新型職業農民培育的成效、困境與策略

張星月

摘要：新型職業農民是農業現代化發展所需的中堅力量，培育新型職業農民是實施鄉村振興戰略、實現農業現代化的重要突破口。研究表明：當前新型職業農民培育的政策體系、培育對象不斷完善，培育效果也逐步顯現，同時也存在培育對象定位不精準、培育內容與需求不匹配、培育經費監管不到位以及配套支持體系不完善等問題。因此，亟需建立新型職業農民培育的準入制度和遴選標準，分類設置需求導向型的培育內容，構建培育評估體系與反饋機制，完善多層次培育環境。

關鍵詞：新型職業農民培育;培育成效;培育困境;培育策略

一、引言

實施鄉村振興戰略需要有強大的人才支撐，而培育新型職業農民是構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系的關鍵，是鄉村振興的現實要求。“懂農業、愛農村、親農民”的職業農民能起到示范、引領作用，能夠有效調動億萬農民的積極性、主動性和創造性，為中國農業現代化發展提供新的動能。“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃提出，到2020年全國新型職業農民總量要超過2000萬人，務農農民職業化程度明顯提高，且新型職業農民隊伍總體文化素質、技能水平和經營能力顯著改善，因此，新型職業農民培育任重而道遠。

當前，新型職業農民培育雖然取得了一定的成效，但是我國新型職業農民培育基礎仍不夠牢固，培育工作缺乏規范，在質量和數量上難以滿足新時代農業發展的需要。學界關于新型職業農民的定義是以農業為職業的現代農業從業者，在職業選擇意愿、素質結構、經濟規模甚至社會地位等方面區別于傳統農民或者兼業農民。本文在“新型農民”的基礎上強調“職業”，強調具有一定的專業技能，收入主要來自農業，同時以市場利潤最大化為目標，有組織、懂文化、通技術、會經營、善管理的農業勞動者。而如何提升新型職業農民培育的數量、質量與精準度，是培育過程需要解決的問題。本文嘗試對新型職業農民培育政策成效進行分析，并在此基礎上，探究新型職業農民培育面臨的困境，進而提出相應的政策建議。

二、新型職業農民培育成效

2012年，中央一號文件首次提出新型職業農民培育，連續7年，農業農村部、教育部、財政部等以及各級政府均出臺了許多相關政策文件，為新型職業農民的培育提供動力。截至2017年底，中央和地方財政累計為新型農民培訓投入超過100多億元，培訓規模超過1500萬人，各地進行了職業農民培育的積極探索，取得了明顯的效果。總體來看，新型職業農民培育內容的覆蓋面在不斷拓寬，培育對象在不斷擴展，培育成效初步顯現。

（一）培育涉及內容逐漸全面（見表1）

自首次提出培育新型職業農民以來，國家關于培育政策的關注重點不斷全方位化，由單純提供培訓補貼、培育農民技能拓展至構建教育制度，如認定管理、職業農民職稱評定、涉農專業建設等內容。不斷健全的政策支持體系如創造良好的政策、法律、社會保障制度環境，關注農村三權分置及配套土地流轉等問題逐漸呈現出系統化趨勢。

（二）培育對象不斷擴展（見表2）

新型職業農民的培育對象在質量上不斷提高，培訓范圍不斷擴展。從質量上，初期的培育對象僅關注55周歲以下，有一定產業基礎和創業愿望的人員，到近來關注農業職業經理人、新型農業經營主體骨干、專業大戶等。從范圍上，由重點培育生產經營型職業農民，到專業技能型、專業服務型和創業創新型職業農民均納入重點培育對象。不僅逐漸放寬了對學歷、身份的要求，而且從實質上聚焦留得住、用得上、干得好、帶得動的力量成為新型職業農民的人才來源。

（三）培育效果開始顯現

從新型農民到職業農民，再到新型職業農民，農村的人才隊伍不僅包含具有現代特征的個體農業勞動者，而且容納了農業股份合作社、家庭農場以及工商資本租地經營的農場等新型農業經營主體。2017年底，全國新型職業農民總體規模突破1500萬人，2018年，分層分類培訓新型職業農民100萬人以上，為社會主義新農村建設起到了指導、示范作用。各省市對農民培養的探索和實踐也使新型職業農民培育效果開始顯現，如河南省近年新型職業農民培育帶來的返鄉創業人員累計130萬人，帶動就業810萬人，綠色農業、生態農業、休閑農業等遍地開花。

三、新型職業農民培育的困境

縱觀新型職業農民培育政策發展進步的同時，其存在的諸多問題也不斷顯現，只有正視、解決尚未完善之處，才能更好地指導和服務新型職業農民培育。

（一）培育對象定位不精準

培育對象的擴展帶來的是部分地區實施過程中存在“湊人頭”“被培訓”現象。從“未升學的初高中畢業生”到退伍軍人、返鄉農民工，或者重點培養的農村“兩委”班子成員、新型農業經營主體，雖然新型職業農民培育政策的原則是為整合各部門、各行業的資源為新型職業農民培育提供條件，旨在最大程度上支持農民發展，但是未能精準定位有培訓需求的群體帶來的后果是重形式，輕實質。同時政策也并未注重對培育對象的遴選規定，基本符合年齡和經營規模要求的人員即可按照村委推薦、鄉鎮審核的程序進行參與培訓。政策并未顧及對培訓對象的培訓需求評估，且參與者的條件也未加以篩選，培育效果難以保證。

（二）培訓內容與農民需求脫節

新型職業農民培育涉及內容雖然逐漸全面，但自上而下的機制導致培訓內容與農民真正需求存在較大差異。在新型職業農民培育實施過程中，各省以農廣校等農民教育培訓機構為依托統籌安排培養體系，雖初步形成了教育培訓、認定管理和政策扶持“三位一體”的培育制度，但由于缺乏培育工作考核制度，如對受培訓者的滿意度調查、農民培訓效果與應用的接合程度等反饋機制，致使多地培育僅限于“培訓”，以短期結業的形式“認定”新型職業農民，工作形式流于浮表。并且由于中國農民的地位和處境決定了新型職業農民培育的模式為政府主導，所以，培育實踐的執行是自上而下的，缺乏市場競爭和反饋。同時，從接受培訓農民的角度來看，由于經費全部由政府承擔，受訓個體并不能完全珍惜培訓機會，導致農民接受培訓、實現自我提升的內生動力不強。

（三）培育經費監管不到位

中國新型職業農民培育的實踐是在宏觀的、綱領性的政策指導下進行的，各地區、涉及的各部門之間的執行存在巨大的差異和不確定性。如國家出臺的《農業法》《農業技術推廣法》和《職業教育法》在方針上規定要開展實用農業技術培訓，相關學校開展農業技術推廣的職業技術教育提高勞動者素質，但只有少數省市如天津、甘肅分別制定了《天津市農民教育培訓條例》和《甘肅省農民教育培訓條例》，規定了農民教育培訓的教育培訓機構主體、經費保障、培訓規劃、組織管理原則等具體執行內容。大多省份、地區并沒有明確長效、具體的可依據執行的職業農民培訓執行機制，且在實踐的多個方面，如作為培訓主體的各農業院校的持續經費支持、辦學機制，培訓對象的參與持續性，地方政府的經費使用監督等眾多方面，均沒有有法可依的相關政策，無法真正保障新型職業農民培育的可持續發展。

另外，中央財政對于新型職業農民培育的補助資金直接切塊到省，具體補助標準由各地結合實際確定，對不同培育形式實行差別化補助，統籌用于新型職業農民培育。但由于缺乏監督制度，如專門監督部門、專項考核制度以及處罰措施等，至政策執行的縣域層面，往往政策執行有極大隨意性，甚至出現套取培訓補貼和農民經費現象。更普遍的情況是，雖然國家對于新型職業農民的支持經費在逐年增加，但是至地方層面，各級財政的承擔比例沒有明確規定，大多數地區每個受訓農民的經費投入標準不詳，導致培訓資源分散，培訓學校和機構無專項資金保障，政府兌現新型職業農民惠農政策時候則不得不量人為出，無法真正保障新型職業農民培育政策的執行。

（四）培育支持體系尚不完善

新型職業農民的培育不是孤立的一項培育政策，而是結合科研及師資隊伍建設、土地流轉制度、農業組織制度、政府支持服務等形成的一個農民、農村發展的支持體系中的一個環節。只有完善的支持體系，才能不斷促進新型職業農民群體健康生成。而目前職業農民培育師資體系缺乏系統規劃，農村土地流轉制度仍為政府主導，地租居高不下;農民的組織化程度低，不利于農民利益的共享;農村居民社會保障制度、農村金融服務以及保險制度不完善，農業經營風險偏高。這些支持體系的問題很大程度上阻礙了新型職業農民培育工程吸引農民轉型和提升自我素質，從而提高自身收入和改善生活，成為新型職業農民發展的桎梏。

四、完善新型職業農民培育的政策優化措施

首先，明確新型職業農民培育對象和培育目標，各地應盡快建立標準化的職業準入制度，在新型職業農民的認定上增加政策規定和工作分配。建立負責任的遴選和資格把關機制，確保新型職業農民享受到惠農政策和農業補貼等支持，從而增加這一職業身份的吸引力。職業準入的標準與資格設定應結合實際，從生產經營性、專業技能型與社會服務型新型職業農民不同的核心素質進行分類規定，并在不同層次上如初、中、高級，區分新型職業農民的技能水平，建立農民看得清、做得到的晉升機制，形成新型職業農民自我成長與良性競爭環境。

其次，調研新型職業農民的培訓需求，評估培訓意愿，從政府主導向培訓需求主導傾斜。在選定了培育對象之后，需思考新型職業農民為什么選擇扎根農村;以農民為核心，政策需從職業以及個人發展規劃層面指引和惠及新型職業農民。因此，要結合新型職業農民需求設定培育綱領和培訓內容，合理設置參訓時間和培訓形式，如種植、養殖、市場拓展、農業工程管理等可結合農學交替、田間課堂等形式滿足新型職業農民需求。而要做到培育供給側和需求側的貼合，必須有足夠的實際調研，結合不同地區情況，從內生角度刺激新型職業農民自我提升和發展，才能催生真正符合新型職業農民發展需要的培訓模式。另外，動態管理和后續考核不合格人員、組織的退出機制也是對新型職業農民的激勵和督促，持續鼓勵新型職業農民提升自我素質。

再次，構建和完善新型職業農民培育的法律環境，才能保障培育工程的可持續發展。前文提到，由于缺乏相關法律法規的監督和約束，不僅新型職業農民培育的方向性難以調控和引導，培育工作的執行情況也在各地存在極大差異。從發達國家的職業農民培育經營來看，完善職業農民教育的法律法規是必經之路。因此，不僅各地方要有自己的法規條例來規范新型職業農民培育，國家層面更應該首先出臺明確、細化的新型職業農民培育相關法律，并且對培育主體對象、培育職責、經費來源和使用劃分、監督機構及職責、新型職業農民行業標準、考核機制等有綱領性規定，以便地方有所參照，建立和完善自己的新型職業農民培育條例。

最后，政策和制度應從農業農村發展和支持體系的大環境上著眼，多維度持續創新，為新型職業農民培育營造良性發展環境。以土地流轉作為抓手，引導解決新型職業農民規模化經營問題，從而提高收入;豐富、創新農業組織形式，增加農民利益分享比例;著手農業保險、社會保障、農村金融、社會化服務體系等，降低農民經營風險和難度;鼓勵農業科技基礎研究以及應用和傳播，從根本上提升農民科技水平等。這些都是需長期努力，動態調整，結合新型職業農民培育和發展的政策變更與革新的方向。

五、結語

新型職業農民培育是基于農村勞動力數量和質量無法滿足新時代農業發展需求的背景下提出的。新型職業農民的定義也是一個動態發展的過程，從職業農民，到新型農民，到新型職業農民，所共同的特點是發揮對于農民的引領、示范和帶動作用。新型職業農民培育在中國特殊的國情下必須是政府主導的，因此，自首次提出“大力培育新型職業農民”以來，政策的演變逐漸全面化、具體化，制度環境不斷優化，促進了新興職業農民的發展。但政策依然存在許多尚未完善的地方，培育對象的定位、執行情況的監督機制、支持體系的不完善等都是未來政策改革的方向。需要看到的是，新型職業農民培育是一個長期的工程，并且不止依靠單一的因素來促進，需要土地制度、社會保險、教育環境等多方面制度和政策創新，才能優化新型職業農民群體成長的支持體系，為中國農業現代化提供人才保障。