環境訴訟制度研究

代仁達

[摘 要]20世紀六十年代以來，生態環境問題日益成為全人類共同關注的重要問題，世界各國紛紛利用政治、經濟、法律等手段解決各自國內日趨嚴重的環境問題，并共同攜手積極構建和完善環境保護的國際法框架。全國人大常委會通過了民訴法修正案，新的民訴法最終讓環境公益訴訟由理論變為現實，拓寬了環境侵害的法律救濟渠道，一定程度上開啟了我國環境保護立法新紀元。但這僅僅是開始，新民訴法對環境公益訴訟僅做了原則性規定——“可以訴訟”已經明確，“如何訴訟”則語焉不詳。同時，環境侵害因為一些獨特性質，使得環境訴訟有別于民事、刑事、行政三大傳統訴訟。為了更好地解決環境糾紛，加大環境保護力度，我國有必要向前更邁進一步，將建立和完善環境訴訟制度提上議事日程。

[關鍵詞]環境;訴訟;推廣;執行

[中圖分類號]D925.1? ? ? ?[文獻標識碼]A? ? ? ? ? ?[文章編號]1672—4496（2020）01—076—04

一、司法實踐及外域法制中的環境訴訟制度

（一）我國司法實踐中的環境訴訟制度——環境法庭

當前，我國已進入環境糾紛高發期。面對日益增長的環境糾紛訴訟，全國各地法院在審判實踐中積極探索一些有效的應對方式，環境法庭就是其中一個鮮活的例子。今年來，多地成立了環保法庭，如：大連市沙河口區法院環境保護巡回法庭，貴陽市中級人民法院環境保護審判庭，清鎮市法院環境保護審判庭，無錫市中級人民法院設立了環境保護審判庭，同時在轄區內的五個基層法院設立了環境保護合議庭，負責轄區內涉及環境保護的民事、行政和刑事案件審理，昆明市、玉溪市中級人民法院環境保護審判庭也相繼成立。隨后，環境保護巡回法庭或審判庭作為環境保護司法實踐的一種形式在我國江蘇、遼寧、海南等地推廣開來。可以預見，在今后一段時間內我國環境法庭的數量會保持持續增長態勢。

二、我國環境訴訟制度構想

（一）環境訴訟的審判組織、審級制度以及管轄制度

成立專門的環境法庭（院），是環境司法的一大趨勢。在我國，設立環境法庭專門審理環境糾紛案件既有實踐基礎，更有法律依據。[1]同時，設立環境法庭既體現了司法專業化要求，又能很好地解決當前審判人員在環境訴訟中表現的專業知識和審判技能缺乏等問題。筆者建議我國建立專門的環境訴訟審判機構。第一步，推廣設立環境法庭。具體來說，在有需要的中級、高級法院設立環境庭，在有需要的基層法院設立環境巡回法庭或環境合議庭。第二步，待條件成熟，可仿效海事等專門法院建制，設立專門的環境法院，負責重大、復雜環境糾紛案件的審理。

關于環境訴訟審級制度及管轄制度的設計，完全可以參照民事、刑事、行政傳統三大訴訟制度的相關規定，沒有必要“特立獨行”。只不過在成立專門環境法院之后，需要考慮并解決環境法院與普通法院在審級和管轄上的沖突問題。

（二）環境訴訟的原告主體資格

在環境法領域，擴大環境訴訟原告主體資格的范圍，已成為世界各國環境立法的一個普遍趨勢。但如何擴大原告主體資格，又不引發濫訴，卻是問題的關鍵，而關鍵的關鍵不外乎是以下兩個在理論及實務界產生廣泛爭議的問題。

1.公民是否可以成為環境公益訴訟的原告。我國新《民訴法》規定，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。顯然，我國是將公民排除在環境公益訴訟原告主體資格之外。縱觀世界其他國家對環境訴訟原告資格的規定可以發現，僅美國承認了公民的環境公益訴訟原告資格。（英國雖然以例外的形式規定公民個人在征得檢察長同意的情況下，可以提起環境公益訴訟，但這種主體資格并不是完全獨立的，僅是檢察長專訴權的附庸。）在我國各地的環境法庭試點運行中，或明確將公民個人排除在原告資格之外，或對公民是否具有原告資格不做明確規定。筆者認為我國新《民訴法》的相關規定是比較務實的。其一，公民個人在環境訴訟舉證能力上明顯不足，賦予其原告資格往往不能收到其預想的訴訟效果，進而可能滋生大量涉訴信訪案件;其二，基于地方經濟發展需要，防止公民個人濫訴增加企業成本，同時也為各級地方政府強化環境污染防控和治理贏得緩沖時機;其三，根據我國《環境保護法》等相關法律精神，公民個人可以用舉報、控訴等形式通過有關部門和社會組織來提起公益訴訟，以保證公民個人的環境權得到司法救助。

新《民訴法》對環境公益訴訟的法定原告類型進行了規定，但過于原則、模糊，不符合程序法的具體化、確定性特征，也不利于環境訴訟中法律適用的統一。建議將“法律規定的機關和有關組織”特定化，賦予檢察機關、環保行政職能部門、民間環保組織的環境公益訴訟原告資格，并設置兜底條款，以適應不斷發展的環境訴訟發展形勢。同時，可借鑒德國的團體性環境公益訴訟制度關于環境公益訴訟“信托”及判決“既判力”的規定，以便最大限度地保護公民個人的環境權。

2.是否要求原告與環境糾紛（侵害）具有直接利害關系。環境糾紛案件與傳統訴訟案件最大的區別，在于環境訴訟的原告可能不是直接利害關系人，這是由環境糾紛特別是環境侵害兼具公益性和私益性的特性決定的。如果嚴格要求原告必須具有直接利害關系，那么就否定了具有間接利害關系的檢察機關、環保職能部門、民間環保組織等的環境訴訟原告資格，也從根本上否認環境公益訴訟的存在。同時，在涉及環境權益的行政訴訟中，可能導致因環保職能部門的行政不作為或濫作為使遭受環境侵害的公民、法人或者其他組織因為不是行政相對人而得不到司法救濟。[2]由此可見，在環境訴訟中適用“直接利害關系”規則顯然不符合當今環境訴訟制度演進潮流。建議我國借鑒美國公民環境訴訟制度相關規定，用“直接利害關系”和“法律上的利害關系”相結合的標準來認定環境訴訟原告資格，由法律明確規定間接利害關系的原告類型，以彌補僅適用“直接利害關系”標準而導致環境司法救濟乏力的問題。

（三）環境訴訟的受案范圍

關于環境訴訟受案范圍存在爭議和不確定性，主要是環境侵害類案件。我國《侵權責任法》第6條規定，侵權責任的追究要以侵權行為具有“違法性”為必須要件，行為人只對違法行為承擔責任。但大多數的環境侵害行為是某些生產、建設或者經營活動，這些活動可以創造社會財富并增進公眾福祉，“在相當程度上具有阻卻違法之性質”。如果嚴格遵照侵權法中所要求的違法性要件，則有些環境侵害行為不能被認定為“環境侵權”，受害人亦無法尋求司法救濟。同時，《侵權責任法》第65條規定，“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。”在此立法思路下，進入司法救濟的只能是環境污染致人損害行為而排除了生態破壞行為。

我國《侵權責任法》的上述規定限制了環境訴訟的受案范圍，使大量環境侵害案件無法進入司法程序。因此，筆者建議以建立環境訴訟制度為契機，擴大環境訴訟受案范圍：一是不再注重環境侵害行為的違法性要求，而以事實上發生的侵害結果（即對環境造成了污染與破壞的客觀事實）作為環境侵害行為的構成要件;二是將環境侵害行為擴展為環境污染和生態破壞行為。

（四）環境訴訟的證據規則

在環境訴訟中適用傳統訴訟制度的證據規則，常常會出現問題，甚至導致有違司法實質正義的裁判。

首先是舉證責任的分配問題。環境訴訟舉證責任的分配直接關系到環境訴訟程序價值的實現。傳統的舉證責任是“誰主張，誰舉證”，要求受害人要對加害人有過錯、有損害事實、加害行為與損害結果之間有因果關系提供相應的證據。這樣的規定對環境訴訟中的受害方過于苛刻：其一，在多數環境訴訟案件中，受害方為普通公民，而加害人都是實力雄厚的大企業、大集團，二者在經濟實力、訴訟資源上差距巨大，如果要求受害人嚴格遵循“誰主張、誰舉證”，無疑會使其面臨極大的敗訴風險。其二，造成環境侵害的企業可以用諸如保護商業和技術秘密的理由，阻礙受害方進入企業內部收集證據和資料，受害方往往舉證不能。其三，環境損害的發生是以環境為媒介的，從污染物的排放到對環境造成損害，再到對受害人產生侵害，有一個積累、漸進的漫長過程，其間所涉及的物理、化學等方面的變化，即使是在科學技術發達的今天，有些問題也無法得到確切證實，此時要求受害人對因果關系提供證據根本沒有可能。環境糾紛的特殊性使得傳統舉證責任分配制度在環境訴訟中顯得無能為力。理論及實務界已長久關注這一問題，并積極推動了立法的糾偏補正，在我國確立了環境侵害類訴訟的舉證責任倒置和因果關系推定制度。[3]筆者認為，在建立環境訴訟制度中，應延續《侵權責任法》等相關法律關于“特殊侵權特殊對待”的規定，實行環境訴訟的舉證責任倒置和因果關系推定。但對損害事實、損害結果的舉證，還應遵循傳統的“誰主張，誰舉證”原則。[4]其次，環境訴訟中的鑒定問題。環境訴訟經常會遇到涉及環境科學的專門性、技術性的法律事實的認定問題，由于專業性很強，大多需要委托專門的鑒定機構進行鑒定。目前我國有關環境問題鑒定的法定機構基本上都是按照行政管理體制建立的，隸屬于環境保護行政部門。在一般的環境民事糾紛案件中，其鑒定結論還能為當事人所信服，而一旦涉及環境行政訴訟，其鑒定結論往往會受到質疑。因此，筆者建議建立獨立的不隸屬于環境行政部門的環境司法鑒定機構。同時，關于鑒定費用的承擔，可以考慮借鑒美國《清潔水法》的做法，在保證公平的前提下，判決環境加害方承擔部分或全部鑒定費用，以減輕受害方訴訟成本。

三、我國環境訴訟制度的相關配套

（一）建立健全環境保護法律體系

完備的環境保護法律體系的建立，是環境訴訟高效運轉的制度保障。在環境實體法方面，為有效應對環境問題的廣泛性、復雜性和多樣性，建議借當前《環境保護法》修訂之契機，將其上升為高位階的環境基本法，以此來指導、統領其他關于環境保護的單行法律法規。在環境訴訟法方面，在司法實踐及理論研究準備成熟的基礎上，適時制定我國《環境訴訟法》，使環境訴訟真正獨立于民事、刑事和行政三大傳統訴訟。

（二）培養專業化的環境訴訟審判隊伍

由于我國環境法專業設置較晚，大多數法官對環境法知識掌握得相對較少。環境糾紛案件的審理對法官的專業技術知識要求較高，從目前來看，能滿足要求的法官數量不多。建議在國家司法考試中加重環境法內容的測試比重，以及通過各種渠道對在職法官進行集中的必要的環境法培訓。同時，引入環保專家陪審員、咨詢員制度，借助外部力量不斷提升環境訴訟審判水平。

（三）加大環境訴訟案件執行力度

正義的最終實現有賴于司法裁判的有效執行。當前，法院執行難問題依然未能從根本上得到解決，而環境案件的執行又因為經濟發展壓力、地方保護主義等種種阻礙因素不可避免地存在，變得“難上加難”。建議一方面建立由法院主導，檢察院、公安局和環境職能部門廣泛參與的環境案件綜合執行機制，對拒不執行主體形成強有力威懾;另一方面在環境案件執行中引入執行和解機制，積極爭取地方政府的支持，促成案件當事人雙方達成諒解，最大限度地減少案件執行阻力。

四、結語

環境訴訟兼具公益和私益雙重特性，使得傳統三大訴訟制度無法滿足環境案件審理的需要，在司法實踐中引發諸多問題。在我國建立專門環境訴訟制度，打破傳統三大訴訟之間的隔離，有利于提高環境訴訟案件審判質效，增強對環境侵害的救濟、懲戒力度，提升社會公眾環保意識，進而為構建環境友好型社會提供強有力的法治保障。構建具有我國特色的環境訴訟制度是一項龐雜的系統工程，絕非朝夕之功，還需要理論及實務界給予長期的關注和思考，并不斷在司法實踐中加以完善。

參考文獻：

[1]中華人民共和國人民法院組織法[EB/OL]. http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=636210.

[2]周伯煌.論我國環境侵權救濟制度的完善[J].環境污染與防治，2003，（2）：95.

[3]固體廢物污染防治法[EB/OL]. http：//www.maxlaw.cn/top/20181120/gtfwfz.shtml.

[4]張新寶.侵權責任法原理[M].北京：中國人民大學出版社，2005：31.

責任編輯? 王紹陽