“空賬”不空
——對國有資本與社保基金關系的社會時空研究

嚴新明 童 星

2017年11月9日，國務院印發《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮罚ㄒ韵潞喎Q“《方案》”），對政界、學界和社會各界廣泛討論的劃轉國有資本充實社?；疬M行了政策規定?！斗桨浮分赋觯狐h中央、國務院高度重視社會保障體系建設。我國統一的企業職工基本養老保險制度建立以來，以確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放為中心，參保范圍不斷擴大，基金征繳力度不斷加強，各項工作取得明顯成效，對建立社會主義市場經濟體制、維護改革發展穩定大局、保障企業離退休人員權益發揮了重要作用。與此同時，在企業職工基本養老保險制度逐步完善過程中，受多種因素影響，形成了一定的企業職工基本養老保險基金缺口。隨著經濟社會發展和人口老齡化加劇，基本養老保險基金支付壓力不斷加大，為充分體現代際公平和國有企業發展成果全民共享，現決定劃轉部分國有資本充實社?；?。

本文引入馬克思的社會時間和社會空間理論，揭示國有資本經營過程中的國有企業及其職工勞動的社會時空性質，分析國企職工養老保障改革中的“視同繳費年限”“做實個人賬戶”等政策的社會時空依據，進而研究劃轉國有資本充實社會保障基金舉措的社會時空意義，并就社會保障改革中確保其他干部群眾的公平性和合理性問題提出政策建議。

一、問題緣起：國有企業與國有資本發展之路

中華人民共和國成立以后，在接管城市過程中沒收官僚資本企業歸國家所有，加上原來解放區為數不多的公營經濟，構成了國營經濟體系。由于官僚資本在舊中國控制了全國的經濟命脈，它一經收歸人民共和國所有，國營經濟便掌握了國民經濟中大部分社會化的生產力。1949年底，國營工業（包括合作社工業）的固定資產占全部工業（包括工場手工業）固定資產的80.7%；擁有全國電力產量的58%、原煤產量的68%、生鐵產量的92%、鋼產量的97%、機器及其零件生產的48%、棉紗的49%；掌握了鐵路的全部和其他近代化交通運輸的大部，控制了銀行業務和對外貿易。國民經濟中凡關系經濟命脈和足以操縱國計民生的部分，通過沒收官僚資本基本掌握在國家手里。根據1953年全國清產核資委員會的統計，截至1952年，全國國營企業固定資產原值為240.6億元人民幣，其中大部分為沒收官僚資本企業的資產（不包括其土地價值在內），除去已用年限基本折舊后，凈值為167.1億元人民幣。①中共中央黨史研究室：《中國共產黨歷史》（第2卷〈1949—1978〉上冊），中共黨史出版社，2011年，第52-54頁。這構成了中華人民共和國成立初期國營經濟的物質技術基礎。其后，國有經濟發展迅猛，國有工業企業固定資產原值由1949年的148.8億元增加到1978年的3193.4億元。②王勝利、趙云君：《國有經濟推進新中國工業化的成就和經驗》，《光明日報》，2019年9月3日第16版。2018年，全國國有金融企業資產總額為264.3萬億元，其他國有企業資產總額為210.4萬億元。③《國務院關于2018年度國有資產管理情況的綜合報告》，人民網：http://npc.people.com.cn/n1/2019/1023/c14576-31416926.html，2019年10月23日。

國有企業是指國家和政府擁有控制權和管理權的大型企業，政府的行為活動對企業的經營發展有著至關重要的影響。長期以來，全民所有制是國有企業的典型形式；在股份制改革后，國家控股制成為國有企業的又一重要形式。

國有企業的資產就是國有資產。國有企業在股份制改革后，國有資產通常以出資入股的方式參與企業運作，表現形式為一定規模的國有股權，這被稱為國有資本。資本是在市場中進行投資、以增值為目的的資產。國有資本就是國有及國有控股企業中歸國家直接或間接享有的資本。國家委派法定代表人參與管理企業，國家憑所有者的身份參加企業的生產經營活動和全部的利潤分配；國家委派審計署直接審計其財務的收支情況。

國有資產或國有資本的收益分配屬于生產關系的范疇，需要適應生產力的發展而不斷變化。改革開放前，國有資產收益分配制度主要有：①統收統支制度，國有企業將幾乎所有稅后利潤上交國家，再由國家根據計劃實施分配。②企業獎勵基金制度，企業將稅后利潤的一部分用作職工福利支出。1951年2月26日，政務院發布《中華人民共和國勞動保險條例》，為國營、公私合營和合作經營的廠礦單位職工建立了養老、醫療、工傷、生育等待遇。其后，這些單位的性質演變為國營企業、集體企業。1966年4月，首次嘗試為集體企業建立集體所有制單位職工的退休統籌制度，規定其退休待遇低于國營企業和機關事業單位職工的退休待遇。④鄭功成等：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社，2002年，第78-80頁。③利潤留成制度，企業創造的利潤一部分根據規定上交給國家，剩下的部分留給企業自行支配。

改革開放后，國有資本收益分配制度經歷以下調整：①趙志浩：《我國公共福利支出缺口與國有資本收益劃撥的研究》，復旦大學碩士學位論文，2014年。利改稅制度，從1983年起，將國有企業利潤上交部分改為向國家上交稅收。②汪天文：《社會時間研究》，中國社會科學出版社，2004年，第5-41頁。承包制度，國有企業按照承包基數上交利潤給國家，多余的稅后利潤自行管理與支配。③利稅分流制度，從1989年起，企業把歸屬國家的紅利和稅金區分后上交。④現代企業制度下的利潤分配制度，從1993年起，先后實施利潤留存制度、國企利潤上交制度。2003年成立專門管理國有資產的職能部門——國有資產管理委員會；2007年財政部和國資委共同頒布《中央企業國有資本收益收取管理辦法》，結束了央企只交稅不交紅利的歷史，揭開了央企向政府分紅的序幕；同年頒布的《關于試行國有資本經營預算的意見》進一步對國有資本經營預算的支出安排（含功能性分類和支出安排方向）作出了規定。

至此，完整的國有資本收益分配包括兩個過程：①國有企業利潤在自留和上交之間的分配；②國有企業利潤上交給政府部分的再分配，即在生產性支出和公共福利性支出之間的分配。國內學者的研究重點開始從國有企業利潤上交標準和比例問題轉移到國有企業上交政府的部分國有資本收益的支出方面，認為國有資本收益應該體現全民的特征，建議將國有資本收益部分用于提高社會公共福利的領域。①趙志浩：《我國公共福利支出缺口與國有資本收益劃撥的研究》，復旦大學碩士學位論文，2014年。

在總結實踐探索和理論研究成果的基礎上，國務院于2007年出臺了《關于試行國有資本經營預算的意見》，除了對國有資本收益的第一次分配過程進行了調整，還首次提到第二次分配過程，即對國有資本收益分配的支出作出了政策指導，國家根據相應的調控需要，國有資本收益可以用于公共福利支出。這項政策肯定了國有資本的全民性之屬性，意味著國有資本收益分配與支出開始向公共福利方向傾斜。國有資本收益分配與支出向公共福利方向傾斜，可以從馬克思主義的社會時空觀中找到理論依據。

二、馬克思的社會時空觀及其中國意義

為了加深對國有企業運營、國有資本保值增值及其分配的認識，我們基于馬克思主義的社會時空觀，從人類實踐的角度分析時間和空間，探究國企職工勞動乃至全體國民勞動的價值創造和積淀過程。馬克思從唯物主義的角度看待自然環境，認為自然環境是人類進化的源頭和生存的物質基礎；同時又超越自然地理環境決定論，認為人類自覺的實踐產生了歷史，即人的生存實踐不僅是簡單適應自然環境的過程，更是認知與改變自然環境、進而創造“人化環境”的過程。由于有了實踐，才使時間與空間具有社會現實性。馬克思從現實社會人的角度來解析時間與空間，賦予時間與空間以社會本質。②汪天文：《社會時間研究》，中國社會科學出版社，2004年，第5-41頁。

（一）馬克思的社會時間觀

在馬克思看來，自然時間具有客觀性，社會時間僅具有似客觀性。也就是說，客觀的自然時間長短對于所有的人一視同仁，表現為分秒不差的鐘表時間；似客觀的社會時間則表現為勞動時間，因人而異。對馬克思的“勞動時間本身只是作為主體存在著，只是以活動的形式存在著，”①《馬克思恩格斯全集》（第46卷〈上〉），人民出版社，1979年，第118頁?？梢詮馁|與量兩個方面來理解。從質的方面看，勞動時間具有具體性、特殊性。②《馬克思恩格斯全集》（第46卷〈上〉），人民出版社，1979年，第118頁。使用簡單工具勞動的農民與使用精密工具進行生產的高級技工，他們的勞動在“質”上各不相同，具有差別的勞動時間不能被簡單等同，一個勞動者的特殊勞動時間不能直接同其他勞動者的特殊勞動時間相交換。③《馬克思恩格斯全集》（第46卷〈上〉），人民出版社，1979年，第118頁。從量的方面看，勞動時間具有抽象性、普遍性，各種勞動都是無差別的抽象勞動，即一般的體力和腦力的支出。馬克思認為，商品內含的使用價值由具體勞動創造，交換價值則由抽象勞動凝結而成，交換價值的基礎是社會必要勞動時間，即在現有的社會正常的生產條件下，在社會平均的勞動熟練程度和勞動強度下，制造某種使用價值所需要的勞動時間。④馬克思：《資本論》（第1卷），人民出版社，1975年，第52頁?？梢?，在一定的社會生產條件下，“社會必要勞動時間”就成為社會時間的直接量度。

中華人民共和國成立以來，在全體國民中，只有少部分人成為國有企業的干部職工。他們在企業的組織下，運用自身的勞動力，發揮自身的技能，將屬于他們的自然/生理時間通過生產勞動轉化為社會時間，從而創造國有企業的利潤，并在企業中獲得自己的經濟收入。在改革開放前，廣大的農民被限制在農村集體經濟中，只能從事傳統的農耕勞作，無法將屬于自身的自然/生理時間像國有企業職工那樣在工商業領域轉化為社會時間（如圖1所示）。改革開放后，隨著允許農民進城務工經商政策的推行，農閑時農民可以在國有企業以臨時工、在外資企業或民營企業以打工形式進行工商業勞動，他們的自然/生理時間才得以轉化為社會時間。

圖1 改革開放前我國國民經濟的社會時空分析

（二）馬克思的社會空間觀

空間與時間一樣，都是物質存在的基本方式，二者不可分離。馬克思的社會空間觀同樣立足于人的生存、生產等實踐活動。從早期的采集天然果實、獵取動物為食開始，人類所處的一定地理區位就是作為實踐活動場所的，人們和其他自然實體所發生的關系首先是一種實踐的關系，即把草原、森林、田地等作為“實體的生產資料”或“生產資料的實體”，“當作他的工作場所，當作主體的勞動資料、勞動對象和生產資料”。⑤《馬克思恩格斯全集》（第46卷〈上〉），人民出版社，1979年，第475頁?？梢?，人的生產實踐活動把原生的自然空間形態納入其中，作為實踐活動的條件并從屬于實踐活動。所以，馬克思說：“空間條件……屬于生產過程本身”。①《馬克思恩格斯全集》（第42卷），人民出版社，1979年，第27頁。總之，實踐活動賦予自然的空間形態以社會的屬性，其抽象形態在實踐活動中有了歷史真實性，是自然空間真正的“復活”。馬克思區分自然空間和社會空間，并把社會空間看成是對自然空間的揚棄，②余章寶：《馬克思社會時空觀探微》，《學術月刊》1998年第5期。這種揚棄有賴于社會實踐的主體即人類的實踐活動；而簡單適應自然空間的動物則僅身處自然空間，沒有社會空間。

社會空間通過實物形態存在，也通過社會運動關系或社會結構存在。在這個運動中，“具有固定形式的一切東西……只是作為要素，作為轉瞬即逝的要素出現。”“而作為它的主體出現的只是個人，不過是處于相互關系中的個人，他們既再生這種相互關系，又新生產這種相互關系。這是他們本身不停頓的運動過程，他們在這個過程中更新他們所創造的財富世界，同樣也更新他們自身?！雹邸恶R克思恩格斯全集》（第40卷），人民出版社，1979年，第226頁?？梢姡鐣臻g可界定為人們可以獲得經濟利益的活動空間或領域。

從社會空間的視角看，中華人民共和國成立之后，建成了工業、商業、工礦、林場、農場等國有企業。在全體國民中只有部分人能夠成為國有企業職工，他們得以在國有企業這種社會空間中進行勞動，這種社會空間既可以是有形的自然空間，如工礦企業、林場、農場中，也可以是國有商業企業所擁有的活動領域。國有企業干部職工在廣泛的社會空間開展經濟活動，在國有單位的組織下進行勞動，從而創造價值、獲得收益。在改革開放前，廣大的農民則沒有國有企業這樣的社會空間，他們的經濟活動空間或領域受限，主要就是務農、自給自足（如圖1所示）。改革開放后，隨著允許農民進城務工經商政策的推行，農閑時農民可以在國有企業以臨時工、在外資企業或民營企業以打工形式獲得一定的社會空間，從而擴寬了他們的經濟活動空間或領域。

國有企業職工在國企這一社會空間中勞動數十年，創造了諸多財富和價值，同時將屬于自己的自然/生理時間轉化為社會時間。然而，在計劃經濟年代，鑒于積累資金建設社會主義工業化體系的需要，國家一直實行低工資政策，對職工在社會時空中創造的價值預先做了扣除，其中就包括職工未來養老所需的社會保障基金，只不過不是以職工繳納社會保險費的形式，而是以上繳國家稅收、提留企業利潤的形式。

三、國企職工養老保險中“視同”“空賬”“劃轉”政策的社會時空分析

如前所述，由于中國長期實行低工資制度，勞動者在得到工資之前已經扣除了隱性的社會保障資金，只不過是以國家稅收和企業利潤的形式，被用于國家發展和國企再投資，致使國有資本不斷壯大。一旦伴隨著由計劃經濟轉向市場經濟，與市場經濟相適應的社會保險制度便應運而生。這一制度的籌資采用職工繳費、企業出資、國家財政補貼三者合作的方式。這樣，剛剛入職工作的員工即“新人”依此制度安排，每月繳納養老保險費，所在企業以一定比例的社會統籌配套為其繳納養老保險費，積攢到退休時，由城鎮職工養老保險基金向其支付養老金，這不會有任何財務問題。但是，對介于已退休的老年員工即“老人”和“新人”二者之間的“中人”來說，憑借其余下的工作年限內所扣繳的以及所在企業以社會統籌形式為其配套的出資，根本不足以支付他們退休后應領的養老金。至于已退休的“老人”則只能領取養老金而不可能再繳納任何養老保險費。而職工養老保險基金又不能通過“以多補少”的方式用“新人”積攢的錢來填補“老人”和“中人”所帶來的“窟窿”，這就是所謂的“轉軌成本”，本文謂之曰“大空賬”，其與后面提到的廣泛討論的個人賬戶“空賬”，既類同又有所區別。

這筆“轉軌成本”只能由政府來承擔，事實上也正是這么做的。我國城鎮職工養老保險制度建立過程中，先后推出了“對‘老人’和‘中人’的工作年限視同繳費年限”“做實個人賬戶”以及“劃轉國有資本充實社?；稹钡日撸瑏硐膺@一巨大的“轉軌成本”。

（一）對“老人”和“中人”的工作年限視同繳費年限的社會時空分析

依據社會時空觀，因為在三方出資合作的社會養老保險制度實施以前的計劃經濟時期，這些“老人”和“中人”在國有企業這一社會空間中勞動所創造的價值即社會時間，并沒有不折不扣地①《馬克思恩格斯文集》（第3卷），人民出版社，2009年，第429頁。全部歸自己所有，他們只領回了維持自身及其家庭日常生活所需的低工資部分，退休后的養老金則得到政府承諾由政府及國企負責。也就是說，他們付出全部的社會時間，僅按月領回了對應部分社會時間所創造的價值，對應于未來養老所需的那部分社會時間所創造的價值則以稅收或上繳的形式給了政府，以利潤提留的形式留在了企業。這些上繳給政府和留在了國企的資金就成了名副其實的國有資產；接著它們又被用來作新的投資，形成新的國有資產，如此循環往復，匯入國有資產和國有資本保值增值、發展壯大的再生產過程（如圖2所示）。既然開始實施新的三方出資合作的社會養老保險制度，這部分“老人”和“中人”在已過去的工作年限（即他們已付出的自然/生理時間）里沒有積攢的養老保險資金該由誰出？國家財政補貼由國家財政出，國企出資仍由國企出，這都沒有疑義；但職工繳費卻沒有辦法讓職工自己出，于是對這部分職工即“老人”和“中人”的工作年限視同繳費年限，就成了必然的唯一的選擇。

將“老人”和“中人”的工作年限視同繳費年限以后，這筆錢就不由他們自己出了，那么又應當由誰出呢？從圖2中可以看出，應當從國有資本的收益中出。目前，我國的城鎮職工社會養老保險實施省級統籌、全國調劑。這就是說，中央財政和省級財政必須根據在國有企業這一社會空間中有工作經歷/社會時間的“老人”“中人”的工作年限和退休狀況，使他們進入養老狀態時能夠動態地獲得符合發放年度養老標準的養老金。

圖2 “視同繳費年限”之“空賬”解析

（二）國有企業職工個人賬戶“空賬”及其做實的社會時空分析

“老人”和“中人”在已過去的工作年限里沒有積攢的養老保險資金不僅有“該誰出”的問題，而且還有“怎么出”的問題。1951年頒布的《勞動保險條例》，確立了現收現付模式的勞動保險制度。1995年3月1日，國務院發出《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，確立了社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，這是一種部分積累的模式。①同時作為附件發布的還有《企業職工基本養老保險社會統籌和個人賬戶相結合實施辦法之一》《企業職工基本養老保險社會統籌和個人賬戶相結合實施辦法之二》；同年5月1日，勞動部發布《關于貫徹〈國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知〉的實施意見》?，F收現付制不需要資金積累，部分積累制則需要對資金安排有長遠考慮、長期儲備。由現收現付制向部分積累制轉軌，必然造成巨大的資金缺口。這個缺口集中表現在采取積累制的個人賬戶上。

在企業職工基本養老保險制度設計之初，政府原指望通過提高繳費率來消化“轉軌成本”，即用源源不斷“新人”的社會時間來填補“老人”和“中人”已被消耗掉的社會時間。但在制度運行過程中，由于轉軌成本很大，單靠提高繳費率根本無法完成，不僅“中人”視同繳費實際未繳費形成的個人賬戶只是名義上“有”實際上“空”，而且有的省份積累起來的資金還難以應對當期的養老金支付，于是“新人”實有的個人賬戶也不得不被挪用以彌補當期的養老金支付。這就導致從1998年到2005年間，個人賬戶平均每年有1000多億空賬。②許琳、張文憲：《名義個人賬戶制：我國養老保險模式的可行選擇》，《廣西金融研究》2007年第6期。

國務院于2000年12月25日頒布《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》，2001年7月1日開始在遼寧省進行試點，并于2004年推廣到吉林、黑龍江兩省。其中，“做實個人賬戶”是重要內容。在“做實個人賬戶”中，中央財政補助是重要資金來源。2006年9月，國務院批復擴大試點，增加了8?。ㄗ灾螀^、直轄市）做實個人賬戶，并規定：中央財政為做實個人賬戶補助的資金，由?。ㄗ灾螀^、直轄市）政府委托全國社會保障基金理事會投資運營，全國社會保障基金理事會承諾較為優惠的收益率；中央財政補助之外的個人賬戶基金，則由?。ㄗ灾螀^、直轄市）按照國家規定投資運營，并負責保值增值。2007年2月15日，勞動和社會保障部、財政部聯合發出《關于進一步擴大做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點工作有關問題的通知》，確定江蘇、浙江、廣東等經濟發達省份可根據省情，依靠自身能力開展做實個人賬戶試點。③鄭功成：《中國社會保障30年》，人民出版社，2008年，第69頁。

根據《2008年度勞動和社會保障事業發展統計公報》，13個做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點省份共積累基本養老保險個人賬戶基金1100多億元。④人力資源和社會保障部、國家統計局：《2008年度勞動和社會保障事業發展統計公報》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201710/W020171031595001872453.pdf。2010年，個人賬戶空賬運行的規模已經達到了1.3萬億元，比2004年底的空賬規模增加了將近一倍，⑤參見楊華云：《養老金空賬規模約為1.3萬億》，《新京報》，2010年7月14日。做實個人賬戶的工作任重而道遠。采取做實個人賬戶措施的壓力在于：一方面，每年需要投入大量的財政補貼，且時間跨度大；另一方面，即使個人賬戶能夠逐步做實，已做實的個人賬戶部分也面臨嚴峻的通貨膨脹風險，加上我國當前資本市場發育不健全、國際金融市場變幻莫測，缺乏穩健的投資渠道，尤其在當時金融危機背景下，養老基金保值增值壓力更大。

我們可以看出，國家在解決個人賬戶“空賬”過程中，是由財政進行補貼的。財政收入包括了國有企業的利稅以及其他類型企業和個人的繳稅。因此，國有企業職工個人賬戶“空賬”的解決，還是可以從國企作為社會空間中，國企職工的社會時間視角進行解讀，“空賬”的解決辦法還是與國有資本高度關聯的，如圖3所示。

圖3 “養老保險個人賬戶”之“空賬”解析

（三）劃轉部分國有資本充實社?；鸬纳鐣r空分析

在“社會統籌+個人賬戶”的職工基本養老保險模式中，社會統籌是主體，個人賬戶為補充，這個主次關系不能顛倒。社會保險從屬于社會保障，它與商業保險的根本不同之處就在于其同舟共濟，與個人繳費多少沒有關系，至少關系不大。因此解決“轉軌成本”問題的關鍵是社會統籌而非個人賬戶。如果看不到這一點，如前所述，“中人”的個人賬戶的“空”還沒變“實”，“新人”個人賬戶的“實”也會變“空”。對于解決“轉軌成本”問題，做實個人賬戶只是治標，充實社會統籌才是治本。這就有了劃轉部分國有資本充實社保基金的政策出臺。

在“部分國有資產劃轉全國社?；饐栴}研究”課題組的研究報告中，胡繼曄認為，變現一部分國有資產，用于我國社會保障支出完全是合情合理的?，F在將這部分資產變現，用于社保支出，是一個負責任的政府對于社會保障隱性債務進行彌補的必然選擇。在如何劃撥的問題上，考慮到地方政府對國有企業的投資與收益的對應關系及可能出現的逆向選擇，應該首先劃撥中央級企業所擁有的國有股股權：一是對于國內新上市的股權屬于中央政府所有的上市公司，在上市時統一劃撥其國有股權的20%給全國社會保障基金理事會；二是國內已經上市的股權屬于中央政府所有的上市公司，統一劃撥上市公司國有股權的20%給全國社會保障基金理事會。時任全國社會保障基金理事長的項懷誠認為，將國有資產用于社會保障事業，是取之于民，用之于民，是加快社?；鸢l展的契機。對于劃撥后的管理問題，社?；饡脑O想是，劃撥過來的只是權益而已。社保基金會將來不一定進入董事會，而且也沒有這么多人可以派出，只是在年終時參加一下有關上市公司的股東大會，知道企業有多少利潤，社?；鹂色@得多少權益。社?；鹬灰笙碛羞@部分股權的收益，并將收益放入基金運作。①“部分國有資產劃轉全國社保基金問題研究”課題組：《部分國有資產劃轉全國社保基金問題研究》，《經濟研究參考》2006年第59期。

依社會時空觀來看，無論是在原先的計劃經濟年代，還是現在的市場經濟年代，在國有企業這個社會空間里，全體職工通過自身的勞動，將屬于自己的自然/生理時間轉換為社會時間。作為社會時間凝結的財富價值中的一部分以工資的形式返還給勞動者，一部分以國家稅收和國企利潤的形式轉化為國有資產或國有資本。對勞動者因年齡原因退休后的生活保障問題，掌控國有資產或國有資本的政府理所當然地有責任有義務予以承擔，這就是取之于民、又用之于民。

類似的情況在其他國家也發生過。原先很多國家的養老保險基金都采用現收現付的籌資模式。隨著經濟社會的發展和人口老齡化的加劇，現收現付制暴露出一些問題，影響了養老保險基金制度發展的可持續性和公平性。20世紀80年代以來，為了有效緩解養老保險的資金短缺問題，很多國家開始對社會保障制度的優化改善和融資模式進行探索。例如，智利在1980年進行社會保障制度改革，國家負責支付新舊制度的轉制成本，發行認可債券（recognition bonds），確認舊體制下養老金債務，將傳統養老制度改革過程中產生的隱性問題轉變成顯性問題，避免隱性債務不斷增加。該方法有效解決了體制改革中的問題，對傳統養老制度中的參保人員提供了有效的養老保障。認可債券是由政府發行的對原體制轉入新體制的參保成員以往繳費記錄所形成的養老金權益價值進行確認的一種債券。認可債券由政府財政進行擔保，它的價值要根據消費價格指數進行調整，并且每年以4%的利率計息，資金在雇員退休時轉入個人賬戶。①李曜、史丹丹編著：《智利社會保障制度》，上海人民出版社，2010年，第29頁。

四、國有資本是全民共享社保權益的物質基礎

長期以來，國有企業又稱全民所有制企業。然而，事實上并非所有的國民都能進入并共享國企這一社會空間，從而制約了他們把自己的自然/生理時間轉化為社會時間。從我國的所有制結構來看，1978年時，公有制經濟在國民經濟中的比重為94.8%（其中國有經濟為57.7%，集體經濟為37%），非公有制經濟為5.2%；到1990年，公有制經濟為86.9%（國有為48.6%，集體為38.2%），非公有制經濟為13.1%；而到2000年，公有制經濟為70.5%（國有為40.2%，集體為31.2%），非公有制經濟為28.3%。②金沖及：《20世紀中國史綱》（第4卷），社會科學文獻出版社，2009年，第1344頁?；?017年的統計數據，公有制經濟在產值、就業、稅收等結構中的占比低于非公有制經濟，但公有制經濟在經營性總資產中占比仍然超過50%，在國民經濟中仍然占據主體地位。③姜春力、趙天然：《我國所有制結構變化與發展建議》，《全球化》2018年第7期。

以公有制為主體、多種所有制共同發展的基本經濟制度是我國建立社會主義市場經濟的基礎。在公有制經濟中，國有企業（含國有控股企業）又占主體，集體企業（含股份合作企業）在許多方面還是參照國有企業進行管理。國有經濟在我國的主體地位和主導作用無可替代，它肩負著重要的社會責任，是全民共享社會保障權益的物質基礎。在公有制占絕對優勢的計劃經濟年代，國有企業和集體企業幾乎成為全部國民經濟的社會空間；到了公有制為主體、多種所有制共同發展的市場經濟年代，非公有制企業（包括外資、民營、個體經濟）也被納入國民經濟的社會空間；此外，還有機關事業單位人員、解放軍及武警官兵等所有公職人員、農民和其他各界人士，也在復雜的經濟社會系統中承擔著不可或缺的職能。既然如此，那么他們同國有企業職工一樣，也有資格共享社會保障的權益。劃轉部分國有資本充實社會保障基金，就從根本上為全體國民共享社會保障權益提供了物質基礎。

第一，國有企業改制改革過程中，部分職工下崗、再就業、身份置換及老職工的養老等問題，都應當在企業改制改革中得到適當的解決。但相當一部分國有企業因歷史包袱等原因，自身無力解決這些問題，巨額的改革成本只能由政府來支付。在老職工的養老保障方面，大量國有企業因各種原因欠繳基本的費用，實際上都是政府在“托底”。這就要求政府以雄厚的財力來支撐，在財力較為薄弱的情況下，只能以部分國有資本劃轉來解決。這既是和諧社會建設中，堅持以人為本的科學發展觀的具體體現，也是在社會再分配中維護社會公平和穩定的重要手段。

第二，當前劃轉的國有資本，其起點來源較多的是接收舊社會的官僚資本，本身就屬于全國人民，在接收的同時建立了國有企業，國有企業職工在工作中創造價值、為國有資產保值增值，并獲得了工資和相關福利。但是，需要長期儲備的養老保障資金因為制度原因，未能給予儲備，其后的改革中的“視同繳費年限”就與國有資本有著很強的關聯。因此，劃轉國有資本充實社保基金這項政策中，必須重點考慮國有企業“老人”和“中人”的“視同繳費年限”，使其隨著職工進入養老階段，能夠動態地享有符合發放年度養老標準的養老金。

第三，1995年，覆蓋各種所有制企業職工、采用“社會統籌+個人賬戶”制的職工基本養老保險體系正式運行，參保職工所繳納的全部和企業繳納的部分形成了個人賬戶。有些地方為了彌補當期養老金支付的缺口，不得不動用個人賬戶中的錢款導致個人賬戶“空賬”；其后“做實個人賬戶”的試點，進度不一，結果有異。因此，在執行劃轉部分國有資本充實社?；疬@項政策時，必須明確“已做實”或“未做實”的個人賬戶與被劃轉的國有資本的關聯性，當持有個人賬戶繳費足夠年限的職工進入養老階段，能夠動態地獲得符合發放年度養老標準的養老金。

第四，2015年1月14日，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》。在計劃經濟時期，黨政機關事業單位是以不含養老保險費在內的低工資運行，進行經濟和社會管理，提供教育、醫療衛生、科研開發等專業服務（如圖1、圖4所示）；改革開放之后，繼續做著管理和各項專業服務工作。因此，在劃轉的國有資本中，應該為機關事業單位工作人員養老保險制度改革中的“老人”和“中人”的“工作年限視同繳費年限”安排資金支持。同理，解放軍及武警官兵等的任務是“鞏固國防，抵抗侵略，保衛祖國，保衛人民的和平勞動，參加國家建設事業，努力為人民服務”，他們的“工作年限視同繳費年限”也須安排資金支持（此點以及第五點，也應屬于“大空賬”）。由此，機關事業單位工作人員、解放軍及武警官兵等所有公職人員進入養老年齡時都應能動態地獲得符合發放年度養老標準的養老金。

第五，中華人民共和國成立之初，由于歷史原因和長期戰亂，國家基礎設施建設的任務很重。為了國家的長遠發展，政府組織實施了大量的基礎設施建設項目，比較典型的有水利工程、交通工程等，由許多農民參加施工。這些工程中有很多作為國有資產或集體資產至今仍在發揮著重要作用，例如河南林縣的紅旗渠、浙江嘉興的南排工程、錢塘江舊墾海涂工程等。在工程建設過程中，農民付出了很多辛勤的勞動，卻僅僅從農村集體經濟獲得極其廉價的“工分”，遠不足以回報農民所貢獻出的社會時間。在社會保障由勞動者權益向國民權益擴展的過程中，制度設計者應當充分考慮老一代農民的歷史貢獻，在社會保障制度中有效體現這種貢獻。①何文炯：《社會保障應體現農民的歷史貢獻》，《中國社會保障》2018年第5期。1949年至2003年，全國累計征收農業稅3900多億元，這為增加財政收入、建立完整的工業體系和國民經濟體系發揮了重要作用。②楊偉智：《全面取消農業稅的決策前后》，《縱橫》2016年第12期。如果說農業稅的絕對量還不夠大，這主要是因為改革開放前農民的社會空間被嚴格限制在農業領域，無法在更廣闊的工商業領域實現社會時間、創造經濟價值、提供更多稅收。改革開放后，農民在務工經商活動中貢獻的利稅，為“增加國有資產”作出了很大貢獻（如圖4所示）。然而，在較長時間里，國家基本沒有考慮農民（含農民工）的社會保障權益，只是到了約10年前才開始重視農民工參加打工地的職工基本養老保險，并為農民建立農村居民基本養老保險；然而，農民工與當地非農職工之間的“同工同酬同福利”并未真正實現，農村居民的基本養老保險待遇還實在太低。因此，在劃轉國有資本充實社?；鸬倪^程中，應該考慮推進農民工與當地非農職工在“同工同酬”基礎上進一步實現“同福利”，考慮適當提高農村居民特別是參加過計劃經濟年代國家基礎設施建設、為國家發展作出過直接貢獻的老農民的基本養老保險待遇。同理，此項基本養老保險也應擴展到城鎮居民中未享受機關事業單位和城鎮職工養老保險待遇的老年居民。實際上，國內對多層次社會保障體系的研究與政策重點也是聚焦于養老保險上，盡管主張并不完全一致，但在建立多層次養老保險體系方面并無實質分歧，③鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。為老年農民和城鎮老年居民建立基本養老保險，應是其中的最基本層次。以上5點如圖5所示。

圖4 國企職工之外的干部群眾與劃轉國有資本的關系解析

圖5 劃轉國有資本充實社?；鹋c全體國民關聯的解析

馬克思與恩格斯主張國民教育事業、殘疾人福利事業以及工人的社會保險事業等社會保障，應該“實行完全國家化”，①徐瑞仙、童星：《馬克思主義社會保障思想及其當代價值》，《社會保障評論》2019年第4期。其中的政府主導理念對于我國社會保障制度建設中政府主導作用的發揮，具有重要的指導意義。具體來說，就是落實好劃轉部分國有資本充實社?；鸬恼?，依據馬克思的社會時空觀，確定不同群體在不同時間段對國有經濟即國有資產/資本/企業的形成、運營、保值、增值的貢獻后，分別界定不同群體對國有資本享有的社會保障權益，從而實現國有資本的全民所有屬性，為建設符合我國國情、共建共享的社會主義社會保障制度作出應有的貢獻。