德森的福利資本主義3種模式中，自由主義型國家的社會救助在福利體制中發揮了比社會民主主義型國家和保守主義型國家更重要的作用①參見哥斯塔·埃斯平-安德森：《福利資本主義的三個世界》，商務印書館，2010年。，這些國家的社會救助項目種類較多，受益面也較廣。如英國的最低收入計劃（Minimum Income Scheme，亦稱國民救助計劃）包括了收入支持、基于家計調查的尋找工作津貼、就業收入和支持津貼、住房津貼、兒童津貼等項目。美國基于家計調查的社會救助項目已接近80項，救助項目分為現金救助類（如補充收入保障、對困難家庭的臨時救助）、醫療救助類（醫療救助、常規醫療救助）、食物救助類（如補充營養計劃、學校午餐補貼項目、兒童食品項目）、住房類（如公租房、無家可歸者救助基金、老年人住房救助）、能源和設施類（如低收入家庭能源救助）、教育救助類、就業培訓類、服務類、兒童照料和兒童發展類、社區發展類等。澳大利亞的社會救助包括了收入支持計劃、養老金、新起點津貼（尋求工作的津貼）、青年補貼、殘疾支持養老金、疾病補貼、照料者補貼、父母補貼、住房租金補貼、照顧孩子補貼、學齡兒童補貼等。

社會救助具有救急難特征，一旦貧困形態或社會結構發生變化，要求社會救助做出相應調整，或增或減成為一種常態。從20世紀90年代開始，根據社會結構和經濟體制的變化，我國建立了生活救助制度、專項救助制度和臨時救助制度；對五保供養制度進行了多次修改，建立特困人員供養制度；廢除收容遣送制度，建立流浪乞討救助制度，成為臨時救助制度的組成部分。2015年以后，國務院相繼發布文件，建立困難殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理補貼和殘疾兒童康復救助制度。隨著兒童保護和老年人福利管理體制改革的深化，針對一老一少兩類群體的社會救助制度也在完善之中。而且，隨著2020年農村全面脫貧后，農村貧困人口組成、貧困形態、貧困程度等均將發生變化，農村貧困線與最低生活保障標準的關系、農村建檔立卡對象與農村低保對象的關系、農村扶貧開發手段與社會救助措施的關系均會發生改變，社會救助也會因此做出相應調整。采取“一攬子”打包立法方式，不僅難以將所有社會救助項目全部納入，也難以及時修訂；而采取單項推進的方式則可以克服上述兩個缺陷，根據需要及時修訂救助制度。

（二）社會救助具有異質性

社會救助項目具有異質性，各個項目的保障對象、保障水平、保障內容、保障方式、籌資和管理均有較大差別。英國社會政策學者高夫比較了西方發達國家的社會救助，將其劃分為貧困調查（Poverty-tested）和一般家計調查（General Means-tested）兩大類，每大類又劃分為現金（Cash）和相關（Tied）兩小類，每小類又劃分貧困群體和特定群體兩種，得到了社會救助的8種形式①Ian Gough, et al., "Social Assistance in OECD Countries," Journal of European Social Policy, 1997, 7(1).。在此基礎上，伊德列等將OECD國家的社會救助劃分為一般類社會救助（General Assistance）、特定人群類社會救助（Categorical Assistance）和相關類社會救助（Tied Assistance），每類社會救助存在較大差別②Tony Eardley, et al., Social Assistance in OECD Countries: Synthesis Report, Department of Social Security Research Report, HMSO, London, 1996, 46.。每個國家的社會救助制度安排、項目組成、與福利體制的融合程度等均有所不同，由此形成了不同的社會救助體制（Social Assistance Regimes）③Ian Gough, "Social Assistance Regimes: A Cluster Analysis," Journal of European Social Policy, 2001, 11(2).。由此，將如此龐雜的社會救助體制整合到一個法律文本中，不僅不可行，也沒有必要。

經過20多年的改革和探索，中國已經建立起以城鄉低保制度和特困人員供養制度為基礎，醫療、教育、住房等專項救助相配套，臨時救助和社會互助為補充的社會救助體系。這一體系由4種類型的制度組成，即長期貧困救助制度，包括城鄉最低生活保障制度和特困人員供養制度；專項救助制度，包括醫療救助、住房救助、教育救助和就業救助；急難救助制度，包括受災人員救助和臨時救助；特定群體救助制度，包括殘疾人兩項補貼④殘疾人兩項補貼是重度殘疾人護理補貼和困難殘疾人生活補貼的簡稱。盡管有學者稱重度殘疾人護理補貼是一項福利制度，但是從保障水平看可以將其歸為社會救助項目。、殘疾兒童康復等。上述社會救助項目在保障對象、資格條件、家計調查內容和手段、救助形式和標準、管理部門、管理流程等方面呈現較大差異（見表3）。將上述異質性強且日趨增多的社會救助項目整合到一部法律之中，必將因篇幅限制而趨于原則性立法，且只能“拼接”各救助項目，造成法律文本松散。

表3 中國現行社會救助項目比較

救助項目 保障目標 保障對象 家計調查 救助形式 管理部門醫療救助 緩解醫療支出壓力醫療支出對生活造成影響的家庭或個人 醫療支出 現金 衛健委教育救助 緩解教育支出壓力教育支出對生活造成影響的家庭或個人 教育支出 現金、勤工助學等 教育部門住房救助 緩解住房困難住房困難且無力通過市場獲得住房的家庭 住房狀況實物（公共租賃住房）、現金（住房租賃補貼）、農村危房改造住建部門就業救助 促進家庭成員就業零就業家庭且生活困難的家庭 失業狀態 現金、服務、崗位安置等 人社部門臨時救助 緩解急難性貧困暫時貧困或臨時困境家庭或個人事故、疾病、流浪狀態現金、服務（急病救治、協助返回）、實物（提供臨時食宿）民政部門重度殘疾人護理補貼緩解護理支出壓力 重度殘疾人 殘疾等級 現金 民政部門困難殘疾人生活補貼 緩解困難 生活困難的殘疾人 貧困狀況、殘疾狀態 現金 民政部門殘疾兒童康復救助緩解康復支出壓力 殘疾兒童 殘疾類型、年齡 服務、現金 民政部門

（三）社會救助問題的產生具有縱向性

社會救助制度的目標有兩個，即緩貧、解困和救急難。然而，產生貧困、困境或急難的原因是多方面的，其中一個重要原因是相關制度不完善造成的。解決這些問題，需要跳出社會救助，切斷產生貧困、困境或急難的根源。

例如，貧困人群因病致貧問題的產生原因較為復雜，其中一個重要原因是醫療衛生體制的不完善造成的，尤其是在醫療保險嚴格控費和醫療費用快速增長的背景下，個人自負額快速增長，貧困家庭和中低收入家庭因病致貧或因病返貧的風險大增，并形成“貧病交加”惡性循環圈。采取綜合法方式，將醫療救助納入社會救助立法，將醫療救助問題簡化為貧困問題，將復雜問題簡單化，最終無法實現貧困人群的醫療保障“兜底”目標。《社會救助暫行辦法》雖然要求“疾病應急救助制度應當與其他醫療保障制度相銜接”，但在實際操作中，這種銜接只是表面形式且為減輕醫療救助責任的銜接，即使建立了多達4到5層的醫療報銷制度①第一層為基本醫療保險，第二層為大病補充醫療保險，第三層為商業醫療保險或互助醫療保險，第四層為醫療救助，第五層為慈善救助。，因病致貧問題仍然難以緩解，醫療救助負擔越來越重。2004年，城鄉醫療救助制度初步建立，全年支出4.43億元，但是到2017年，醫療救助支出迅速攀升至340.1億元，如果再加上優撫醫療補助支出，則上升到 376.2億元②民政部：《2004年民政事業發展統計公報》，民政部官網：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/200801/200801150093939.shtml；民政部：《2017年社會服務發展統計公報》，民政部官網：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf。，上漲85倍。即便如此，醫療救助水平難以緩解家庭醫療支出而造成的貧困程度。造成上述現象的根本原因在于醫療保險制度中的控費制度和醫療保健平均支出的快速增長。

住房也是一個非常復雜的社會問題，多數國家把住房保障列入政府公共政策的重要內容，通常采取單獨立法或嵌入住房保障法的方式加以解決，如英國《住房法》、美國的《公平住房法》、加拿大的《全國住房法》對于低收入家庭的住房問題給予明確規定。也有部分國家出臺了針對低收入家庭的住宅救助法案，如美國的《無家可歸者資助法》和《低收入家庭住房稅收抵免》，德國的《住房補貼法》。目前，我國建立了中低收入以下人群的住房保障體系，不僅保障人群超出低保和特困兩類家庭，保障方式也具有多樣性，如城鎮住房保障包括廉租房、公共租賃房、經濟適用房、限價商品房（或稱“兩限房”）等類型，農村有危房改造、易地扶貧搬遷、建檔立卡家庭住房改造等類型。現行住房救助只是整個住房保障體系的一個組成部分，采取橫向立法方式，將住房救助問題簡化為貧困問題，將住房救助局限于貧困家庭，而將龐大的“夾心層”排除在外，造成住房保障的不公平。

采取“一攬子”打包立法，將醫療救助、住房救助、教育救助、就業救助等項目從其他社會保障制度中分離出來，將貧困人口與貧困邊緣群體、中低收入家庭中分離出來，無助于從根源上緩解貧困程度，也給社會救助項目帶來較大的財政壓力。

四、社會救助立法路徑建議

（一）社會救助立法路徑借鑒

立法的目的在于解決問題，立法應以問題為導向。社會救助既有值得深入研究的理論問題，更有實施過程中遇到的各種實踐問題，社會救助立法目的在于解決理論和實踐問題。從理論上看，社會救助值得探討的理論問題是社會救助權利的問題。各國在保障社會救助權利方面的實踐進程不盡相同。英國早在17世紀就頒布了濟貧法，雖然對窮人的生活方式要求苛刻，但是政府介入社會救助后在一定程度上實現了窮人的社會救助權利。福利國家建立之后，英國頒布了國民救助法，取代濟貧法，接受社會救助真正成為一種權利。目前，世界上多數國家立法保障窮人的社會救助權利，保障所有公民的基本生存成為現代政府的義不容辭的責任①楊立雄：《社會保障：權利還是恩賜——從歷史角度的分析》，《財政科學》2003年第4期。。我國是最早建立社會救助的國家，早期社會救助帶有很強的恩賜性質，社會救助在很長一段時期內未成為一種權利。1943年，國民黨政府頒布《社會救濟法》，實現了有限社會救助權利。中華人民共和國成立后，1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議上通過了《中華人民共和國憲法》，第一次將公民的社會救助權利寫入憲法，真正實現了社會救助從恩賜到權利的轉變②1954年9月20日在第一屆全國人民代表大會第一次會議上通過的《中華人民共和國憲法》第93條規定：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛生事業，并且逐步擴大這些設施，以保證勞動者享受這種權利。”，以后歷次修訂的憲法版本均將社會救助權利寫入其中。而20世紀實施的最低生活保障制度則將這種權利從理論轉化為實踐，公民的基本生活得到有力保障。但是，在實施社會救助過程中,公民的社會救助權利有意無意被忽視，管理部門制定不合理條件將窮人排除于外③楊立雄：《社會保障：權利還是恩賜——從歷史角度的分析》，《財政科學》2003年第4期。；或者存在“人情保”“騙保”等現象，破壞了制度的公平性。所以，以問題為導向進行立法，社會救助立法的重點不在于規定公民的社會救助權利（憲法已做規定），而是如何公平公正無障礙地實現這種權利。

基于社會救助立法定位，在推進社會救助立法時需要制定內容具體且切實可行的條款。然而，《社會救助暫行辦法》的內容相對簡單，制度不夠細化，由此造成《社會救助暫行辦法》執行過程中的自由裁決空間大，各地執行標準寬嚴不一，政府和社會不規范行為普遍存在。因此，提出社會救助立法必須要解決操作性問題，要求補足“程序”短板，確立社會救助的申請、審核、 審批、發放、退出程序，完善社會救助的監督程序①林閩鋼：《論我國社會救助立法的定位、框架和重點》，《社會科學輯刊》2019年第4期。。社會救助立法應該更詳細且更具操作性，而不應以原則性或抽象性條款居多。采用“一攬子”打包方式推進社會救助立法（尤其是社會救助項目日益增多的情形下）難以提升其專業化水平和法律的可操作性。

正因為如此，目前世界上只有少數幾個國家（丹麥、荷蘭、保加利亞以及加拿大的部分省、肯尼亞、南非、特立尼達和多巴哥、津巴布韋等）采取“一攬子”打包立法方式推進社會救助立法。但即使如此，這些國家和社會救助法所規定的社會救助項目并不多。如肯尼亞的社會救助法規定的社會救助項目僅包括緊急救助（少于1個月）、短期救助（少于4個月）和長期救助（超過4個月）3項；加拿大蒙尼托巴省的社會救助內容僅規定了收入救助、一般救助和庇護所救助3種；丹麥社會救助法的保障內容只有兒童現金給付和兒童照料兩項；南非社會救助法包括兒童照料津貼、老年人津貼、殘疾人津貼、退役士兵津貼等項目，但是以生活保障為主，具有較強的共性。

從社會救助發展規律看，社會救助項目因貧困結構、經濟發展水平、國家發展戰略等因素而不斷發展變化。在推進社會救助的過程中，多數國家采取的是根據需要設立社會救助項目并出臺社會救助項目的法律，同時根據需要及時修訂、廢止某一個社會救助項目。正因為如此，多數國家并不會等到社會救助項目運行成熟后再制定一個綜合性的社會救助立法，而是采取“成熟一項，出臺一項”的方式推進社會救助的規范化管理水平。這種方式極大地方便了社會救助項目的設立、修訂和中止。如美國于1939年開始實施食品救助項目，1954年通過立法改為食品券項目；1964年，約翰遜總統呼吁通過永久性的食品券立法，將其變成為“向貧困開戰”（War on Poverty）計劃的一部分，由此正式通過了“1964年食品券法”；2008年，通過了農場法案，將“食品券項目”改為“補充營養救助項目”。英國早在17世紀初頒布了濟貧法案，后來又經過多次修訂；1948年，濟貧法被國民救助法所取代②貝弗里奇：《社會保險和相關服務》，中國勞動社會保障出版社，2003年，第160頁。；1966年，國民救助法又被補充收益法所取代。目前，英國社會救助并沒有統一的法律進行規范。

當然，更多的社會救助項目并非需要立法加以規定，而是嵌入到相關的社會福利法案或社會法中，通過縱向方式解決其法律地位問題。如1996年，美國建立困難家庭臨時救助制度，取代了實施多年的未成年子女家庭救助制度。如此重要的一項制度并沒有專門立法，而是將這一制度嵌入到“個人責任和工作機會調和法案”中解決其法律屬性問題。澳大利亞的社會救助項目分別在不同的法律中加以規定，多數項目并沒有進行專門立法①如澳大利亞的家庭社會救助項目立法分別規定于以下法律：A New Tax System (Family Assistance) Act 1999；A New Tax System (Family Assistance) (Administration) Act 1999；Social Security Act 1991；Social Security (Administration) Act 1999；Social Security (International Agreements) Act 1999；Paid Parental Leave Act 2010。兒童支持的法律分布于以下立法：CSRC Act-Child Support (Registration and Collection) Act 1988；CSA Act-Child Support (Assessment) Act 1989；CSRC Regs-Child Support (Registration and Collection) Regulations 2018；CSA Regs-Child Support (Assessment) Regulations 2018；FL Act-Family Law Act 1975；FL Regs-Family Law Regulations 1984。，而只是政府發布指導意見對其進行規定。

（二）采取單項分類立法方式推進社會救助立法

基于國外的普遍做法以及社會救助的易變性、異質性等特征，在推進社會救助立法時，宜采取分類立法方式，即根據社會救助項目的不同屬性，單項分類推進社會救助立法。單項分類推進社會救助立法的方式包括：整合相似社會救助項目，通過立法保障公民的社會救助權；將專項社會救助項目整合到相關的社會保障項目中，通過推進專項社會保障立法，解決專項社會救助立法問題；臨時性、應急性救助項目則以行政法規方式規范其工作的開展（見表4）。

表4 我國社會救助單項分類立法思路

“一攬子”打包立法方式是從人群出發，設計救助制度，實施救助項目，達到緩解家庭貧困的目的；相反，單項分類立法方式是從需要出發，尋找貧困家庭，實施救助項目，達到緩解家庭貧困的目的。兩者的目標雖然一致，但是出發點和路徑有所不同，與其他制度的關聯方式也不盡一致（見表5）。“一攬子”打包立法中社會救助項目與其他制度的關聯方式是一種橫向關系，關聯性不強，各項制度做到“各負其責，各管一攤”即可；而單項分類立法中社會救助項目與其他制度的關聯方式是一種縱向關系，關聯程度緊密，有利于從根源上解決貧困問題。

表5 “一攬子”打包立法和單項立法的比較

采取單項分類推進的方式，具有以下幾個方面的優勢。一是有利于形成“各負其責”的管理局面。2018年，國務院機構改革將醫療救助業務劃歸國家醫療保障局，住房救助業務劃歸住房和城鄉建設部，教育救助業務劃歸教育部，就業救助業務劃歸人力資源和社會保障部，受災人員救助業務劃歸應急管理部，而民政部主管的社會救助業務為生活救助（包括最低生活保障、特困人員救助和臨時救助）。其改革遵循了“條塊結合，以條為主”的理念，有利于各部門將其主管的社會救助業務嵌入整個社會保障體系之中，從“條”向加強相關業務的統籌整合。社會救助立法也應遵循這一發展方向，做到“各負其責，各管一攤”。民政部門負責推進《基本生活救助法》；醫療保障部門盡快出臺《醫療保障法》，并將醫療救助充分地融入其中；住建部門則應整合現有住房保障規章制度，優先解決貧困且住房困難家庭的住房需求。

二是有利于提升立法的專業性和操作性。社會救助是面向貧困群體的制度性保障項目，是實踐性很強的項目。立法時要高度抽象并根據社會救助權利、原則等內容，具體地界定保障對象、保障內容、保障水平、申請經辦、管理職責等內容，以便法律的實施。采取單項立法，可以極大地提升社會救助立法的專業性，更加具體而又詳細地規定社會救助項目的實施，提升可操作性。以生活救助立法為例，日本的《生活保護法》共13章、85條，對生活保護原則、保護種類及范圍、管理機關、保護方式、保護設施、申請經辦、法律責任等做了非常詳細的規定。日本1946年制定的《生活保護法》，歷經多次修訂，但是基本框架未做大的改動，可見這一法令具有相當高的專業水平。1999年，韓國廢除《生活保護法》，制定《國民基礎生活保障法》。該法共9章、51條，對受助對象、申請經辦、收入和財產、家計調查、資金、管理機關等做了明確規定，至今仍然沿用這一法令。1999年我國頒布的《城市居民最低生活保障條例》只有17條，其專業性和操作性雖稍遜于日本和韓國的生活保護立法，但高于《社會救助暫行辦法》，至今仍是指導開展最低生活保障工作的重要法規依據。

三是有利于逐步消解財政壓力。中國是一個發展中國家，貧困人口基數大，部分地區處于深度貧困狀態，而國家的財力十分有限，人均財政收入水平遠低于發達國家的平均水平。在推進社會救助立法時，要充分考慮貧困結構和財政約束條件，采取“盡力而為，量力而行”和穩步推進原則，有條不紊地推進社會救助立法工作。采取“一攬子”的方式，將多項社會救助納入立法保障范圍，在短時間內將給財政造成極大壓力。近些年來，我國經濟發展增速放緩，地方財政赤字擴大，再加上扶貧任務艱巨，社會救助的財政投入空間被壓縮。在這種背景下，即使社會救助法得以通過，地方政府會采取降低救助標準、嚴格受助條件等做法，將社會救助立法所保障的各項權利化于無形。尤其在不發達地區，貧困人口多，財政收入少，采取“一攬子”打包立法的方式最終可能導致制度不可執行。而采取單項推進的方式，逐步推進社會救助各項目的立法，有利于分解社會救助支出壓力，給地方政府減負。

（三）對生活保護進行立法是當務之急

采取單項分類推進的方式，并非要將每項社會救助項目分別進行立法，部分制度以“項目”或“計劃”的形式存在，部分項目納入其他制度中進行立法，而對于較為重要的社會救助項目則需要單獨立法。從國外的經驗看，多數國家的社會救助立法集中于基本生活立法，如日本的《生活保護法》、韓國的《國民基礎生活保障法》。

中國一直把貧困人口的生活救助做為社會救助的重點內容，建立了以最低生活保障、特困人員供養和臨時救助制度。但是，近年來最低生活保障人數和受助率持續下滑，部分貧困邊緣人群的生活處于困境之中。為遏制最低生活保障人數繼續下滑勢頭，當務之急是對基本生活保護進行立法。這具體包括：（1）通過立法，建立基本生活保護制度。將最低生活保障和特困人員救助、臨時救助中生活救助部分合并，建立基本生活保護制度。改革最低生活保障制度中的“補差”方式，按等級發放基本生活保障標準；改革最低生活保障制度中的最低生活保障標準與資格標準合二為一的做法，將收入資格門檻與待遇標準分離；降低資格門檻，將更多的家庭納入保障范圍；根據家庭類型設計不同的資格門檻，將更多的低收入家庭納入保障范圍。（2）通過立法，保障公民的基本生活權利。近年來，在“騙保”“人情保”的話語背景下，社會對最低生活保障制度產生偏見，低保污名化，管理部門也不斷收緊最低生活保障條件，社會保障權利被壓縮。而且在問責日趨嚴格的背景下，基層工作者的自由裁量權被擠壓，家計調查日趨嚴格，貧困邊緣人群越來越難以納入最低生活保障范圍。更加嚴峻的是，社會救助政策正在受到其他反貧困政策的影響，且得服從于其他社會政策或經濟政策的改變。另外，管理部門的治理方式也影響了最低生活保障權利的實現。在最低生活保障實施之初，在“應保盡保”原則的指導下，受助人數快速增加；而在輿論發生轉向的時候，又采取“應退盡退”的工作方針，將不符合條件或邊界不清晰的人員清理出去，近期開展了農村最低生活保障清理整頓工作，大量農村低保人員又被清退。推進基本生活保護立法，有助于排除外部因素對公民社會救助權利的侵蝕，實現“一個也不能少”地進入全面小康社會。

五、結語

我國的社會救助制度在保障困難群眾基本生活、緩解貧困、維護社會安全穩定等方面發揮了重要作用，具有覆蓋對象多、資金支出規模大的特點。但是，我國社會救助領域的法律建設滯后，僅有一部法律位階較低的《社會救助暫行辦法》，難以適應現行貧困結構的變化，也未能有效解決社會救助多頭管理、部門職能分工交叉重復和碎片化等問題，且間接加劇了福利捆綁現象。因此，亟需推進社會救助立法，以保障社會救助制度的有序運行和困難群眾的社會救助權利。

關于完善社會救助立法的路徑方向，目前有兩種觀點，一是采取“一攬子”打包立法的方式，即將不同的社會救助項目全部納入到同一部法律中，這種方式具有效率高、成本低的優勢，但存在文本整合度低、可操作性差等劣勢；二是采取單獨推進的方式，即將不同類型的救助單獨立法，這種方式具有專業性水平高、可操作性強的特點，有利于形成“各負其責”的管理局面，并能逐步消化財政壓力。考慮到社會救助項目的易變性、異質性和產生的縱向性等特點，以及管理和操作上的靈活性等要求，單項立法將是一種更加可行的立法推進方式。

采取單項分類立法方式，應優先推進對于基本生活保護的立法，通過立法建立基本生活保護制度，改革救助標準計發方法，并通過立法保障公民的基本生活權利，實現困難群眾“一個也不能少”地進入全面小康社會。對于醫療救助、住房救助等救助項目，應充分考慮社會救助制度與其他社會保障制度的縱向聯系，將對應的救助項目納入相關社會保障制度的立法中。