基于競爭中性的政府監管：國際比較與改革方向

和軍 謝思

摘要：基于競爭中性的政府監管改革是高質量發展的現實需要，也是擴大對外開放的必由之路。橫向對比“澳版”“OECD版”和“美版”競爭中性原則在針對市場、強調重點、政府干預以及實施成效等方面的異同，并利用PMR指標對我國競爭中性效果進行國際比較，發現我國競爭中性原則還未得到深入貫徹，改革步伐遠落后于他國。從縱向上來看，我國經濟改革與競爭中性具有兼容性，但存在行政壟斷、市場準入、隱形補貼等方面的監管非中性現象與法律缺失的異質性因素。基于此提出避免過度干預，激發競爭中性潛能;加強公正監管，累積競爭中性動能;完善法律機制框架，構筑競爭中性勢能;發揮各方合力，打造競爭中性智能的監管改革方向。

關鍵詞：競爭中性;政府監管;國際比較;監管改革

中圖分類號：F019.6 ?文獻標志碼：A ?文章編號：1004-3160（2020）03-0091-11

近年來，“競爭中性”議題成為世界貿易焦點話題，我國對此也作出積極回應。中國人民銀行行長易綱在G30國際銀行業研討會上提出“考慮以競爭中性原則對待國有企業”;2018年中央經濟工作會議首次明確提出“加強競爭政策的基礎性地位，營造公平競爭的制度環境，鼓勵中小企業快速成長”;2019年國務院政府工作報告提出要“依據競爭中性原則，在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購與招投標等方面，對各類所有制企業平等對待”。明確競爭中性原則，既是我國深化改革新的突破口，也是我國高質量發展的必由之路。

一、政府競爭中性監管的內在邏輯

國際視角的“競爭中性”是指所有企業不因所有權而處于有利或不利的地位，競爭中性監管要求在政府監管中平等對待各類市場主體，無論所有制性質如何，在市場準入、資源獲取、政府采購等方面都一視同仁。結合我國發展實際，競爭中性是當前我國高質量發展和擴大對外開放的現實需要。

（一）推動高質量發展的現實需要

基于中國經濟社會發展不平衡不充分的現實情況，“中國版”競爭中性原則具有更加豐富的內容，主要可分為三個層面，即所有制中性、國民待遇中性、區域及領域發展中性。

所有制中性方面，毋庸諱言，長期以來，在政企關系、政策支持、市場準入、金融信貸、財政補貼等方面，國企相對民企享有較大優勢。隨著我國經濟由高速增長轉入高質量發展階段，客觀要求更一步發揮廣大民企在創新、就業等方面的積極作用。但目前民企由于融資難、準入“玻璃門”等非中性障礙，轉型升級困難。當前，共享融合發展、價值共創等已成為新時代高質量發展主旋律，充分發揮市場決定性作用，使國企與民企共生共創，大企業與小企業高效協同發展要求消除所有制偏見、在政府監管中“一碗水端平”，才能真正激發民企活力，使之成為高質量發展生力軍。

國民待遇中性主要就外商投資而言，2019年3月通過的《中華人民共和國外商投資法》，是推動外國投資者和投資企業享受國民待遇，實現內外資一致監管原則，促進我國高水平對外開放的里程碑。顯然，國民待遇中性既有利于消除外資在我國趕超階段獲得的某些超國民待遇，實現內外一致公平競爭，也有利于進一步擴大開放，有效應對貿易爭端等問題。

此外，發展不平衡不充分，主要表現為區域及行業之間發展不平衡，某些領域發展不充分。非平衡發展戰略一般是在經濟趕超階段實施的主要戰略，例如沿海率先開放、建立特區等。但在經濟發展到一定階段，則要求實施以區域行業均等化為特征的平衡發展戰略。對此，區域及領域發展中性規制就很重要，也即盡量為區域行業間創造公平競爭環境，縮小政策支持差距，從而激發競爭活力。當然，如果競爭結果導致不平等擴大，則需要一定的宏觀調控，并不違反競爭中性本意。

（二）擴大對外開放的必由之路

2017年美國商務部發布《中國非市場經濟地位報告》，將中國確認為非市場經濟國家;美國《2018年特別301報告》顯示，我國再次被列入“優先觀察名單”，受306條款監督;同年十二個世貿組織成員國貿易部長與歐盟代表在渥太華舉行會議討論世貿組織現代化議題，強調“必須解決補貼與其他手段造成的市場扭曲”，顯然競爭中性政策已經成為美國等西方國家應對我國競爭的重要手段。我國國企數量多、規模大，在國際經貿中受競爭中性原則影響較大。我們變被動為主動，積極引入競爭中性原則，既能夠正面回應“國家資本主義”等指責，又能夠通過參與規制制定掌握主動權，減少制度分歧與貿易摩擦，落實“一帶一路”倡議，增強國際合作與提升國際競爭力。

“一帶一路”倡議提出五年多來，已得到超過150個國際組織與相關國家的積極響應。我國企業特別是中央企業積極投身“一帶一路”建設，越來越多的央企“走出去”“走進去”“走下去”，共承擔了3000多個建設項目。“一帶一路”成為了塑造中央企業國際形象、塑造我國負責任大國形象的新場域。競爭中性原則對于增強企業的“軟實力”“巧實力”，改善央企國際聲譽，增強我國在國際市場中的話語權，培育國際經濟合作和競爭新優勢作用重大。推進競爭中性將是我國新一輪改革重要起點，必將持續醞釀與深化（圖1）。

二、競爭中性監管的國際比較

競爭中性政策最早明確提出于澳大利亞國內經濟改革，此后由經合組織（OECD）推廣，并得到美國認可，應用于《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）等一系列國際貿易談判中。雖然“競爭中性”已產生多年，但目前在內涵、法規、執行等方面尚未形成統一規范，在應用中主要衍生出“澳版”“OECD版”和“美版”三個版本，對各國政府監管也產生了不同的影響和效果。

（一）“澳版”競爭中性監管

上世紀90年代中期，澳大利亞公有制企業占據大量生產資料，壟斷現象普遍，經濟效率低下，因此決定制定更廣泛統一的國家層面競爭政策。《國家競爭政策審查》報告于1993年發布，指出澳大利亞競爭法無法監管政府的商業行為，國企在成本、定價等方面優勢依舊存在，常利用稅收減免與財政補貼等打擊競爭對手，扭曲市場競爭。對此，報告提出三項基本原則：國企不能享受純粹由產權帶來的競爭優勢、采取相關措施消除其傳統市場競爭優勢、以及在消除競爭優勢前不得在新市場與其他企業競爭，并基于此簽署三項協議。①“競爭中性”就是《競爭原則協議》的基本內容之一，劍指國企與私企共同市場競爭時因公有產權導致的資源配置扭曲。1996年，《聯邦競爭中立政策聲明》把“競爭中性”上升為國家政策，將其定義為政府的商業活動不應僅僅因其公共部門所有權性質而享有對私企的凈競爭優勢，這一要求適用于重要的政府商業活動，但不適用于非營利性非商業活動。[2]“競爭中性”在法律、政策和執行中步步落實，推動經濟改革，符合公共利益要求。“澳版”競爭中性大多應用于國內市場，強調國企與私企的實質公平，成為競爭中性政策的緣起。

競爭中性概念提出易，細化標準與規則難。澳大利亞對于高度商業化和承擔一定公共服務職能等的不同主體，采取差異化競爭中性措施。對于一些兼具盈利性與非盈利性活動的國企，層層把關其資金管理形式，非盈利性項目的資金不得用于補貼其商業行為，防止出現交叉補貼。政策推出后，企業運營與市場配置效率大幅提升，例如電信行業由國企獨家經營轉變為多家經營，盈利服務領域有20多家企業經營，競爭更加激烈，長途話費減少一半，服務項目多樣化。為保持平等競爭環境，建立競爭中性投訴機制，設立競爭中性投訴辦公室，負責接受和調查有關起訴，不但保障私企，國企也同樣適用。2011年，Cyclopharm公司投訴澳大利亞核能科技組織（ANSTO）的全資子公司PETNET，認為其沒有遵循競爭中性原則。辦公室調查后認為，無證據表明其享有政府財政補貼、融資等方面優惠，雖然商業回報率不符合競爭中性要求，但作為政府所有企業，PETNET受到了更加嚴格的監管，判定其在市場中并沒有更大的競爭優勢。[3]

（二）“OECD版”競爭中性監管

“競爭中性”提出后，引起西方國家廣泛關注，2005年推出的《OECD國有企業公司治理指引》就反映了競爭中性的內涵。《指引》明確指出，對國企的法律和監管框架應當確保國企與私企在市場中公平競爭，所有股東平等對待。2011年，OECD發布《澳大利亞的競爭中性與國有企業：實務及其他相關評論》，揭示澳大利亞競爭中性框架背后的歷史，分析其成功原因及對其他司法管轄區適用性的結論。OECD推廣競爭中性的主要原因在于其增強了資源配置效率，期間發布多項有關競爭中性的報告，最具代表性的當屬《競爭中性：保持公共部門和私人部門的公平競爭》，第一次明確規定了競爭中性的八項準則：一是簡化國企運作形式，綜合考慮參與商業活動主體的組織形式與公司化程度以及商業和非商業目標在結構上的分離程度;二是核算特定職能成本，若公共服務義務由公共資金補貼，應以透明的方式確定成本，確保既不過度補償也不賠本;三是設定商業回報率，國企應獲得與企相當的回報率，績效應以同行業中的類似業務活動為基準，若追求利潤最大化以外的目標，需要公開化與透明化，不應用于削弱競爭;四是厘清公共服務義務，公共資源的使用應受到監督，國企應獲得對其要求承擔的公共政策優先事項的適當補償，建立可靠成本計算方法;五是稅收中性，公共和私人商業活動享有平等稅收待遇;六是監管中性，定期評估政府參與受監管市場的情況，結合監管和非監管措施來抵消所有權可能帶來的任何優勢或劣勢;七是債務中性和直接補貼，國企按照與民企相同的條款獲得信貸;八是公共采購中性，采購政策和程序應具有競爭性、非歧視性與透明性。[4]

“OECD版”競爭中性架構包括競爭中性定義、識別與評價標準、投訴機制、約束機制與懲罰機制，形成了競爭中性實施的完整體系。[5]與“澳版”不同，“OECD”競爭中性框架主要聚焦國際市場，更加突出形式公平，經過不斷推廣，競爭中性在國際貿易中的影響力逐步凸顯。

（三）“美版”競爭中性監管

2011年，美國國務院副國務卿羅伯特·霍馬茨在很多場合提出競爭中性原則，認為政府支持的商業活動不應憑其與政府關系或因受益于政府，而獲得人為的優于私企的競爭條件。[6]“美版”將“澳版”競爭中性的適用對象從“政府商業活動”擴大至“政府支持的商業活動”，不但包括國企，部分私企也囊括其中。2012年《歐盟與美國就國際投資共同原則的聲明》提出“公平競爭環境原則”，要求歐盟與美國支持OECD有關競爭中性方面所做的工作。在OECD將競爭中性推廣到國際市場后，美國開始運用競爭中性原則這一武器給貿易對手施加壓力。充分利用雙邊自由貿易協定、雙邊投資協定、世界貿易組織準入承諾和跨太平洋伙伴關系協定（TPP）等各種談判場合，針對談判對手的國企問題，要求取消國企補貼、實行嚴格的知識產權保護、嚴格的勞工與環境標準等，向貿易和投資伙伴施壓，試圖重新調整和塑造現行國際貿易規則。美國認為TPP是解決國企問題的一個契機，在談判中要求締約方在貿易、投資和競爭方面向美國進行有約束力的承諾，強迫他國遵循美國制定的準則，同時通過TPP為未來其他經貿談判設立一個高水平參照。TPP第十七章“國企和指定壟斷”規定了國企規則，體現競爭中性原則。TPP并不要求消滅國企，而是把國企公共職能與企業職能分開，后者與其他企業一樣，不能打前者旗號為后者搞特權，對其他市場經濟主體形成不公。雖然2017年1月美國退出TPP，但《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）仍把國企條款保留下來。

由此可以看出，“澳版”與“OECD版”競爭中性雖限制政府非中立地干預國企與民企公平競爭，但總體上支持政府對市場的干預（見表1）。“美版”競爭中性則強調自由公平，反對政府干預市場，體現出美國希望通過全球市場的高度競爭化使美國企業占領并壟斷全球主要核心產品、服務、技術市場，穩坐世界霸主地位的心態。

雖然各個版本的“競爭中性”側重點不同，但對本國甚至國際社會都產生了顯著影響。頂層設計的文件為政策實施提供了詳細框架與指導，國有企業改革以及監管中性等具體措施為我國競爭中性監管改革提供經驗借鑒。而我國在國際社會中監管改革的進程，需要運用數據進行更直觀的反映。OECD自1998年起，運用評分方法建立一系列指數來監測各成員國和部分非成員國政府監管改革情況，其中就包括產品市場監管指標（Indicators of Product Market Regulation，PMR），用于衡量可競爭市場中政策促進或抑制競爭的程度，下設國家參與引發市場扭曲和國內外進入壁壘2個一級指標，國有經濟、商業經營介入、監管的簡化與評估等6個二級指標，國企滲透力、價格監管、競爭影響的評估等18個三級指標。數值越低代表監管越寬松、自由度越高，數值越高（滿分6.00）代表監管越嚴格，表明國家監管改革進展緩慢。本文選取上文分析的澳大利亞、OECD部分國家、美國及我國，進行PMR數據比較（見表2）。[7]隨著時間推移，各國PMR得分總體呈下降趨勢，監管改革整體進步。但橫向對比發現，我國監管改革步伐相對緩慢，落后于他國，競爭中性監管改革任務艱巨。特別是在國企滲透力（6.00）、網絡部門的政府參與（4.44）、政府對企業的直接控制力（3.16）、行政許可與準入體系（4.67）、獨資企業的行政負擔（4.60）等方面，政府監管改革進展嚴重不足（基于數據可獲得性，此部分數據年份為2013年）。

三、我國經濟改革與競爭中性監管原則的兼容性與異質性

（一）兼容性

改革開放以來，我國不斷推進市場化改革，促進各類市場經濟主體公平競爭，政府直接參與市場經濟活動的領域逐步縮減，國企在經濟中的比重總體上越來越低（見圖2，數據來源于歷年《中國統計年鑒》）。雖然我國“競爭中性”一詞近幾年才出現，但競爭中性的理念一直隱含于相關政策文件中。1992年中共十四大報告提出：“在所有制結構上，以公有制包括全民所有制和集體所有制經濟為主體，個體經濟、私營經濟、外資經濟為補充，多種經濟成分長期共同發展，不同經濟成分還可以自愿實行多種形式的聯合經營。”十五大報告明確指出“非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分”，十七大報告強調“必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展”。2013年中共十八屆三中全會進一步指出：“堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制經濟進入特許經營領域具體辦法。”2017年十九大報告再次肯定了非公有制經濟在新時代的重要性。非公有制經濟地位從“補充”到“重要組成部分”，從“允許發展”到“鼓勵、支持和引導”，非公有制經濟與公有制經濟地位的差異性總體上逐步減弱。

在公平競爭、公正監管方面，中央逐步確立了競爭政策在市場經濟中的基礎性地位。2016年6月《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》發布，標志著公平競爭審查制度正式落地，對政府干預市場經濟主體行為進行審查，確保政府依法行政，營造公平競爭市場環境，培育經濟發展新動能。隨后《公平競爭審查制度實施細則》出臺，進一步細化完善公平競爭審查制度。《“十三五”市場監管規劃》提出，充分發揮市場的力量，實行競爭中立制度，避免對市場機制的扭曲，強化競爭政策地位，倡導競爭文化。2018年11月國務院辦公廳《關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》提出，堅決破除各種不合理門檻和限制，切實保障外商投資企業公平待遇。2019年8月《全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案》強調，進一步放寬市場準入，縮減市場準入負面清單事項，清單之外不得另設門檻和隱性限制，加強公正監管，切實管出公平。2019年4月26日，習近平在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講中強調，規范各級政府行為，尤其是在行政許可、市場監管等方面，對于阻礙公平競爭、扭曲市場的不合理規定、補貼與做法予以清理廢除，公平對待所有企業和經營者。種種論述與舉措表明，我國政府改革的總體方向與競爭中性并無二致。當前“放管服”改革深入推進，堅持公正監管原則，對各種所有制企業一視同仁，體現我國政府監管與競爭中性的兼容性。

（二）異質性

從上世紀90年代中期開始，我國致力于推進政企分開，建立現代企業制度，逐步撤銷傳統計劃經濟時期設置的帶有條塊分割性質的專業部委，組建市場化集團公司。但當前國企在金融、能源、通信、交通等行業仍占據支配地位，某些領域的政企不分現象依然存在。以信貸為例，國企具有政府信用隱性擔保性質，更容易得到銀行授信，融資成本相對較低。而私企則存在融資難融資貴等問題。此外，在土地、資源、政府補貼等諸多方面，國企身份也贏得了一些競爭優勢。顯然，國企與私企存在事實上的非競爭中性現象（表3）。

正如埃里克·霍布斯鮑姆所言，日積月累的傳統形成了眾多龐大、低效、雜亂無章與高成本的制度。現代經濟活動日益復雜，監管者缺乏掌握全面完整信息的能力，不能代替企業進行決策。[8]受行政化影響，國企總體競爭效率有待提高，但相關監管機構難以做到監管公正，偏離競爭中性。典型事實包括：國企往往在貸款授信及利率方面受到優惠，但由于經營效率較低，負債較高，導致金融不良債務率上升。另外，面對壓縮產能等宏觀調控時，民企往往首當其沖，一些企業破產或被國企接管。究其原因，對競爭中性的認識不足、執行效率低，以及既得利益集團阻撓競爭中性改革是重要原因。

當前，我國還未出臺競爭中性的具體法律法規，競爭中性缺乏法律保障。我國《反不正當競爭法》早在1993年出臺，雖然經過幾次修訂，但涉及競爭中性原則的條款較少，不能作為實施競爭中性的法律指導。《反壟斷法》中第六、七、八條條款涉及競爭中性原則，但第七條對“國有經濟占控制地位的關系國家經濟命脈和國家安全的行業”和“依法實行專營專賣的行業”兩類壟斷行業給予保護，限定條件、對象范圍不清晰使“國有企業”得到普遍豁免。條文模糊性提供了相機選擇的可能性，成為國企壟斷行為的“保護傘”。此外，《反壟斷法》中有關政府監管、市場結構等內容也較少。2019年9月1日，三部配套規章《禁止壟斷協議暫行規定》《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》及《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》開始實施。規章與《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》等制度相銜接，細化了中止調查、豁免等程序，對于處理結果依法公示，并特別指出執法機構查處壟斷行為時，對所有經營者應該一視同仁。但總體而言競爭中性原則散落于各項規章條款中，且實施時間較晚，缺乏完整法律框架。

四、基于競爭中性的政府監管改革方向

（一）避免過度干預，激發競爭中性潛能

政府為實現某些公共政策目標，通過對特定產業或微觀經濟主體進行價格、進入、質量等監管是必要的，但如果監管過度，則導致企業運營與競爭選擇空間受限，弱化了競爭中性原則。為使各類市場經濟主體公平競爭，繼續推動簡政放權是總體方向。應大力縮減市場準入負面清單，整治各類變相多余審批，優化營商環境。樹立統一的底線監管理念，把法律規定的非禁止領域與監管底線以上的廣闊空間留給市場參與者。國企的政策屬性和非政策屬性合理分開，基于政策屬性主要完成民企做不了或不愿做的事，作為一種發展戰略工具來彌補私人部門留下的空缺，基于非政策屬性部分則應與民企一樣，實現公平競爭。韓國1968年創辦浦項鋼鐵公司，起初不被看好，但使用日本的戰爭賠款，利用其技術與培訓，快速建立起一個有效率的鋼鐵公司，成為韓國整個產業發展的基礎。但后期國家在此領域的作用基本結束，1997年后浦項鋼鐵公司逐漸私有化，因為私企更能有效實施運營。在美國，聯邦政府通過聯邦機構、部門或獨立機構（如醫療機構等）參與受監管的市場。雖然可能與非政府機構競爭，但它們服務于特定人群，并被視為補充而非競爭性替代品。[9]國務院國資委要從管人、管事、管資產走向管資本，深入推進國有資本授權經營體制改革，完善國有資產管理體制。依法科學界定權責邊界，明確“誰來授權、授權給誰”;分類開展授權放權，確保“授得準”;加強企業行權能力建設，保證“接得住”;完善監督管理體系，保障“管得好”。

[3] Australian Government Competitive Neutrality Complaints Office. Investigation No. 15[EB/OL].（2012-03-20）[2019-08-18]https：//www.pc.gov.au/inquiries/ completed/petnet/report15-petnet.pdf.

[4] OECD. Competitive Neutrality： Maintaining a level playing field between public and private business[EB/OL].（2012-09-03）[2019-08-19]https：//www.oecd- ilibrary.org/.

[5] 胡左浩.借助競爭中性原則深化國企改革[J].人民論壇，2018（12）.

[6] Robert， D. Ensuring a Sound Basis for Global Competition： Competitive Neutrality[EB/OL].（2011-05-06）[2019-08-21]http：//blogs.state.gov/stories/.

[7] OECD. Economy-wide PMR Indicators[EB/OL]. （2019-07-08）[2019-08-29]http：//www.oecd.org/economy/reform/indicators-of-product-market-regulation/.

[8] 劉戒驕.競爭中性的理論脈絡與實踐邏輯[J].中國工業經濟，2019（6）.

[9] OECD. National Practices concerning competitive neutrality[EB/OL].（2012-08-30）[2019-09-01]http：//www.oecd.org/.

[10] Doing Business. Doing Business 2019[EB/OL]. （2018-10-31）[2019-09-02]https：//www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports /English/DB2019-report_web-version.pdf.

[11] Antonio， C. and Hans Christiansen. Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises： Challenges and Policy Options[EB/OL].（2011-05-01）[2019-09-02] https：//www.oecd-ilibrary.org/.

[12] 劉筍，許皓.競爭中立的規則及其引入[J].政法論叢，2018（5）.

責任編輯：王贊新