股份合作制是應對農村集體產權困境的有效路徑

孫昕航 趙翠萍

摘要：從集體產權的制度特性出發，通過對其一般性及特殊性兩方面比較，應用產權制度理論對我國農村集體產權存在的困境進行了分析，認為農村股份合作制機理順應了集體產權制度改革邏輯，能夠有效彌補產權模糊和虛置的缺陷，并在保障公平性基礎上，鞏固集體經濟主導地位。提出農村股份合作制，應本著充分尊重農民意愿原則因地制宜的發展、現階段應置于原集體所有界限內規范發展、未來可考慮差別賦權下有條件放開股權流轉。

關鍵詞：產權制度理論;集體產權制度改革;農村股份合作制

2015年以來，以中共中央國務院頒布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發[2016]37號）為標志，農村集體產權制度改革進程在全國范圍內鋪開。股份合作制則是貫穿改革始終的基本思路。農村股份合作制是在傳統合作社基礎上，吸收股份制因素，以農村集體資產入股方式形成的一種創新型產權制度。自1984年在山東周村試驗區發端以來，這一自下而上的誘致型制度變革在爭議聲中逐漸完善。其實質是對農村集體產權困境的應對，是對農村集體經濟和產權制度的修補和完善。一方面，盤活了沉睡的農村集體資產;另一方面，賦予了農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權并完善了權能。本文從農村集體產權困境出發，以其制度特性為切入點，對股份合作制如何順應農村集體產權制度改革的邏輯給出了一個解釋。

一、我國農村集體產權的制度特性

我國改革前的農村集體產權具備產權的一般屙陛，即排他性、可分割性和限定程度的可轉讓性，同時具有一定的特殊性，即模糊性、虛置性和社區封閉性。

首先，排他性界定產權邊界，決定產權明晰程度。農村集體經濟組織擁有集體資產的所有權，組織之外的成員不能對集體資產實施占有、使用、受益、管理、處置等行為，因此，我國農村集體產權在不同村莊之間具有排他性。然而，產權在村集體內部卻是共同共有的，造成集體產權的模糊性，并給資源利用帶來外部效應。此外，產權模糊會引發產權“異化”，最終導致產權虛置。

其次，產權的可分割性能夠增加財產的有用性。例如，土地的“三權分置”，利用產權可分割性，來解決兼業農戶后顧之憂，達到促成規?；洜I的目的。同理，在明確產權的基礎上，將農村集體產權分割細化，之后再把分割后的一部分權利進行聯合或合作，形成多種形式的產權制度安排，從而探索農村集體產權的有效實現形式，這也是為什么農村股份合作制中“合作制”與以往合作化道路的不同。而“產權往往只有在能被分割的情況下，才能有效利用大規模集中的財產”。因此，農村集體產權制度改革要通過分割產權，提高資源配置效率，獲得規模效益。

最后，產權的可轉讓洼把資源從低價值使用者手中轉移到高價值使用者手中，以充分發揮其潛能，這也是為什么要“分權、賦權、活權、保權”。但是我國農村集體產權具有很強的社區封閉性，成員個體對于集體資產沒有所有權，且其產權不能隨意流轉到集體組織之外。實質上，這就是個人產權的殘缺。換言之，集體經濟組織成員一旦脫離了社區，就喪失了“社區成員”身份，導致一部分成員對其他成員勞動積累的剝奪，從而激化農轉非過程中“去”與“留”的矛盾。與此同時，社區勞動力難以向外部轉移，不利于分工分業的發展。說到底，是產權流動障礙使人們缺乏離開社區的意愿和能力，最終形成社區封閉性這一我國農村集體產權所特有的屬性。

二、我國農村集體產權的固有困境

（一）集體產權的模糊性導致集體資產流失

集體產權的模糊性表現為三方面，分別是集體資產模糊、集體所有概念模糊以及成員資格界定模糊。首先，我國農村集體資產存量和質量是模糊的，雖然總量可觀，但賬實不符情況嚴重。其次，集體所有概念是模糊的。由于共有產權效率低于私有產權，并給資源利用帶來外部效應，故而出現“人人有，而人人無份”的矛盾。最后，集體成員資格認定模糊，且其對集體資產的權利是否均等模糊，這不利于統一集體產權明晰到個人的標準，并增加農村基層治理問題復雜性和工作難度，易引發利益糾紛。

總的來說，集體產權模糊性會導致集體資產流失。具體而言，集體產權模糊后果有三：一是出現“搭便車”行為。新制度經濟學認為，“當稀缺資源的所有制是共有時，排他性和可讓渡性都是不存在的，沒有人會節約使用一種共有資源，也沒有人有權將資源的所有制安排給其他人。”這是監管缺位的誘因，更為侵蝕與浪費集體資產行為提供了便利。換言之，權利與義務不對等變相鼓勵了占用、浪費集體資產的行為。而奧爾森（2011）的“集體行為困境”理論也應證了這一點。二是隨著農村土地被大規模征用，農民得到的補償不能滿足其生活發展需要，被征用的土地進入二、三級市場后獲取的巨大收益使農民心理和政治生態失衡。與這一變化相適應，第三個后果是村集體資產積累的增加速度遠快于資產管理委員會監管機制的完善進度，使得侵占集體資產行為被監督、被舉報、被懲戒的風險較低，易引發“合謀”行為，造成集體資產嚴重流失。

（二）集體產權“虛置”導致集體成員缺乏實際控制權

產權“虛置”是指只強調集體所有而不講成員權利，從而催生出一個凌駕于成員之上虛幻的集體，使成員和集體相對立，失去制度基礎。正如巴澤爾（1993）所說，當集體資產的控制權歸屬難以明確界定到具體所有者，那部分沒有界定清楚的控制權就落入了“公共領域”，成為“虛置”的產權。集體產權的“虛置”具有兩重性。這實質上源自集體產權模糊的兩重性，因為對集體資產的廣大所有者（普通集體成員）來說，產權是模糊的;但對少數代表集體行使權利、對外交易的人來說，產權是清晰。相應的，對共同享有集體產權的普通集體成員來說，集體產權是“虛置”的，作為集體資產所有者的集體成員沒有管理處置集體資產的發言權，也沒享受到集體資產帶來的收益，故而缺乏主人翁意識。

產權“虛置”是集體成員喪失對集體資產實際控制權的根源。隨著農村人口流動現象增多，一些地方，特別是城郊農村，集體成員與自治成員的重合度逐步下降，鄉村政府實際控制那些落入“公共領域”的集體資產，基層群眾自治制度難以規范，村委會自治職能地位被行政職能所淹沒，從而導致產權“異化”。所有者缺位難以對經營管理層進行有效監督，當集體成員的代理人（村干部）“反仆為主”時，真正的集體成員反而喪失了集體資產控制權。

（三）集體產權的社區封閉性阻礙集體資產增值

我國農村集體資產的產權結構是封閉的。究其根源，在于對內部成員而言，集體產權是“天賦”的且無償配置的，因此，集體產權可轉讓性受到禁止或限制。對此，葉興慶，周旭英（2019）指出，一方面，社區封閉性雖然有利于防止農民過早地轉讓集體資產份額而遭受損失，同時利于增強集體經濟組織承擔社會功能的經濟能力;但另一方面，會導致集體經濟組織成員不能用腳投票而產生治理問題。

集體產權的社區封閉性意味著產權殘缺，這從根本上導致了產權的不經濟、不高效。此外，集體經濟組織抵抗危機和風險能力較弱，在市場經濟體制下，要優化要素組合，就需要完善產權權能，以實現有條件的流轉。否則，集體資產仍是“僵化的資產”，難以保值增值。

三、股份合作制能有效彌補我國農村集體產權制度固有缺陷

（一）股份合作制彌補產權模糊及虛置的缺陷，提高經濟發展效率

將股份制的管理辦法引入合作制領域，提高產權結構開放性，能有效解決產權模糊及虛置問題。首先，引入股份制來明晰集體產權，以農村集體資產按份共有取代過去的共同共有。而集體經濟組織成員按其量化份額享有對集體資產的權利，有利于進一步分離農民的經濟身份和社會身份。奧斯特羅姆（2012）的公共池塘資源理論也說明清晰界定邊界有助于在應對搭便車、規避責任等機會主義行為誘惑環境中實現持續維護共同利益的目的。其次，股份合作制使得集體經濟實現了勞動與資金雙重聯合，賦予農民更多財產權利，使其成為集體資產管理主體和集體經濟受益對象。集體產權的控制權重新回歸集體成員，解決了產權虛置問題。再次，基于產權的可分割性，股份合作制擴大了農村集體經濟組織創辦的鄉鎮股份制企業的融資渠道，通過將這些企業的產權分割為較小投資者（普通農戶）能夠負擔的股份，重大項目和基礎設施所需的巨額資本就可以聚集起來，不必依賴于引進社會大額資本，更好保護農村集體資產不被社會資本吞噬。最后，股份合作制借鑒股份制企業經營管理體制，實現政社分離。而按股分紅將集體經濟發展水平同集體成員收益直接掛鉤，提高集體成員關注集體經濟發展狀況的積極性，從而形成對集體經濟的剛性監督機制。平均主義并不代表公平，綜合考慮投入的財產，勞動及其他要素后，差異化分紅，才是相對公平，才能激發集體成員的主觀能動性，搞活集體經濟。正是因為我國農村集體產權具有可分割性，才為農民以土地經營權人股，由“農民”變“股民”提供了可能。與此同時，集體與成員間的“大河”與“小河”關系，使集體成員不再局限于短期利益，而傾向于追求集體經濟本身的積累壯大，及提高集體經濟發展效率。

（二）股份合作制保障公平性，鞏固集體經濟主導地位

一方面，農村集體資產是否能夠在公平性的基礎上實現社會保障服務功能，直接關系到鞏固公有制經濟的主導地位，關系到集體經濟的實力，而合作制是保證公平性的一道天然屏障。另一方面，目前農戶居住的傳統區域界限以及文化因素等決定了以鄉村為單元開展合作制的應然性。于是，為了嚴格按照產權歸屬進行集體資產所有權確權，就要限定在集體經濟組織內部，不宜突破原集體所有的界限。事實上，合作社制度本質特征是建立在合作意識基礎上的交易聯合，以公平為主，兼顧效率。故而，在合作社內部，無論股金多少也只能按照“一人一票”制參與民主決策。同時，合作社內部制度安排抵制資本成為營運主導力量。所以，在引入股份制同時保留合作制，是結合我國農村實情，既保障集體成員權益，以體現公平性，又鞏固集體經濟主導地位。

農村股份合作制具有經濟發展和社會聚合雙重意義。其在實踐中的確產生了顯著的正外部效應，這在村莊治理、要素優化配置和經濟發展等方面均有所體現。因為股份制提高效率，合作制保障公平，所以，二者結合的股份合作制能夠使農村集體經濟形成自我積累、自我約束、自我發展的良性運行機制，現今及以后很長一段時期內，農村股份合作制將會是應對產權困境最有效的路徑。

四、值得持續關注的兩個問題及發展建議

作為全國農村集體產權制度改革試點之一，河南濟源市在2019年2月份已開始頒發“農村集體經濟組織登記證”。這意味著，我國農村集體經濟組織作為法人中的第三類——特別法人，已經有了法人地位，“改革的‘最后一公里已經打通?！薄Ｖ档米⒁獾氖牵r村股份合作制在實踐過程中，還存在一些爭議和可完善空間。一方面，當前面臨的棘手問題是集體股的去留問題。如果保留集體股會引發二次分配，加大改革阻力并埋下糾紛隱患。反之，不保留，則需另辟蹊徑去解決公共事業經費開支問題，不過有試點開始嘗試通過提取公積公益金等增加集體經濟組織留存的方式來解決。另一方面，股權流轉還是固化問題也引發學者熱議，溫鐵軍（2018）分析某市16年案例后認為，股權固化與村社原有集體經濟制度內涵之間的內生性矛盾是股權糾紛現象的根源所在。但方志權（2014）認為，現階段農村集體資產股權不宜對外開放流轉，以防外來資金進入后控股農村集體經濟。

針對爭議，需要注意以下兩點：一是股份合作制改革具體做法應充分尊重農民群眾意見，支持農民創新創造，把選擇權交給農民。二是股權流轉應因地制宜，穩步推進，穩慎開展。未來，隨著農村集體資產價值的不斷顯化，股權流轉制度的不斷健全，在風險可控的前提下放寬股權流轉限制或有可能實現，但要注意“差別賦權”問題。誠然，實踐中股份合作制存在的一些問題有其必然性和合理性，這是制度變遷與制約因素相互妥協的結果。但是，只要內在化的所得大于內在化的成本，產權的發展就有利于外部性內在化。因此說，現階段，股份合作制順應了農村集體產權制度改革邏輯，是應對農村集體產權困境的有效路徑。