大氣污染防治政策過程中的民主黨派參與

堯凡

[摘 要]大氣污染防治作為生態文明建設的重要內容，一段時間以來受到社會各界和人民群眾的廣泛關注。民主黨派是中國特色社會主義參政黨，是中國共產黨的親密友黨，同時也是我國民主政治的重要政策主體，對推進我國的大氣污染防治具有內在優勢和重要作用。在實踐中民主黨派采取了一系列的行動，參與我國的大氣污染防治政策過程，為我國的生態文明建設做了重要貢獻。這一實踐，充分體現了我國新型政黨制度的制度效能和中國特色社會主義的制度自信，推動了中國共產黨領導的多黨合作事業的發展，但同時存在一些不足有待在實踐中進一步發展和完善。

[關鍵詞]民主黨派;公共政策;大氣污染防治

[中圖分類號]D613? ? ? ? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672—4496（2020）01—051—07

民主黨派作為我國新型政黨制度的主體要素之一，在社會主義民主政治中具有不可或缺的作用。將視角切入更為具體的公共政策領域，可以發現民主黨派與一般的人民團體和社會團體相區別，其通過履行規定的基本職能，參與到黨和國家各項政策的制定、執行和監督等環節中。就目前學術界的研究現狀而言，對于民主黨派參與公共政策過程特別是參與政策制定過程的研究已有一些成果，其中包括從學理的角度對該問題進行論述;但更為多見的是以某一地區某一民主黨派為例，來分析該黨派如何參與該地區政策過程。具體而言，對于民主黨派參與某一具體領域如大氣污染防治的政策過程研究，則不在多數。自中共黨的十八大以來，黨和國家高度重視生態文明建設特別是大氣污染防治工作，而民主黨派以其獨特的優勢建言獻策，在這一過程中不僅發揮了直接助推作用，更在許多具體層面做了卓有成效的工作。就現實意義而言，一方面，以大氣污染防治為例研究民主黨派參與政策過程，對大氣污染防治工作本身具有重要意義;另一方面，民主黨派參與大氣污染防治的進程，充分體現了我國的政治制度的優勢，對這一問題的研究有助于我國多黨合作的深化和社會主義民主政治的發展。

一、民主黨派參與大氣污染防治政策過程的邏輯

“各民主黨派是各自所聯系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政治聯盟，是接受中國共產黨領導的，同中共通力合作、共同致力于社會主義事業的親密友黨，是參政黨。”[1]改革開放以來，中國共產黨先后制定頒布了一系列重要文件和黨內法規①，從而進一步加強、改善了中國共產黨的領導，有利于充分發揮民主黨派的參政黨作用。當代中國政黨制度表現為多黨合作，合作中既強調共產黨領導，又重視各民主黨派“參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商”[2]幾項基本職能的發揮。各民主黨派與中國共產黨的合作已不僅僅是政治上合作、政權中合作，而且體現在社會、經濟、文化和生態等諸多領域，合作制度的制度化、合作方式的規范化和合作過程的程序化水平也越來越高。具體而言，如果拋開傳統的體制內——體制外或官方——非官方的角色分析框架，民主黨派在多黨合作和政治協商的過程中扮演的是參與性政策主體[3]的角色。民主黨派參與多黨合作和政治協商的過程，在一定意義上就是其參與和影響公共政策的過程。對于公共政策而言，其包含了公共政策的制定、實施和監督等環節，體現了利益的表達、整合、分配和落實各個方面，民主黨派正是通過這一角色參與我國的各項政策過程。

黨的十八大將生態文明建設提到前所未有的戰略高度，并將其納入“五位一體”的總體布局，融入政治、經濟、文化和社會的各方面和全過程，有關生態文明建設的內容同樣也作為黨和國家的重要戰略決策和部署。大氣污染防治作為污染防治攻堅戰的重要一環，用生態文明的理念來看大氣污染問題，如何打贏藍天保衛戰是當前的一項重要任務。在大氣污染防治方面，我國已基本探索出一套集制度、具體舉措、考核監督等為一體的防治體系。在這個過程中，民主黨派在中國共產黨的領導下，充分發揮基本職能，積極參與有關大氣污染防治的政策制定、執行和監督等過程，為我國的大氣污染防治建言獻策。通過更為微觀的視角探討民主黨派如何參與這一具體的政策過程，能夠對民主黨派的角色定位和作用有更加清晰的認識。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是與西方以“競選—民主”為核心內容的政黨制度相區別的新型政黨制度，民主黨派通過多種形式參與國家各項政策過程就是在實踐層面充分體現了中國特色社會主義民主政治的獨特優勢，展現中國特色社會主義的制度自信，從而使我國的新型政黨制度以更加自信昂揚的姿態屹立于世界政黨制度之林。

二、民主黨派參與大氣污染防治政策過程的實踐

在實踐中，民主黨派通過各種形式，并充分利用政協這個協商平臺，積極為我國大氣污染防治建言獻策。在大氣污染防治的制度出臺和具體工作等方面深入調研、提出意見，并通過充分履行民主監督職能來積極參與這一過程。

（一）助力大氣污染防治有關制度的制定與出臺

開展大氣污染防治，要將其納入我國生態文明建設的頂層設計當中，從大的方面統籌謀劃，建立與我國國情相適合的大氣污染防治制度體系。自改革開放以來，我國已制定并頒布的關于大氣污染防治的政策文件超過二十項[4]，其中不僅包括有關大氣污染防治的專門規定，也包括有關環境保護的綜合文件中對大氣污染防治的相關規定。經過長時間的探索，隨著我國大氣污染防治的重點的轉變，大氣污染防治的制度體系也日趨完備。在這一過程中，民主黨派對于大氣污染防治各項制度的制定與完善發揮了重要的作用。早在2011年，民進中央經過深入調研，向全國政協十一屆四次會議提交《關于完善我國現行的空氣質量標準和評價體系（API指數）的提案》，提出應完善我國空氣質量標準和評價體系，開展PM2.5常規檢測等措施。有關部委高度重視這一提案，國家環境保護部給予了專門回復，并在2011年底邀請民進中央就空氣質量問題進行座談。在2012年修訂的《環境空氣質量標準》中，PM2.5就被納入了常規檢測范圍。而農工黨中央也曾在2011年建議“完善國家空氣質量標準監測評價體系，盡快將PM2.5納入環境空氣質量標準體系”[5]，充分體現了民主黨派對制度修訂的助力作用。

2013年9月，國務院印發《大氣污染防治行動計劃》（簡稱為 “大氣十條” ），規定了到2017年各地區需要完成的空氣質量改善目標。大氣十條及配套實施細則的印發，開啟了黨的十八大以來大氣污染防治的新篇章，而民主黨派在其中發揮的作用同樣不可忽視。農工黨以促進“健康中國” “美麗中國”建設為工作主線，對環境治理等問題重點關注。2013年1月發生大規模灰霾事件后，農工黨中央通過開展黨內外座談會以及深入調研，于2月向習近平總書記報送了《關于積極應對區域灰霾污染的有關工作建議》，得到了習近平總書記重要批示[6]。農工黨中央還向全國政協十二屆一次會議提交《關于積極應對區域灰霾污染有關工作的提案》，這一系列工作為國務院出臺“大氣十條”、實施藍天保衛戰提供了先導支撐[7]，直接推動了我國的大氣污染防治進程。2013年民建中央提出《關于加強我國大氣污染治理的提案》，呼吁修訂并頒布《大氣污染防治法》，在一定程度上為之后《大氣污染防治法》的修訂起到參考作用。總之，各民主黨派通過積極參與大氣污染防治這一政策過程，助力大氣污染防治各項制度的制定和出臺，在充分履行黨派職能的同時，使得我國大氣污染防治的制度體系更為健全，新型政黨制度的效能得到充分發揮。

（二）多渠道推進大氣污染防治具體工作

從大氣污染的來源、重點區域等來看，其防治工作包括很多具體的層面，民主黨派能夠充分重視并主要通過政黨協商和政協協商等形式推進大氣污染防治各項工作。就政黨協商而言，各民主黨派堅持中國共產黨的領導，并通過會議協商、約談協商和書面協商等與中共對話，通過調研報告、建議等形式直接將有關大氣污染防治的意見建議反映給中共中央，并在充分論證后成功轉化為黨和國家的決策。就政協協商而言，人民政協作為民主黨派建言獻策的重要平臺，在這一協商民主中具有重要作用。民主黨派以政協為協商平臺，通過協商座談會、提案等形式積極建言獻策，推動大氣污染防治的各項具體工作。據統計，在第十二屆全國政協的共七十六次雙周座談會中，有關大氣污染防治專題的就有兩次②，民主黨派成員也受邀參與其中，為助力大氣污染防治貢獻力量。

另外，在每年全國政協會議上，民主黨派作為黨派團體積極提交有關提案，為大氣污染防治的各項具體工作積極建言。據不完全統計，自2013年以來，每年全國政協提案中都有民主黨派關于大氣污染防治的建議，涵蓋了重點區域的大氣污染防治、控制大氣污染的各類來源、打贏藍天保衛戰等各個領域。各民主黨派對大氣污染防治的各項具體工作給予不同程度的關注，特別是農工黨中央幾乎每年都提交相關提案，通過政協這個協商平臺共同為我國的大氣污染防治提供了豐富的方案。2015年印發的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》（以下簡稱為《條例》）中強調，要“支持民主黨派和無黨派人士就經濟社會發展重大問題進行考察調研”[8]。事實上，各民主黨派不論是通過哪種協商民主形式建言獻策，都會經過充分的調研，從而確保大氣污染防治建議的科學性和準確性。以2019年向兩會提交的提案為例，民建中央提交《關于打好大氣污染防治攻堅戰的提案》，此前民建中央曾“圍繞這一課題分別赴長三角上海市、珠三角廣東省、京津冀北京市進行不同形式的調研，與這些省市及相關地市政府部門、監測站及有關企業進行座談”[9]，并根據調研成果形成該提案。

在具體推進大氣污染防治工作的過程中，京津冀及周邊地區可謂是重中之重，該區域的大氣污染防治作為京津冀環境治理的重要任務，對京津冀協同發展這一重大國家戰略的推動和實現具有重大影響。各民主黨派在為大氣污染防治建言獻策時也對該地區給予了重點關注，積極為京津冀及周邊地區大氣污染防治的協同治理和整體推進貢獻力量。自2013年，各民主黨派向兩會提交的提案中關于京津冀及周邊地區大氣污染防治的提案不在少數，農工黨中央分別于2015年和2017年提議建立京津冀協同發展生態環境保護基金[10]和京津冀綠色發展基金[11]，2014年4月北京市委、天津市委、河北省委、中央生態環境工作委員會聯合開展調研，召集相關專業背景的農工黨黨員，成立《完善北京及周邊地區大氣污染聯防聯控體制體系》聯合調研組。耗時近7個月時間進行實地調研，形成了《關于進一步完善北京及周邊地區大氣污染聯防聯控體系體制的建議》為題的主報告以及17份專題調研報告[12]。在京津冀及周邊地區的民主黨派地方組織也充分發揮自身優勢，關注本地區的大氣污染防治行動。如2015年1月，民盟北京市委和天津市委聯合召開了京津冀協同發展大氣污染防治研討會，共同為國家對京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯治提供決策參考。

（三）通過發揮民主監督職能參與大氣污染防治

民主監督作為民主黨派的基本職能之一，是中國特色社會主義監督體系中不可或缺的重要組成部分，對堅持和完善我國多黨合作制度有著不可替代的作用。民主監督與民主黨派的其他基本職能既有聯系又有區別，其監督的重點是黨和國家重大方針政策和重要決策的貫徹落實情況，是一種具有獨特優勢和重要作用的政治監督。在堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商這一基本政治制度的前提下，民主黨派通過開展民主監督參與我國大氣污染防治工作，也是民主黨派參與政策過程的具體體現。

對于民主黨派的民主監督形式，《條例》中作了具體的規定，其中有一條為受中國共產黨委托就有關重大問題進行專項監督。民主黨派專項監督作為民主監督形式的新探索，在2016年以來的脫貧攻堅中取得了良好的實踐效果，因此一些民主黨派地方組織也探索利用這一形式在推進大氣污染防治的進程中開展民主監督。2017年，中共山東省委直接委托各民主黨派省委圍繞包括大氣污染綜合治理在內的全省重點改革事項開展專項民主監督，各民主黨派省委還圍繞人民群眾普遍關心的大氣污染問題，特別是“氣（電）代煤”改造工作進行了一次聯合檢查監督[13]，通過專項監督促進了山東省大氣污染防治任務的完成。除此之外，借助政協這個平臺進行民主監督，是民主黨派履行民主監督職能的主要渠道和推進大氣污染防治的重要手段。2017年，中共中央印發《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》后，人民政協民主監督在中國特色社會主義監督體系中的作用進一步凸顯。在大氣污染防治等方面，各省市政協積極開展民主監督，為地區內的大氣污染防治等做出貢獻。河南省政協于2016年7月制定《關于開展大氣污染防治專項民主監督實施方案》，通過一系列部署和安排，形成了省、市、縣三級政協協同聯動的大氣污染防治專項民主監督模式[14]。民主黨派作為黨派團體參與政協的各項民主監督行動中，不僅推動了該地區政協民主監督工作的進行，而且通過履行其在大氣污染防治方面的民主監督職能促進了自身的政策參與。

三、民主黨派參與大氣污染防治政策過程的理性思考

在社會主義民主政治的框架下，民主黨派堅持中國共產黨的領導，并與中國共產黨通力合作、平等協商，為推進我國的大氣污染防治做了許多實際工作。通過分析民主黨派這一參與政策過程，可以從中總結出一些特點，同時也能發現民主黨派區別于其他團體的獨特優勢以及在參與過程中存在的問題。

（一）民主黨派參與大氣污染防治政策過程的特點

經過實踐的不斷發展、演變和完善，在總結民主黨派參與大氣污染防治政策過程豐富經驗的基礎上，有可能和必要歸納出其中的特點。

第一，民主黨派參與大氣污染防治政策過程的制度化和規范化程度越來越高。這不僅體現在大氣污染防治領域，而且體現在國家建設和發展的各個政策領域，這與我國的多黨合作和政治協商制度的更加制度化和規范化是分不開的。不論是通過政黨協商還是政協協商，民主黨派都通過制度化的渠道有組織地反映意見建議，并參與到大氣污染防治的各項工作之中。

第二，民主黨派以提案為主要渠道參與大氣污染防治政策過程。對于民主黨派而言，有多種渠道和方式參與政策過程，為大氣污染防治建言獻策。但就現實情況來看，民主黨派參與大氣污染防治主要是通過向兩會提交提案的方式并同時結合多樣方式來進行意見表達。這并不意味著提交提案就是最重要的渠道，民主黨派參與大氣污染防治的過程中，政黨協商特別是黨派直通車發揮作用的方式則更為直接和有效果。

第三，各民主黨派對于大氣污染防治的關注度有所不同。由于各個民主黨派的成員結構各有不同，受限于多方面因素，各民主黨派對大氣污染防治這一具體政策的關注也表現出不同。如農工黨成員中對環境保護的關注者較其他黨派更多，因此在對大氣污染防治的關注和研究上也更具優勢。并且不僅各黨派對該問題的關注度不一，在大氣污染防治問題本身也存在主要矛盾和重點問題，比如京津冀地區的大氣問題就是大氣污染防治工作中的重中之重。因此，通過觀察提案數量和主題同樣能夠發現，各民主黨派對這一問題給予了更多的關注。

（二）民主黨派參與大氣污染防治政策過程的優勢

民主黨派為我國的大氣污染防治做了卓有成效的工作，這與民主黨派所具有的優勢是分不開的。

其一是政治優勢，這也是民主黨派建言獻策的政治基礎。“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是中國共產黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創造，是從中國土生土長出來的新型政黨制度。”[15]在中國革命、建設和改革的進程中，中國共產黨長期居于領導和執政地位，各民主黨派作為參政黨與中國共產黨共存、合作、協商、監督。在多黨合作的格局下，各民主黨派深化與中共的政治共識，積極履行參政議政、民主監督、參加中國共產黨領導的政治協商的職能。因此對于我國的大氣污染防治等各方面政策的推進和完善而言，民主黨派具有獨特的政治優勢。

其二是資源優勢，該優勢主要體現在民主黨派的成員構成上。各民主黨派聚集了來自各個行業和領域的人士，其中不乏大氣等環境問題方面的專業人士。他們以自身的專長積極為大氣污染防治方面的問題提出建議和意見，并最終體現為黨派的成果。如農工黨的成員就主要以醫藥衛生界和環境保護、人口資源領域的高中級知識分子為主，這對于該黨派為大氣污染防治建言獻策來說是天然的優勢。并且，一些民主黨派成員還在政府部門擔任相關職務，這對于該地區和部門的大氣污染防治都有一定的益處。民主黨派成員的專業性特點，不僅是其參與大氣污染防治政策過程的資源優勢，也是我國新型政黨制度的顯著特點和優勢的體現。

其三是組織優勢，這是民主黨派提出科學建議的必不可少的因素。各民主黨派建言獻策的前提和基礎是經過一定的實地調研或理論研討，經反復論證后形成調研報告或提案提交給中共黨委或有關部門。而對于各民主黨派而言，一套完整而系統的參政議政的體系已基本形成，因此在各民主黨派參政議政、為我國大氣污染防治建言獻策時有基本的制度保障。同時，政協作為各黨派團體和界別參政議政的重要渠道和主要平臺，其發展的程序化和制度化同樣也作為一種組織優勢，為推進我國的大氣污染防治貢獻力量。民主黨派參與我國大氣污染防治政策過程的優勢，同時也對我國多黨合作和政治協商制度的發展和完善具有重要影響和作用。

（三）民主黨派參與大氣污染防治政策過程的困境

自2013年大氣十條發布以來，中央和地方相繼出臺各項有關大氣污染防治的文件，并采取了一系列實際行動，特別是通過強化各級黨委責任、嚴肅問責等措施，使得大氣污染防治取得一定成效。在推進大氣污染防治方面，民主黨派也發揮了重要的作用。但同時需要注意的是，大氣污染的防治并不能一勞永逸，需要長期的堅持才能打贏這場藍天保衛戰。對于民主黨派來說，同樣需要其給予長期的關注，為我國特別是京津冀地區的大氣污染防治不斷建言獻策，為更好地推進大氣污染防治、建設美麗中國提出真知灼見。

民主黨派推進大氣污染防治的困境，不僅體現在大氣污染防治本身的長期性和復雜性方面，還體現在民主黨派的具體工作上。在通過履行民主監督職能推進政策參與方面上，可以深入探索有關大氣污染防治的專項民主監督。在脫貧攻堅領域，民主黨派對口各省市開展專項民主監督，是新的歷史時期執政黨賦予民主黨派的一項重要任務，也是我國新型政黨制度的制度優勢。如何將民主黨派對于大氣污染防治的民主監督提升到新的高度，借鑒其他領域特別是脫貧攻堅專項民主監督的經驗，并將民主監督與其他形式的監督結合起來，需要中國共產黨和民主黨派的重視和實踐。這不僅可以更好地實現民主黨派的民主監督職能，同時也會是多黨合作事業的新發展和新創舉。在大氣污染防治和其他方面的政策推進過程中，民主黨派其他職能的更好發揮，也需要進一步的重視和實踐探索，從而使民主黨派更好發揮參政黨的作用。

四、結語

對于民主黨派而言，通過調研、提案等形式為推進我國的大氣污染防治積極建言獻策，對我國的環境治理發揮了不可替代的作用。但同時也需要發現，在這一過程中民主黨派職能的發揮仍然有很大的發展空間。因此，在今后各民主黨派參政議政的過程當中，要充分進行探索以爭取效能的最優化，以在理論和實踐上超越西方政黨制度，從而不斷統籌推進融經濟、社會、文化、社會和生態為一體的“五位一體”總體布局，為促進我國多黨合作事業和社會主義協商民主的深化和發展增添活力。