跨區(qū)域多層次合作的政府治理模式創(chuàng)新研究
——基于政府、企業(yè)和社會關系視角

康興濤 李 揚 副教授

（1、中共海南省委黨校經(jīng)濟學教研部 海口 571100；2、深圳大學中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心廣東深圳 518060）

引言

在以習近平總書記為核心的黨中央帶領下，我國社會主義建設開啟了新篇章，中國特色社會主義進入了新時代。過去呈點、線式的離散性創(chuàng)新模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡化、規(guī)模化的創(chuàng)新模式，組織內(nèi)外部要素與人員構建起相互依賴、相互需求、共同發(fā)展的關系。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，只有以市場為導向、以企業(yè)為主體，構建產(chǎn)、學、研之間的深度融合，才能創(chuàng)新科學技術體系。因此，促進我國經(jīng)濟及社會未來發(fā)展的重要引擎必然是構建并完善適應新時代發(fā)展的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡體系。

政府是創(chuàng)新活動規(guī)則建立的主導者。在新的合作創(chuàng)新體系中，政府可以運用制度支持和資源分配等方式為合作創(chuàng)新的主體提供相關服務。目前，合作創(chuàng)新的網(wǎng)絡治理模式是以打造服務型政府機構為出發(fā)點，以統(tǒng)一企業(yè)、學校、社會、科研機構等多元化主體的利益目標而形成的活動治理模式。其中，構建合作創(chuàng)新網(wǎng)絡的治理機制及機制的有效運行是保證其良好運行的重要關鍵點（李輝源，2019）。但是，從目前情況來看，我國合作創(chuàng)新的網(wǎng)絡治理體系中還存在諸多不足，比如，治理過程中存在政府行為的越位或缺位現(xiàn)象。因此，合作創(chuàng)新網(wǎng)絡治理應以保護多主體共同利益為基點，加強環(huán)境和創(chuàng)新主體間的互動，突出區(qū)域間的配合，為其向系統(tǒng)化、動態(tài)化、多元化的方向推進提供良好的契機。

基于上述分析，本文將以政府、企業(yè)和社會間的關系為基點，通過創(chuàng)新政府治理，結合跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡特點，展開協(xié)同治理機制的相關研究，以助深入解讀合作創(chuàng)新網(wǎng)絡機制的構建和運行，從而更好地引導區(qū)域間創(chuàng)新要素的綜合和互動，合理解決合作困難問題，優(yōu)化合作成果，將合作創(chuàng)新的效益推向一個新的高度。

合作創(chuàng)新網(wǎng)絡的研究現(xiàn)狀與發(fā)展態(tài)勢

（一）合作創(chuàng)新理念的發(fā)展

創(chuàng)新概念強調(diào)不同主體之間相互進行交流合作，通過各種資源的相互流動逐漸形成網(wǎng)絡化效應，從而實現(xiàn)整體利益的最大化。創(chuàng)新概念于1912年被提出后，有大量研究學者對創(chuàng)新視角和研究范圍進行了不斷深化和拓展，最終形成了較為系統(tǒng)化的創(chuàng)新研究觀點（Tomasz，2015）。

近年來，隨著科學技術不斷發(fā)展和經(jīng)濟競爭的不斷加劇，有學者（Ernst，2016）提出突破地理邊界、實現(xiàn)大區(qū)域的協(xié)同創(chuàng)新和聯(lián)動發(fā)展才是國家創(chuàng)新戰(zhàn)略布局的重點。該理論認為，跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新是涉及地理范圍、區(qū)域制度、多體系知識內(nèi)容、是非空間及空間要素的整合，可以實現(xiàn)互補性創(chuàng)新，減緩創(chuàng)新時間的緊迫性，減少創(chuàng)新的風險性，同時提升合作創(chuàng)新的效率。因此，越來越多的科研學者進行了多方位、跨體系、跨區(qū)域的多層次合作創(chuàng)新研究，為合作創(chuàng)新工作提供了可靠的理論參考依據(jù)（吳旭紅，2017）。

（二）合作創(chuàng)新網(wǎng)絡的治理

從多層次、跨區(qū)域的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡研究內(nèi)容和實際業(yè)務情況可知，該類合作創(chuàng)新是由多主體參與，單單依靠創(chuàng)新網(wǎng)絡的內(nèi)在動力進行有序運轉(zhuǎn)的可能性很小，很容易出現(xiàn)市場紊亂的現(xiàn)象。因此，需要形成多層次、多主體、多中心的網(wǎng)絡治理模式，鼓勵政府、市場與社會都能夠積極地參與其中，對相關合作創(chuàng)新業(yè)務進行共同治理，以創(chuàng)建更好的創(chuàng)新條件，優(yōu)化創(chuàng)新合作的環(huán)境，加快各區(qū)域創(chuàng)新資源的流動，促使合作創(chuàng)新業(yè)務健康有序地開展，以提高合作創(chuàng)新資源的合理配置及多主體的協(xié)同發(fā)展。

目前，從政府視角治理合作創(chuàng)新網(wǎng)絡的理論較少，符合我國經(jīng)濟發(fā)展情況的相關理論更少。因此，在當前我國區(qū)域一體化經(jīng)濟建設飛速發(fā)展的時代，亟需快速構建有效治理跨區(qū)域、多層次的合作網(wǎng)絡體系的研究理論。

跨區(qū)域多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡特性

（一）治理復雜化

在跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡體系中，創(chuàng)新主體是來自不同地區(qū)、體系以及不同層級的政府、高校、企業(yè)、科研機構等單位。多元化的創(chuàng)新主體以及相關的制度和運行機制等相互結合與作用，形成了一個極其復雜的創(chuàng)新網(wǎng)絡體系。因此，需要有與之配套的合作創(chuàng)新治理機制來維持該網(wǎng)絡體系的有效運轉(zhuǎn)。

在跨區(qū)域、多層次合作創(chuàng)新過程中，由于各類資源的稀缺性、各創(chuàng)新主體的差異性和各行政區(qū)域之間的非統(tǒng)一性，相互之間普遍存在利益沖突、政策不一致等問題。因此，亟需采用與跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新相配套的新治理模式，以促使合作創(chuàng)新網(wǎng)絡向著規(guī)范化、制度化、有序化、多樣化的方向發(fā)展，從而提高合作創(chuàng)新效率，增加創(chuàng)新主體利益，激發(fā)創(chuàng)新主體的活躍性，達到推進合作創(chuàng)新網(wǎng)絡良性發(fā)展的目的（吳旭紅，2017）。

（二）主體多元化

跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡是由各個不同區(qū)域的政府、高校、企業(yè)、科研機構及其他主體構成的極為復雜的創(chuàng)新網(wǎng)絡。由于該網(wǎng)絡中的創(chuàng)新主體來自不同地區(qū)，占有各不相同的資源優(yōu)勢，因此可以使不同主體間形成優(yōu)勢互補，達到彼此職能耦合的目的。此外，由于各主體之間是相互合作創(chuàng)新的關系，各主體需要同網(wǎng)絡中其他成員形成復雜的關系結構。在該關系中，由于不同地區(qū)和不同主體的目標各有不同，因此多元化、多目標的創(chuàng)新網(wǎng)絡特性要求我們不僅要關注網(wǎng)絡節(jié)點數(shù)量、網(wǎng)絡主體差異等結構特征，還要關注如何建立各區(qū)域網(wǎng)絡主體的合作創(chuàng)新關系以及有效治理該關系等一系列問題。因此，為減少合作創(chuàng)新過程中的沖突，主要網(wǎng)絡主體的多元化、地區(qū)的差異化成為了創(chuàng)新治理的主要問題。跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡的創(chuàng)新主體如圖1所示。

（三）利益耦合化

合作創(chuàng)新網(wǎng)絡主體多元化、治理復雜化的特性增大了協(xié)調(diào)各個創(chuàng)新區(qū)域、創(chuàng)新主體間利益的難度。如果創(chuàng)新主體間的利益不能妥善協(xié)調(diào)，創(chuàng)新主體之間就不能進行有效的合作運行。在創(chuàng)新網(wǎng)絡中，各個創(chuàng)新主體是網(wǎng)絡中可以起到耦合作用的小單元。在經(jīng)濟發(fā)展的推動下，以及各類耦合動因的驅(qū)使下，各創(chuàng)新主體可以進行合作創(chuàng)新，并且耦合動因越強合作效果就會越好。

第一，提升知識能力是一種耦合動因。在當下的知識經(jīng)濟時代，競爭異常激烈，各個創(chuàng)新主體均會面臨著壓力。完善創(chuàng)新主體知識體系，提升創(chuàng)新能力是提升競爭力的主要途徑。通過不斷地進行合作創(chuàng)新，有助于各個創(chuàng)新主體及時更新知識結構，加快技術轉(zhuǎn)移和技術共享的速度，進而有效提升創(chuàng)新能力。

第二，互補創(chuàng)新資源是一種耦合動因。由于來自不同區(qū)域、不同層次的創(chuàng)新主體均擁有獨特的資源優(yōu)勢和資源劣勢，彼此合作創(chuàng)新可以實現(xiàn)資源互補，即創(chuàng)新資源的互補性促使創(chuàng)新主體耦合在一起。

第三，合作成果的有效性是一種耦合動因。創(chuàng)新主體通過創(chuàng)新合作可以有效降低創(chuàng)新風險、大量節(jié)約創(chuàng)新成本、快速提高創(chuàng)新效率，實現(xiàn)創(chuàng)新主體的既得利益。雖然創(chuàng)新主體的所在區(qū)域、利益目標、所屬行業(yè)等均有不同，但是鑒于這三種耦合動因的存在，各個創(chuàng)新主體仍可能進行創(chuàng)新合作，形成利益共同體，為進行協(xié)同治理提供條件（弗里德里克森，2012）。跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新主體的耦合性動因如圖2所示。

圖1 跨區(qū)域多層次合作創(chuàng)新網(wǎng)絡的創(chuàng)新主體

圖2 跨區(qū)域多層次合作創(chuàng)新主體的耦合性動因

構建跨區(qū)域多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡協(xié)同治理模式

（一）構建耦合型治理模式

所謂耦合型治理模式，就是區(qū)域內(nèi)單層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡主體在共生關系中形成的相互耦合的治理模式。在同一區(qū)域內(nèi)形成的單層次合作創(chuàng)新網(wǎng)絡中，只有按照適宜的共生模式在區(qū)域內(nèi)形成合作創(chuàng)新關系，才能實現(xiàn)不同資源之間的交換和互補。

在治理區(qū)域內(nèi)的單層次合作創(chuàng)新網(wǎng)絡時，不僅要積極完善各項治理機制，還要充分發(fā)揮治理主體的功能優(yōu)勢。此外，還應充分發(fā)揮治理機制間可能產(chǎn)生的一切協(xié)同耦合作用，通過增強耦合治理進而促進創(chuàng)新主體共同發(fā)揮創(chuàng)新作用（章文光等，2019）。不論是兩兩耦合還是三者耦合，在構建和運行其治理機制的過程中，企業(yè)均屬于核心創(chuàng)新主體，高校和科研機構屬于次核心主體，應充分發(fā)揮核心主體和次核心主體的作用，積極保護他們的既得利益。在區(qū)域內(nèi)的單層次合作創(chuàng)新網(wǎng)絡中，單一的治理主體和治理機制不能保持創(chuàng)新網(wǎng)絡的良好運行，因此政府在進行行政化治理的同時，應充分發(fā)揮市場化和社會化治理的作用，形成三方多樣化治理耦合模式，保障創(chuàng)新主體間的合作順利展開。

（二）構建縱向治理模式

所謂縱向治理模式，就是在區(qū)域內(nèi)多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡中，以政府為主力形成自上而下推動式的治理模式。多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡是在省、市、縣三個級別的行政區(qū)域范圍內(nèi)形成的一種縱向合作的創(chuàng)新網(wǎng)絡。在治理區(qū)域內(nèi)多層次間的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡時，需要同時關注單層次內(nèi)和多層次間創(chuàng)新主體之間的耦合性問題，即不同層次、不同主體之間的協(xié)同性，因為協(xié)同性的強弱直接反應了創(chuàng)新驅(qū)動的總體發(fā)展水平（伲永貴，2017）。由于區(qū)域內(nèi)部不同層級、不同創(chuàng)新主體的特征和發(fā)展階段存在差異性，創(chuàng)新網(wǎng)絡發(fā)展階段和發(fā)展效果也互不相同。只有統(tǒng)籌兼顧各層次、各創(chuàng)新主體的發(fā)展水平，并根據(jù)其發(fā)展水平情況制定差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新政策，才能全面提高區(qū)域內(nèi)的協(xié)同創(chuàng)新高度。同時，區(qū)域內(nèi)不同層級、不同類別的創(chuàng)新主體應當了解并掌握創(chuàng)新網(wǎng)絡所特有的開放性特點，優(yōu)勢地區(qū)應充分發(fā)揮帶頭作用，積極參與構建區(qū)域合作創(chuàng)新網(wǎng)絡的相關體系，為提升區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)、學、研協(xié)同發(fā)展效率做出努力。

圖3 跨區(qū)域多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡協(xié)同治理模式

在治理區(qū)域內(nèi)多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡過程中，由于各個創(chuàng)新主體都在相同的行政區(qū)域范圍內(nèi)，行政分割性制約不會對各層次間的網(wǎng)絡協(xié)同產(chǎn)生太大影響，各層次的上下級政府間進行網(wǎng)絡合作也比較容易。在該治理模式中，政府應積極推動市場治理和社會治理發(fā)揮力量，以市場治理和社會治理為主，以政府治理為輔。在區(qū)域內(nèi)多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡模式中，應重點關注如何創(chuàng)建各創(chuàng)新主體間的合作關系，搭建合作平臺，促進信息交流，加強資源互補，形成省級的協(xié)同創(chuàng)新中心和非正式治理模式等，并最終形成政府推動型的縱向治理模式，以更好地適應區(qū)域內(nèi)多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡的發(fā)展。

（三）構建以政府主導的橫向治理模式

所謂以政府主導的橫向治理模式，是指在跨區(qū)域、單層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡中，以政府為主導的橫向治理模式。創(chuàng)新網(wǎng)絡中的合作創(chuàng)新，有同類型組織間和不同類型組織間兩類。不論是同類型還是不同類型，在同區(qū)域內(nèi)的合作治理相對簡單，而一旦跨區(qū)域，治理就會遇到區(qū)域間的政策融合問題。因此，需要構建以政府主導的治理模式（鐘莉，2019）。

在跨區(qū)域、單層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡中，同類型的創(chuàng)新主體之間比較容易進行合作。不同網(wǎng)絡間進行融合治理可以鼓勵跨區(qū)域的同類型主體之間自發(fā)合作，促進不同類型主體之間進行交叉合作，從而實現(xiàn)不同網(wǎng)絡間的創(chuàng)新合作。在網(wǎng)絡間創(chuàng)新合作的治理方面，需要政策性支持和干預；政府需要打破各行政區(qū)域間的貿(mào)易壁壘，真正帶動區(qū)域間創(chuàng)新主體的合作，促進跨區(qū)域、單層的合作網(wǎng)絡的形成。在該網(wǎng)絡治理中，采用的是以政府治理為主、市場治理和社會治理為輔的協(xié)同治理模式。其中，政府應以制定跨區(qū)域合作創(chuàng)新政策、規(guī)劃引導區(qū)域間創(chuàng)新主體合作為重點，制定跨區(qū)域合作的整體方案，盡力營造優(yōu)良的合作創(chuàng)新環(huán)境，并形成制度化的支持體系，降低區(qū)域合作創(chuàng)新間的矛盾，幫助不同區(qū)域間科技政策的對接，充分鼓勵區(qū)域間資源互補和技術成果的轉(zhuǎn)化。因此，在該類型網(wǎng)絡治理方面，構建良好的政府主導型的橫向治理模式，有助于形成有效的跨區(qū)域、單層次的合作創(chuàng)新。

（四）構建雙向綜合治理模式

跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡是由政策鏈、創(chuàng)新鏈、資源鏈和產(chǎn)業(yè)鏈等交接組成的極為復雜的網(wǎng)絡。在該網(wǎng)絡的運作中，既有不同創(chuàng)新主體間的合作困境，又有不同區(qū)域的制度障礙和利益分歧，比如在省與省之間的創(chuàng)新活動中，創(chuàng)新資源的利用較為封閉，導致創(chuàng)新資源會呈現(xiàn)出分散、運用效率低、發(fā)展不均衡等特點（伲永貴，2017；鐘莉，2019）。由此可見，合作創(chuàng)新的網(wǎng)絡治理前提和治理保障應是對不同區(qū)域與層次進行開放、協(xié)調(diào)與控制治理。政府作為最好的政策制定與管控單位，不僅要大力優(yōu)化創(chuàng)新政策和創(chuàng)新服務，積極營造良性合作創(chuàng)新環(huán)境，加強構建創(chuàng)新平臺，而且要極力保證政策在橫向維度的暢通。此外，還要重視完善同區(qū)域內(nèi)部的縱向跨層次的合作創(chuàng)新環(huán)境，構建完整的區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新系統(tǒng)，鼓勵各層次創(chuàng)新主體積極開展創(chuàng)新合作，為同其他區(qū)域建立合作創(chuàng)新打下堅實基礎。

跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡的治理，既不是單純的行政治理，也不是單純的企業(yè)治理或市場治理，而是需要政府、社會和市場間形成雙向綜合型的協(xié)作治理模式。在該模式中，橫向?qū)哟螒哉g合作為主導性治理，以社會和市場的治理功能為協(xié)作；而縱向?qū)哟螒陨鐣褪袌龊献鳛橹鲗灾卫恚哉g合作為協(xié)作。只有將兩種治理模式有機結合，互相作用與影響，才能更好地構建治理體系，更有效地推動跨區(qū)域、多層次的多元化合作創(chuàng)新主體進行合作創(chuàng)新活動。

由上述可知，治理模式是從橫向的單層次治理到縱向的多層次治理，區(qū)域內(nèi)治理向區(qū)域間治理發(fā)展，如圖3所示。

政策建議

（一）創(chuàng)建宏觀環(huán)境，促進多創(chuàng)新主體協(xié)同治理

不同創(chuàng)新主體之間的密切合作形成并發(fā)展了跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡。在對該網(wǎng)絡治理的過程中，不論是市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)，還是社會力量的協(xié)作，抑或是政府功能的發(fā)揮，都同良好的合作創(chuàng)新環(huán)境密不可分（孫萍和趙海艷，2019）。完善的宏觀治理環(huán)境，不僅可以改善區(qū)域內(nèi)層次間不同創(chuàng)新主體的合作氛圍，而且可以實現(xiàn)多區(qū)域、多層次創(chuàng)新主體間的無縫對接，有助于形成完善的多方位的協(xié)同治理模式。多主體協(xié)同治理的宏觀環(huán)境，為人才、技術等資源的自由流動提供了有利條件，為區(qū)域間、層次間的知識共享提供了平臺，是保持創(chuàng)新活力的重要支撐。

（二）形成綜合保障機制，協(xié)調(diào)多創(chuàng)新主體共同參與治理

形成綜合保障機制，協(xié)調(diào)眾多創(chuàng)新主體共同參與治理跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡，進而才能促使該網(wǎng)絡健康和諧發(fā)展。多數(shù)行政區(qū)域間的合作創(chuàng)新存在于不同的政府管理體制，呈現(xiàn)出多政府、多部門、多主體共存的現(xiàn)象。由此嚴重阻礙了跨區(qū)域、多層次的共同治理模式的構建。因此，應通過建立機制、規(guī)劃統(tǒng)籌和設置機構等方式對合作創(chuàng)新進行保護（胡象明和張麗穎，2019）。在建立機制方面，各區(qū)域應定期或不定期地進行會談，共同制定區(qū)域間發(fā)展戰(zhàn)略方針政策和具體方案，明確合作創(chuàng)新相關制度，解決合作創(chuàng)新過程中存在的問題；在規(guī)劃統(tǒng)籌方面，應從宏觀的整體角度出發(fā)，以統(tǒng)一的發(fā)展目標來整合地區(qū)和部門的分目標，明確各創(chuàng)新主體間的責任與義務，促進區(qū)域間的資源整合；在設置機構方面，應組建協(xié)調(diào)機構，協(xié)調(diào)和解決政策矛盾。

（三）創(chuàng)新政府治理方式，提升政府治理能力

跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡涉及不同區(qū)域、不同層次的創(chuàng)新主體，且具有復雜化、利益多元化等特性。因此，政府在對該網(wǎng)絡的治理過程中，社會和市場的參與程度有所不同。在同區(qū)域跨層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡中，政府主要以推進式的治理方式為主。在該治理方式中，應以政府治理為主，以社會和市場協(xié)調(diào)為輔進行治理，從而保持政府、社會和市場之間的一致性與平衡性。在跨區(qū)域、單層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡中，主要以政府主導式的治理方式為主，構建政府主導下不同區(qū)域的社會力量和市場機制參與治理的模式。在跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡中，政府要發(fā)揮縱向推動式和橫向主導式的雙重治理能力。在保證本區(qū)域?qū)哟伍g合作的同時，要保證區(qū)域間、多層次的創(chuàng)新網(wǎng)絡的良好發(fā)展（胡象明和張麗穎，2019）。即在治理過程中，政府需要根據(jù)創(chuàng)新環(huán)境、合作內(nèi)容、網(wǎng)絡階段以及區(qū)域間的差異化特征等及時調(diào)整治理方案提升治理能力，從而促進合作創(chuàng)新的發(fā)展。