開發性PPP：新型城鎮化高質量發展的新路徑

張琦

摘要：城鎮化是現代化的必由之路，也是各類資源優化配置和區域協調發展的重要支撐。隨著新發展理念的提出，強調“以人為本”的新型城鎮化逐步成為未來發展趨勢。傳統PPP模式的廣泛運用，在一定程度上緩解了基礎設施建設的融資困境、提升了公共服務供給的質量和效率，但難以滿足新型城鎮化對整體性、系統性和協同性的要求。作為傳統PPP模式在中國的創新性實踐，開發性PPP在區域的主體功能設計、公共治理以及協調發展等方面做出新的制度安排和策略選擇，能更好契合“以人為本”理念和高質量發展要求，是推動新型城鎮化高質量發展的有力抓手。

關鍵詞：開發性PPP;區域價值;新型城鎮化

中圖分類號：F2 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1004-3160（2020）03-0110-09

一、引言

截至2019年末，我國常住人口城鎮化率為60.60%，若以戶籍人口計算，僅為44.38%，與發達國家之間的差距較大，意味著我國城鎮化蘊藏巨大的投資機會和發展空間。過去40余年的城鎮化發展，幾乎都是以政府為主導，以工業化推動城鎮化為基本路徑，以資源要素的大規模供給和粗放式利用為主要特征。隨著政府職能轉變以及可融資空間的收窄，傳統城鎮化發展道路已經不可持續。2014年以來，以PPP為代表的政府—市場合作模式得到推廣運用，通過引入市場化機制和現代治理手段，有效克服了政府主導模式的諸多弊端，但難以滿足新型城鎮化對整體性、系統性和協同性的要求。新型城鎮化是一項復雜、長期的系統工程，必須站在戰略的高度、全局的視野和可持續發展的立場，對整個區域的開發建設和運營管理進行統籌協調，以真正實現城市與產業的良性互動、生產與生活的高度融合。國內一些高能社會資本與地方政府深度合作的成功實踐，很好契合了新型城鎮化的內在要求和發展規律，進一步凸顯了“以人為本”和“產城融合”的戰略導向（注：“高能社會資本”的表述引用于中國財政科學研究院院長劉尚希在“第四屆中國PPP投資論壇”上的主旨演講，泛指在城市開發建設、產業導入發展、城市運營管理等方面具有較強的資源稟賦和綜合能力的社會資本方）。

二、開發性PPP的理論基礎與適用條件

推進新型城鎮化，核心是以人為本，關鍵是產城融合。這是我國在總結國內外城鎮化經驗的基礎上，根據中國具體國情和當前發展階段提出的科學發展道路。近年來，一些地方政府和社會資本在傳統PPP模式的基礎上，積極探索更能吻合新型城鎮化特征的區域綜合開發模式，即開發性PPP模式，實現了區域總體規劃下各子項目及資源要素的空間組合（空間的開發性）和全生命周期的產業服務（產業的開發性），促進了區域整體價值的有效提升。

（一）開發性PPP的定義闡釋

針對PPP模式在我國新型城鎮化建設中的創新性運用，國內學者基于不同研究視角和實踐樣本給出了不同定義。何軍（2015）針對固安新城的案例研究，提煉總結出“產業新城PPP”[1];曹富國（2016）將單體PPP項目以外的其他類型統一定義為“非典型PPP”[2];張燎等（2016）基于產業園區開發經驗的總結，提出“園區開發PPP”概念[3];財政部PPP中心則將產業園區、特色小鎮、片區開發等綜合類PPP項目統一界定為“城鎮綜合開發PPP”。以上定義主要考慮此類PPP項目的“空間”屬性，對另一重要特征即“產業”屬性的描述不夠深入。劉尚希（2018）在廣泛調研的基礎上，首次提出“開發性PPP”概念，并給出了明確定義：開發性PPP是以實現一定空間區域的可持續發展為目標，政府和社會資本建立長期合作關系，提供以產業開發為核心的基礎設施和城市運營等綜合服務，社會資本承擔主要管理責任和顯著風險，投資回報主要來自地方新增財政收入，并與績效掛鉤，實現激勵相容。[4]

從概念可以看出，開發性PPP本質上仍屬于PPP，在合作目的、運作方式、交易結構以及操作流程等方面具有傳統PPP的一般屬性。首先，開發性PPP和傳統PPP模式一樣，強調政府和社會資本合作的主要內容是基礎設施和公共服務，旨在更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要;其次，政府和社會資本之間保持平等、長期的合作關系，遵循物有所值和財政可承受原則，力求整合雙方優勢，推動治理體系和治理能力的現代化改革;再次，強調投資回報完全與績效考核掛鉤，杜絕政府支付責任固化和借PPP名義變相舉債等違規行為。最后，雙方的合作仍需履行項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等主要環節及法定步驟。

從本質來看，開發性PPP是傳統PPP與我國發展階段和實際需求相結合，形成的創新性政府和社會資本合作形態，主要適用于片區綜合開發類項目。這一概念所指的開發性，具有雙重內涵：一是空間開發，推動合作區域的整體規劃、產業布局、資源整合和要素集成。在此過程中，社會資本方通過對土地、環境以及公共資源的有序開發和高效利用，實現政府存量資產的價值增值。二是產業開發，引進和培育與當地資源稟賦相匹配的產業鏈條和產業集群。區別于單體項目型PPP，社會資本在合作過程中需承擔政府一部分招商引資和產業服務職能，構造產業氛圍深厚、產業結構合理、產業優勢明顯的可持續發展模式。因此，開發性PPP是通過市場賦能、要素導入和價值挖掘，帶動資源、產業和社會的全面發展，實現區域價值的整體提升（劉尚希，2019）。另外，這種集空間開發和產業開發功能于一體的綜合開發模式，還通過組織優化和制度創新實現了風險對沖和激勵相容，是新型城鎮化場景下一種更加科學、更可持續的政社合作模式。

（二）開發性PPP的理論基礎

開發性PPP是傳統PPP模式的升級版本，除依據委托—代理、公共選擇、政府失靈、不完全契約等傳統PPP的理論基礎以外，還融入了激勵相容、多元共治、租值耗散等理論，是經濟學經典理論在中國情境下進行的創新性實踐。

1.激勵相容理論

哈維茨（Hurwiez）定義“激勵相容”為各理性經濟主體在追求個體利益的同時，能實現集體價值最大化的一種制度安排。開發性PPP在理論上可行的一個重要特征是，通過合意的制度安排和契約結構，既能實現政府對公共治理的需要;又能實現社會資本對投資收益的預期，還能解決資源配置不合理，發展不平衡、不充分等問題。在具體操作過程中，約定投資回報的“政府付費”部分全部來源于地方新增財政收入，且與績效掛鉤，形成了有效的內在激勵，能促使社會資本對合作區域的城市建設、產業發展、公共服務、民生就業、城鄉協調、環境保護等工作進行統籌推進，更加注重資源的節約集約利用和區域的整體價值提升，而不是僅僅考慮如何完成某些單一經濟指標，另外，參照張五常《佃農理論》中的合約分類，針對城鎮綜合開發類項目，社會資本方可視為一家“生產”企業，承擔“受托責任”，全面負責項目的“生產”，并接受“股東”監督和業績考核;而地方政府則充當這家企業的“絕對控股股東”，擁有最終決策權。在這種合作機制下，“工資合約”顯然缺乏激勵性，“定額合約”則缺乏靈活性，而開發性PPP模式的“合約安排”更類似于“分成合約”，能實現合作雙方的雙向激勵，使社會資本方成為“受政府與市場雙重機制約束的集中簽約人”（焦永利，2018），這從機制上保障了區域高質量發展目標的實現。由于權利邊界更加清晰化，政府也會主動轉變職能，從過去既是裁判員又是運動員的雙重角色回歸裁判本位，將工作重心更多放到優化營商環境、提升公共管理和服務水平、防范化解重大風險等方面。顯然，激勵相容理論既是開發性PPP模式的設計初衷，也是其具備現實可行性的重要依據。

2.多元共治理論

斯托克（G.Stoker）認為，“公共行政主體已經超出了多層級政府機構，不斷延伸至社區、志愿部門和私人部門，這些部門在公共服務及項目實施中扮演的角色是治理視角關注的重要領域”。隨著治理理論的興起，西方各國的治理主體、治理手段呈現多元化和善治等特征，政府解決公共問題所采用的行動機制、為實現政策目標所采取的治理工具也更加多元、豐富和有效。正如薩拉蒙（2008）認為“治理機制改革的核心，不僅在于政府公共管理行為的范圍與規模的根本調整，更在于政府施政形式的深刻轉變，比如公共問題的治理方式、方法和工具日益豐富。”[5] 就我國而言，黨的十八屆三中、四中、五中全會均強調了“治理”這一重大命題。作為國家治理體系的有機組成部分，地方政府需根據社會治理的現實需要，積極開展理念創新和工具創新，以滿足國家治理體系和治理能力現代化的新要求。開發性PPP模式在更大空間范圍內改變了“提供公共服務是政府責任”邏輯下引入社會資本參與項目建設運營的傳統思路，轉向以“提供公共服務是政府、市場、社會共同責任”為邏輯起點，以“風險分擔、責任共擔、利益共享、效率提升”為基準的行為主義，將地方政府的組織協調優勢、社會公眾的參與優勢和社會資本的專業優勢有機結合起來，有利于實現多元共治、合作共贏的目標。

3.租值耗散理論

新制度經濟學認為，如果存在租值耗散，即社會損失（Coase，1960），就會有市場力量主動發現這一機會并對效率損失做出反應，嘗試進行資源重新配置以尋回潛在價值。城鎮化發展的非合意現狀意味著租值耗散，即蘊藏潛在的市場機會，完全可以通過市場力量，發掘存量資源二次優化配置的“勢能”。從理論邏輯和實踐邏輯相結合的視角來看，開發性PPP就是一個“中觀”層面的成功實踐。在項目選址過程中，社會資本遵照“圍繞中心城市進行布局”的行為邏輯，尋求客觀存在的市場空間和商業機會。即，凡中心城市周邊具備一定發展潛力的地區，當其自身缺乏相應視野和資源整合能力去“生產城市”時，會產生一個市場空間去滿足這個發展需求。新型城鎮化的發展，不僅在選址方面存在租值耗散，招商引資的租值耗散現象也同樣明顯。在傳統的招商引資活動中，由于信息的不對稱，政府職能部門各自為戰，偶然性、隨意性較大，資源錯配和效率低下等問題較為普遍。而在開發性PPP模式下，社會資本方主導的項目公司相當于在產業端和政府端架起了一個“管道”（焦永利，2019），企業的投資布局需求與地方的招商引資需求在這一“管道”中匯集，實現資源有效對接和供需的精準匹配，能顯著降低機制運行成本以及政府、企業無謂的資金投入和資源耗費。[6]

（三）開發性PPP的適用條件

開發性PPP是根植于中國土壤、富有中國特色的政府和社會資本合作模式，除承擔政府提升治理能力以及社會資本實現預期收益的職能以外，還應滿足人民日益增長的美好生活需要。調研發現，開發性PPP模式并非放之四海而皆準的“萬金油”和“金手指”，其成功運用需基于一定的前提條件。

1.便利的區位條件

根據城市演化的一般規律，區域發展通常經歷衛星城市、中心城市、都市圈、城市群的不斷高級化過程，發展模式也由獨立發展到增長極帶動，再到區域協調發展，最后實現區域一體化的迭代演變。當前，我國正處于中心城市向都市圈演變初期，中心城市對周邊地區的“虹吸效應”明顯大于“輻射效應”，具體表現為大城市資源過度聚集，中小城市發展滯后、功能缺失;相互之間缺乏有效的功能互補和發展協同，亟待國家政策引導和各地政府的密切合作。在開發性PPP模式的實施過程中，以盈利為目標的社會資本方會重點考量備選區域的區位條件，傾向于將具有明顯區位優勢的地區作為運用場景。一方面，合作區域一般處于中心城市的輻射范圍或都市圈的連接帶。根據法國學者佩魯的增長極理論和日本學者赤松要的雁行理論，發達城市對周邊區域具有“外溢效應”，會通過產業梯度轉移帶動周邊地區的經濟社會發展。在沒有外力作用的情況下，這種外溢能力會因距離的擴大呈現邊際遞減趨勢。另一方面，合作區域一般具備便利的交通條件。高速公路、高速鐵路、水運以及航空條件的改善，能明顯提升區域的綜合價值，而未來交通規劃則能給社會資本帶來更加穩定的預期。調研發現，社會資本方運用開發性PPP模式的選址邏輯正是圍繞中心城市周邊的交通便利地區進行布局。當然，開發性PPP模式對空間區位的內在要求，可能導致社會資本形成“嫌貧愛富”的選擇性偏好，容易加劇城鄉發展失衡、區域差距擴大等問題，需要政府在政策引導和利益讓渡等方面做出適當安排。

2.適宜的產業環境

開發性PPP區別于傳統單體PPP模式的一個顯著特征是對產業的開發培育，這也是該模式為政府和社會資本創造價值的源泉所在。在開發性PPP模式的具體實踐中，社會資本會深入調研當地的產業生態環境，重點關注產業基礎和未來規劃，考量構建產業鏈、打造產業集群的可行性。一方面，合作區域必須具備一定的產業基礎。任何產業發展都離不開基礎條件和產業上下游的支撐。從產業集聚區與中心城市的空間關系來看，可大致分為中心城市包含型、邊緣區域生長型、周邊城鎮依托型以及獨立區域發展型等產業聚集形態。社會資本運用開發性PPP模式之前，必須結合當地的產業條件和產業分布特征，因地制宜確定區域的主導產業，并借助信息化技術，把相關產業導入產業鏈分工體系，與周邊環境實現共生、互贏、利益共享。[7] 與此同時，聚集產業鏈條上關系密切的企業，形成產業集群，釋放產業鏈與產業集群的耦合效應①。比如，合作區域如果有條件為中心城市的核心產業提供配套，社會資本則可開展精準招商，瞄準產業鏈上下游優質企業，著力構建良好的產業生態。另一方面，社會資本方應重點關注當地的產業政策及未來規劃，尋求與政府之間的“思維拼圖”。如果地方政府在合作之前已經完成產業發展規劃，社會資本方應重點考慮自身的產業資源與合作區域的現有產業規劃是否匹配？如果推動產業轉型或產業替代，則需要綜合考慮可能的機會成本和投資風險。

3.充足的資源要素

開發性PPP項目通常涉及大規模的空間開發和產業集聚，需要相應的資源要素支持。由于我國長期實施非均衡發展戰略，一些地區在推動新型城鎮化過程中正面臨資源要素枯竭的壓力。比如，由于土地紅線約束以及用地指標跨區域調劑的影響，一些園區每年能獲取的工業建設用地指標非常有限，無法滿足沿海地區產業梯度轉移的用地需求，也難以支持產業的規模化發展。另外，人力資源的有序供給也是開發性PPP成功實施的重要前提。隨著產業的不斷導入，將形成大量的社會就業和高端人才需求，而生活配套不足以及發展機會的相對缺乏，導致人才“引不來，留不住” 問題長期難以解決。當然，社會資本在選擇合作區域的過程中，也應全面評估自身的資源要素能否支撐大規模開發建設和重大項目的持續落地，包括承受流動性風險所具備的資金實力、適應“產城融合”發展要求的產業資源儲備以及滿足人民對美好生活需要的城市運營能力。近年來，部分合作區域因政府或社會資本的要素供給不足導致合同中止的案例不在少數，這也構成了開發性PPP模式最大的不確定性來源。

三、開發性PPP推動新型城鎮化高質量發展的關鍵環節

當前，我國正處于新型城鎮化加速推進的關鍵階段，也取得了明顯成效。然而，部分項目在建設過程中由于忽略人的城鎮化，不可避免地陷入了蕭條境地或出現“千鎮一面”，缺乏鮮明特色和核心優勢。還有一些地方政府不重視產業開發或者只重視產業導入但缺乏統籌規劃，導致區域發展質量不高、項目帶動效應不明顯。這些都是我國城鎮化建設過程中出現的典型問題。“城市是人民的城市，人民城市為人民。無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心。” [8]開發性PPP模式更加注重“以人為本”理念，在實踐中不斷優化對重點機制、關鍵環節的策略選擇，構建了一條新型城鎮化高質量發展的實施路徑。

（一）基于產城融合理念設計區域主體功能

區域規劃的長遠性和統籌性決定了區域發展的穩健性和可持續性。一些地區未能協同推進城鎮化和工業化，出現了資源錯配、功能重疊、時間錯位等問題，給新型城鎮化發展帶來了諸多不確定性。比如，在部分城市，工業化超前于城鎮化進程，出現基礎設施落后、人力資源短缺、公共服務缺位以及生態環境污染等問題，導致“有產業、無市民，有就業人口、無城市生活”的局面。而在一些新興區域，城鎮化又過度超前于工業化進程，導致城市“空心化”，尤其在中西部一些新興城市，由于缺乏產業導入與項目支撐，“造城”運動不但未能帶動區域經濟發展，反而透支了存量資源，加重了政府債務。究其原因，以政府為主導，以資金、土地及勞動力低效率供給為特征的傳統城市開發治理方式難以滿足工業化與城鎮化協同推進的要求，也不符合新型城鎮化和現代城市發展的一般規律。

相比以土地出讓和地產開發為抓手的傳統城鎮化建設，新型城鎮化更加注重產業的導入和培育。而開發性PPP區別于傳統PPP模式的最大特征也是在于前者對產業的重視，強調產業是支撐區域發展的持續動力。因此，開發性PPP與新型城鎮化發展具有良好的契合度，更有助于科學設計區域的主體功能。在具體操作過程中，社會資本需要與政府密切合作，積極完善和落實主體功能區戰略，推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局。一方面，著重突出“以產業開發為核心”的發展理念，強調產業特性、人口特征和城鎮特色的融合互補，對合作區域的資源、特質、政策環境以及自身的產業資源、運營經驗、項目規劃等因素進行綜合權衡，配合地方政府制定科學的新型城鎮化發展規劃。另一方面，需加強區域總體規劃與“十四五”規劃、國家戰略性新興產業發展規劃、“中國制造2025”等重大規劃以及國土空間規劃、社會發展規劃、人口規劃等專項規劃的有效協同，以實現主體功能合理布局和人口的職居平衡，打造特色鮮明、經濟繁榮、社會和諧的現代化城鎮。

（二）基于多元共治主張構建區域治理機制

黨的十九屆四中全會通過《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出要“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，體現了黨領導下“多方參與、共同治理”的科學主張。這是治理理念的重大突破，也是順應社會治理新形勢、新任務、新挑戰的必然要求。推進社會治理共同體建設，就是要把黨的領導作為根本保證，堅持“以人民為中心”的發展理念，凝聚起政府、市場、民眾等主體的治理合力。特別在新型城鎮化發展過程中，亟待進一步完善群眾參與社會治理的制度化渠道，實現政府治理、社會調節和居民自治之間的良性互動。

開發性PPP是一種根植于中國土壤的組織模式創新，通過重塑政府與市場的關系，并賦予社會資本方在土地、政策、產業等方面更多的決策自主權，在一定程度上增強了契約的穩定性，提高了多元共治的有效性。從微觀層面來看，政府與社會資本方通過創新激勵相容的合作機制和風險治理方式，能進一步緩解財政支出壓力，降低區域發展的不確定性。在治理機制的設計上，需充分尊重各參與主體利益訴求的前提下遵循三個原則。一是責權利對等原則。社會資本全面負責合作區域的融資、投資、建設、運營，承擔全部市場風險，以約定區域的新增財政收入、GDP、就業、生態等作為高質量發展綜合績效指標。而政府職能主要集中在優化營商環境、提升管理和服務水平、防范化解重大風險、開展日常監督和績效評價等方面。二是長期均衡原則。在傳統的基礎設施領域，建設周期一般為3-5年，采取PPP模式的投資周期一般為10-20年。相比于50年以上的使用期限，不論是傳統投資方式，還是PPP模式，在短期內都會給地方政府帶來財政壓力，直接表現為對其他公共產品供給的“擠出效應”，影響公眾的獲得感和滿意度。截至2020年1月末，全國有700個行政區已超過7%的財政承受能力預警線，其中18個行政區已超過10%紅線（數據來源：財政部政府和社會資本合作中心“全國PPP綜合信息平臺項目管理庫 2020年1月報”）。顯然，包括PPP在內的傳統基礎設施投資模式并未解決項目短期投入和長期受益之間的矛盾。而開發性PPP項目從開始投入到協議終止的時間跨度長達20年、30年甚至50年，需要參與各方遵循長期均衡原則設計項目的組織運行機制，更有利于實現“代際公平”。三是深度合作原則。針對項目立項、規劃、征地、建設、運營等環節，必須不斷完善政府和社會資本密切聯動的工作機制，協同行政審批與特許經營，推動開發性PPP項目的有序建設和高效運營，以激勵雙方協調處理長期與短期、局部與整體、商業與公益之間的矛盾，更好地實現優勢互補、合作共贏。顯然，開發性PPP模式的設計理念和運行機制，很好契合了治理現代化的要求，為新型城鎮化高質量發展提供了一套多元共治的解決方案。

（三）基于區域價值理論完善區域協調發展機制

近年來，專項債、PPP、城投債等新型融資工具的廣泛應用，在一定程度上解決了傳統財政投入不足的問題，但也帶來了隱性債務激增、民間資本受到擠壓等弊病。從本質來看，這些新型融資方式仍是以項目開發為導向，缺乏對整體區域的統籌規劃和各類資源的有效整合，因而難以適應區域協調發展的現實需要。[9]而新型城鎮化的要旨在于實現區域協調發展，即按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，促進各類要素合理流動和高效集聚，加快構建分工明確、優勢互補的城鄉一體化發展格局。就開發性PPP模式而言，主要從兩個方面助力區域發展。一方面，推動產業持續繁榮，提升區域的商業價值;另一方面，完善生產生活配套，提升區域的公共價值。其中，商業價值主要體現為優質產業的培育、土地價值的提升，更多投資者和資源要素的集聚;公共價值主要體現為生態環境改善、生活水平提高、基礎設施更加齊全，公共服務供給更加充分等方面。上述目標又可統一概括為“區域價值”的有效提升。

需強調的是，開發性PPP模式在新型城鎮化發展中的運用目的并非打造封閉運行、自我循環的“孤島”，而是搭建中心城市與農村地區之間的橋梁紐帶，形成城鄉協調發展的一體化格局。區域價值理論的導入，為推動區域協調機制的創新打開了一扇窗，也給新型城鎮化高質量發展提供了一條新思路。具體來講，可從三個方面構建更加科學的區域協調發展機制，為開發性PPP模式的推廣運用提供堅實保障。一是構建基礎設施共建共享機制。基礎設施的不斷完善，有助于發達地區發揮輻射帶動作用，后發地區構建承接輻射的有效“通道”。因此，必須高度重視合作區域與中心城市以及農村地區之間基礎設施的互聯互通與共建共享。特別是5G、人工智能、區塊鏈、大數據、物聯網、冷鏈物流以及交易平臺等新型基礎設施，應堅持同步規劃、同步布局、同步建設。需強調的是，大部分新型基礎設施具有一定的市場屬性，能產生穩定的經營性收益，完全可納入開發性PPP項目的整體范疇，既能緩解地方政府的財政支出壓力，又有利于提升公共產品的供給效率。二是構建區域間利益分配機制。區域經濟協調發展需要資本要素的自由流動與有效利用，而資本所有者的獲利動機和利益分配方案又是影響資本要素流動的重要因素。[10]為構建統一的要素市場，可在各地區之間基于“共商共享”原則，構建與空間布局及產業規劃相適應的利益分配機制。比如，在招商引資過程中引入“飛地經濟”模式，為產業梯度轉移和空間優化消除障礙。“飛地經濟”是美國城市經濟學家Gallagher于1992年提出的概念，指兩個相互獨立、經濟發展存在落差的行政地區通過跨空間的行政管理和經濟開發，打破原有行政區劃限制，實現兩地資源互補、經濟協調發展的一種區域經濟合作模式。2017年6月，國家發改委等八部委聯合發布《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，提出要創新區域合作機制，通過發展“飛地經濟”、共建園區等合作平臺，建立互利共贏、共同發展的互助機制，吸引社會資本參與園區開發和運營管理，探索政府引導、企業參與、園區共建、利益共享的飛地經濟合作。另外，積極探索建立常態化、多元化的橫向生態補償和財政轉移支付制度。在開發性PPP模式下，社會資本采取市場化方式開展區域運營管理，通常具有更大的靈活性，更有利于實現區域間利益的合理分配。三是打造區域間產業協同發展機制。在產業開發過程中，周邊城鎮可依托中心城市的產業基礎和資源優勢，積極發展配套產業，實現產業鏈的有效延伸，增強合作區域的產業承接能力和自我造血能力。根據開發性PPP合同的一般約定，產業的大規模導入和持續繁榮不僅是社會資本獲取超額收益的主要來源，也是開發性PPP模式成功實施的關鍵所在，將對社會資本主動尋求產業協同機會形成內生激勵。

四、結語

開發性PPP模式是我國新型城鎮化和工業化快速推動、相互融合背景下催生的具有中國特色與時代特征的政府和社會資本合作模式。實踐表明，這一模式因具有激勵相容、風險對沖以及自我造血等功能，更能滿足新型城鎮化的內在要求和發展規律，有望成為推動區域協調發展的重要抓手。當然，由于開發性PPP模式在國內實踐時間不長，相關的理論準備仍不充分，一些具體做法與現行的財政承受能力論證、財政支出平滑性要求以及政府性基金支出范圍等制度規定還存在不相協調的情形。為此，我們應以創新思維推動現行政策的優化調整，以更好地推廣運用開發性PPP模式。

參考文獻：

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[5] 萊斯特· 薩拉蒙.公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系[M].田凱，譯.北京：北京商務印書館，2008.

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[7]李國英.構建都市圈時代“核心城市+特色小鎮”的發展新格局[J].區域經濟評論，2019（6）：1-9.

[8]深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，提高社會主義現代化國際大都市治理能力和水平[N].人民日報，2019-11-04（01）.

[9]劉尚希.開發性政社合作模式：基于區域價值的空間開發新路徑[J].財政科學，2020（1）：5-10.

[10] 李松齡.新時代區域協調發展戰略的路徑選擇與制度安排[J].湖湘論壇，2018（4）：124-134.

責任編輯：詹花秀