權力制衡的博弈：行政訴訟管轄規則創制及其結構功能主義價值

趙貴龍

“行政訴訟管轄是指人民法院之間受理第一審行政案件的分工和權限，也即一審行政案件在上下級法院以及同級法院之間分配的法律制度?！雹僮罡呷嗣穹ㄔ盒姓徟型ゾ幹骸缎姓V訟跨區劃管轄改革實踐與探索》，人民法院出版社2018年版，第1頁。本文立足于我國司法改革實踐，借鑒結構功能主義分析方法，對行政訴訟管轄規則創制及其結構功能問題作一探討。

一、訴訟結構語境下的行政訴訟管轄規則創制

（一）結構與功能。“結構是功能的基礎，而功能又使結構從一般的存在變成具體的存在?！雹凇痉ā扛咝麚P：《結構主義》，上海交通大學出版社2017年版，第71-74頁。結構功能主義社會學家帕森斯“把結構定義為一個社會體系的各種成分的穩定布局，它不受外界強加于它的變動的影響?！薄爸劣诠δ埽瑒t被認為是在結構對外部環境進行適應時起作用的。”③【瑞士】讓·皮亞杰：《結構主義》，倪連生、王琳譯，商務印書館2009年版，第86-88頁。另一位結構功能主義大師默頓認為，“某一組織的社會功能有助于確定結構，正如這種結構有助于確定實現這些功能的有效性一樣。”總之，“結構影響功能，功能影響結構?！雹佟久馈苛_伯特·K.默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2015年版，第195頁。

（二）訴訟結構類型。基于訴訟制度的演變，可將我國訴訟結構抽象為三種歷史模型：1.行政結構主義訴訟模式。在中國幾千年的傳統訴訟模式中，司法職能與行政職能相融合，訴訟結構沒有獨立存在的空間。筆者稱其為“融合性結構”，它在中國傳統政治架構中發揮著“統治型治理功能”。2.政法結構主義訴訟模式。新中國的訴訟結構以“政法模式”為特征。這是一種訴訟從屬于政法體制的“從屬性結構”，發揮著涉及行政、司法與社會諸領域的“多元型治理功能”。3.司法結構主義訴訟模式。指以公平正義為價值追求、以審判中心主義為制度特征、以法官員額制為集體依托的訴訟模式。亦即以審判為中心訴訟制度改革的目標模式。筆者稱其為“獨立性訴訟結構”，它在現代國家政治架構中發揮著“中立型治理功能”。②參見趙貴龍：《邁向司法結構主義：以審判為中心訴訟結構的形成》，載《中國應用法學》2019年第3期。

（三）行政訴訟管轄規則創制與訴訟結構轉型。1989年《行政訴訟法》的頒布和施行，標志著我國司法審查制度正式建立。這一制度的建立對訴訟結構轉型形成巨大影響，并從不同方面標志著訴訟結構初次轉型的制度化。③參見趙貴龍：《邁向司法結構主義：以審判為中心訴訟結構的形成》，載《中國應用法學》2019年第3期。其中，行政訴訟管轄規則創制的地位和作用突出。

行政審判體制問題被稱為《行政訴訟法》修改的“1號問題”。④參見何海波：《行政審判體制改革芻議》，載《中國法律評論》2014年第1期。原因在于行政審判體制問題直接影響到司法權與行政權的監督制約關系，是一種國家權力制衡的博弈。學界主張設立行政法院的呼聲甚高，但是建立行政法院涉及法院體制的重大改革，僅靠修改《行政訴訟法》難以解決問題。2014年《行政訴訟法》從提級管轄和跨行政區域管轄兩個方面解決司法地方化問題。修法以后，建議設立行政法院的熱度降低，但學術界與司法界仍堅持不懈持續發聲。⑤參見《法律適用》2015年第2期、《中國法律評論》2019年第2期專欄文章。而循序漸進地推動行政訴訟管轄制度改革，長期以來成為探索行政審判體制改革的可行性路徑，盡管這項改革被稱為“夾縫中的變革”。⑥參見何才林：《夾縫中的變革——以行政審判管轄權為視角的敘事》，載《北大法律評論》2009年第2輯。也因此，行政訴訟管轄規則創制成為司法審查領域的一個重要問題。

司法改革必然涉及到“規則創制”。有學者認為，“司法規則是指面對具體個案的法院，在窮盡現行法源之后，如果仍然不能找到解決糾紛的法律規范時，依據一定的原理和程序所創制的、用以裁判當前案件和此后同類案件的實體性規則與程序性規則?！雹咄跣语w：《司法規則制定權研究》，社會科學文獻出版社2013年版，第18頁。筆者認為這并非司法規則的全部，因為它并未將立法性的司法規則——如司法解釋中所體現出的司法規則包括在內。本文探討的范疇顯然包括二者在內，因為二者共同構成行政訴訟管轄規則創制的整體，并且具有同等重要的價值。

從歷時態視角分析，我國行政訴訟管轄規則創制經歷了從地方經驗，到司法政策，再到國家頂層設計三個階段。

二、地方經驗：多元化管轄規則創制

1989年《行政訴訟法》在管轄制度設計上受民事訴訟模式影響，也確定為“原告就被告”。但是，與民事訴訟不同，行政訴訟的“被告”是擁有行政權力的機關和組織，“原告就被告”難免會使行政訴訟受到地方行政干預。因此，最高人民法院于2008年1月頒布《關于行政案件管轄若干問題的規定》（以下簡稱《行政案件管轄規定》），以司法解釋形式對指定管轄、提級管轄等作出規定。此后，全國部分法院對行政訴訟管轄制度改革進行不同形式探索，并在管轄規則創制領域呈現出自發的多元化色彩。

（一）提級管轄

1.柔性提級與浙江模式

最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第八條對“本轄區內重大、復雜的案件”解釋為四種情形。學界認為：《若干解釋》“一定意義上實現了中級人民法院管轄權的革命性擴張，一舉將以縣級以上政府為被告的案件有條件地囊括在內?！辈贿^，“在級別管轄的變動問題上，這一‘可以’但不是‘必須’提升級別的管轄方式，不妨可以概括為‘柔性提級模式’”。①何才林：《夾縫中的變革——以行政審判管轄權為視角的敘事》，載《北大法律評論》2009年第2輯。

“柔性提級模式”最有代表性的是浙江省法院的改革實踐。浙江高院于2003年3月到2004年5月在轄區法院開展了一年多的行政訴訟提級管轄改革，兩年之后對改革情況進行的評估總結引起了學界的關注。②參見葉贊平：《行政訴訟管轄制度改革研究》，法律出版社2014年版，第66-67頁。2004年5月浙江高院下發《關于進一步完善行政案件級別管轄的通知》，恢復了基層法院主導管轄的機制，標志著提級管轄嘗試基本結束。③參見浙江省高級人民法院課題組：《行政案件管轄問題的調研報告》，載《法律適用》2007年第1期。

2.剛性提級與廣東模式

《行政案件管轄規定》將《若干解釋》中“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”變更為“被告為縣級以上人民政府的案件，但以縣級人民政府名義辦理不動產物權登記的案件可以除外”。這一調整的規則創制意義在于：一方面限縮了基層法院的司法裁量權；另一方面打消了地方行政干涉的預期。“與‘2000年解釋’所采取的柔性提級模式不同，‘2008年解釋’直接建構了級別管轄上的‘剛性提級模式’?！雹芎尾帕郑骸秺A縫中的變革——以行政審判管轄權為視角的敘事》，載《北大法律評論》2009年第2輯。

“剛性提級模式”的代表是廣東法院改革。2012年1月1日開始，廣東高院決定以中直駐粵廳局級行政機關、省直廳局級行政機關和縣、區人民政府為被告的案件一律由中級法院一審。三類案件中有兩類超出了《行政案件管轄規定》確定的提級管轄范圍，是一種新的探索。數據顯示，廣東高院2012年新收“三類”二審案件168件，較上年的32件上升81%；2013年1-5月新收二審案件241件，同期增長239.4%。這說明廣東省法院的提級管轄改革幅度是比較大的，高院新收二審案件的數量超過了浙江省改革試點時的數量。①參見葉贊平：《行政訴訟管轄制度改革研究》，法律出版社2014年版，第70-72頁。

（二）異地管轄

1.濟寧模式。在浙江臺州之前，山東濟寧中院自2001年起即進行行政案件管轄制度改革試點，2003年起在全市法院全面推廣。②參見葉贊平：《行政訴訟管轄制度改革研究》，法律出版社2014年版，第83頁。2005年8月9日，濟寧中院審判委員會通過《關于一審行政案件異地審理制度的規定》。2006年底，濟寧中院總結形成調研報告?！斑@份調研報告是目前行政訴訟異地管轄改革探索比較深入和全面的一份資料?！雹廴~贊平：《行政訴訟管轄制度改革研究》，法律出版社2014年版，第83頁。濟寧模式對異地管轄改革的概念化表述是“行政案件個案異地審理制度”。④劉繼祥、李良品、孫振慶：《對濟寧中院行政案件異地審理制的調研》，載《人民司法·應用》2007年第15期。

2.臺州經驗。臺州中院自2002年起試行行政案件管轄制度改革，將政府為被告的案件和當事人為10人以上的群體性訴訟案件交由異地基層法院管轄。2006年4月開始進一步擴大異地管轄案件的范圍，并賦予原告管轄選擇權。2009年開始進一步深化異地管轄改革成果。⑤參見危輝星、馬良驥：《探索管轄制度改革 杜絕地方行政干預——浙江高院關于行政案件管轄改革試點的調研報告》，載《人民法院報》2012年7月26日，第8版。臺州各基層法院自2002年7月至2005年6月共審結一審異地管轄案件424件。其中政府敗訴149件，敗訴率為35.14%；上訴114件，上訴率為26.89%。⑥參見浙江省高級人民法院課題組：《行政案件管轄問題的調研報告》，載《法律適用》2007年第1期。

“濟寧模式”與“臺州經驗”得到最高人民法院《行政案件管轄規定》的認可。就規則創制意義而言，《行政案件管轄規定》規定的四種提起異地管轄的情形，不是按照案件性質、而是按照提起異地管轄的不同主體和方式加以界定的?！斑@一規定突破了以前各地改革試點中以案件類型、復雜重大程度以及裁判難易程度來決定是否指定異地審判的局限，實際上把異地管轄的范圍擴大到基層人民法院管轄的所有一審行政案件上來。這是一個很大的改革突破，實際上把異地管轄確定為基層人民法院一審行政案件的常規管轄模式?！雹呷~贊平：《行政訴訟管轄制度改革研究》，法律出版社2014年版，第90頁。

此外，自2007年開始，浙江麗水法院試行行政訴訟案件相對集中指定管轄制度改革，后被最高人民法院上升為司法政策予以推廣。

三、司法政策：相對集中管轄規則創制

2013年1月4日，最高人民法院下發《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，決定在全國部分中級法院開展行政案件相對集中管轄試點工作。相對集中管轄改革從地方經驗正式上升為全國試點推行的司法政策。

（一）最高人民法院司法政策的規則創制

最高人民法院對“相對集中管轄”的定義是：“行政案件相對集中管轄，就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄的制度?！雹佟蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》（法［2013］3號）。

最高人民法院這一司改政策至少創制了兩項重要規則：一是“統一指定管轄”規則。一般意義上，指定管轄是上級法院通過“個案裁定”方式進行的。但是，本次集中管轄試點中，集中管轄法院是通過上級法院制定試點方案、發布通知等“統一指定”方式獲得管轄權的。二是“司法審查權再分配”規則。在試點中級法院管轄范圍內，集中管轄法院由“統一指定管轄”方式獲得了更多的司法審查權。非集中管轄法院行政審判庭主要負責非訴執行和協助、配合工作，從而失去了對行政訴訟案件的司法審查權。這是一種司法審查權的再分配，是一次以司法政策形式推行的“革命式”試驗，因而也引起較大爭議。

行政案件集中管轄試點體現出能夠減少行政干預、統一裁判標準、促進依法行政等優勢，但同時存在審判力量難以統一整合、非集中管轄法院司法審查職能退化、信訪主體責任分工不明等問題。“從長遠看，集中管轄應當是基層法院受理一審行政案件之一般管轄的補充，而不應當是取而代之成為一般管轄?！雹跅罱槪骸缎姓V訟集中管轄的悖論及其克服》，載《行政法學研究》2014年第4期。或者說，集中管轄“某種意義上更可能是在本輪司法體制改革前現行法律框架內的一個過渡性的政策措施”。③郭修江：《行政訴訟集中管轄問題研究——〈關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知〉的理解與實踐》，載《法律適用》2014年第5期。

（二）S省法院相對集中管轄試點實踐

2013年，S省高院下發通知，決定在所轄濟寧、棗莊兩市試點行政案件相對集中管轄。濟寧、棗莊試點改革值得關注之處是兩項機制的建構：一是形成了集中管轄法院與非集中管轄法院之間、集中管轄法院的行政庭和立案庭之間十分密切的“司法銜接機制”；二是針對現階段“嵌入式司法”的現狀，強調非集中管轄法院會同當地黨委、政府做好涉訴信訪維穩工作、建立多元化和解機制的重要性，注重在訴訟各個階段全方位構建“嵌入式糾紛解決機制”。

但是，相對集中管轄試點改革并沒有達到預想的效果。筆者對濟寧市法院相對集中管轄試點前后各三年（即2010-2012年；2013-2015年）的司法統計數據作了比對分析，發現試點成效并不明顯。

圖1 2010-2015濟寧市基層法院一審行政訴訟案件受案情況①數據來源于濟寧市中級人民法院研究室司法統計報表。

表1 2010-2015濟寧市四個集中管轄法院一審行政訴訟案件收案數對比

從圖1、表1可以看出，2010年-2015年六年來，全市法院行政案件收案呈下降趨勢，從2010年的4033件銳減至2014年的1052件，在2015年回升至1260件（和2015年開始的立案登記制改革有很大關系），顯然2013年開始的相對集中管轄制度也沒有改變這一趨勢。這主要是因為2010年以后，全市的城市化進程大幅放緩，造成原來占收案比重很大的土地征收、房屋拆遷類案件數量劇減。從四個集中管轄法院的各自情況看，集中管轄前后收案基本呈增長趨勢，集中管轄前后三年的年均收案，曲阜法院和嘉祥法院分別增長了88.67%、37.74%，鄒城法院略有回調。

表2 2010-2015濟寧市基層法院行政訴訟案件上訴和二審改發情況

從表2可以看出，集中管轄前三年，基層法院上訴率分別為5.11%、7.76%、5.93%，集中管轄后上訴率從原來的個位數驟然升高，2013年-2015年分別為9.36%、59.24%、25.38%。發回改判率也有升高趨勢，2013年為極值14.09%，而后兩年回落到5.07%、8.39%。結合上訴率和發回改判率可以看出，集中管轄后，基層法院一審行政訴訟案件在審判質效方面沒有呈現正向效應，反而有所下降。這一方面是因為集中管轄后，受理的很多原來被本地法院拒之門外的“骨頭案”，非常難以處理，上訴率很高；另一方面案多人少的壓力，對案件質效也有很大影響。

四、頂層設計：跨行政區域管轄規則創制

（一）頂層設計?？缧姓^域管轄制度改革是從頂層設計開始的。2013年，中央的頂層設計是倡導建立與行政區劃“適當分離”的司法管轄制度；①2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”。2014年，中央明確提出設立跨行政區劃法院的設想，②2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件?！彪S即通過了相應的試點方案。③2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》。立法對改革設計的表述則相應寬泛一些，使用的語詞是“可以”“確定”若干法院跨行政區域管轄行政案件。④2014年11月1日，全國人大常委會新修訂的《行政訴訟法》第18條第2款規定：“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件”。至此，從中央政策到立法跟進，跨行政區劃管轄制度改革的頂層設計基本完成，為司法規則的創制限定了方向。

（二）司法政策。最高人民法院調整跨行政區域管轄改革的司法政策是從鐵路法院開始的。⑤2014年10月，最高人民法院下發《關于開展鐵路運輸法院管轄改革工作的通知》。2014年12月，最高人民法院出臺《關于北京、上?？缧姓^劃人民法院組建工作指導意見》。隨后，上海三中院、北京四中院分別依托兩地鐵路中院掛牌設立。2015年2月，最高人民法院“四五改革綱要”提出“構建普通類型案件在行政區劃法院受理、特殊類型案件在跨行政區劃法院受理的訴訟格局?！?015年6月，最高人民法院印發《關于人民法院跨行政區域集中管轄行政案件的指導意見》，“標志著全國行政訴訟管轄改革由相對集中管轄邁入跨行政區域集中管轄的新階段。”⑥江必新：《從跨區劃管轄到跨區劃法院——兼論新型訴訟格局之構建》，載《人民司法·應用》2017年第31期。

（三）S省經驗。2015年下半年，S省開始全面總結相對集中管轄試點工作經驗，經過反復論證，形成了新的改革方案。2015年12月7日，S省高院向最高人民法院報送了《關于濟寧、棗莊中院行政案件相對集中管轄試點工作情況及下一步深化改革意見的報告》，在全國首先提出“以當事人選擇管轄”為核心的一審行政案件跨行政區域管轄改進方案。2016年2月22日，最高人民法院批復同意。此后，S省先后在棗莊、濟寧、臨沂啟動改革試點。截止2018年10月31日，棗莊、濟寧、臨沂三試點單位共受理一審行政訴訟案件4356件，跨區域管轄1060件，異地管轄比例為24.3%；實體裁判率由試點前的44.9%提高到45.4%，行政機關敗訴率由試點前的13.1%提高到20.7%，服判息訴率提高到55.9%。當事人選擇跨區域管轄的案件主要集中在城市房屋征收拆遷、集體土地征收、環境保護、行政處罰、社會保障、履行法定職責等類型案件。①參見張成武、李會勛等：《行政案件跨區域選擇管轄改革研究》，2017年度山東省社會科學規劃·審判研究專項（17CSPJ11）研究報告。統計數據截止至2018年10月31日，對比數據來源于2017年全省法院行政案件司法審查報告。

自2018年6月起，S省高院統一部署安排在全省法院整體推進以“當事人選擇管轄”為核心的跨行政區劃管轄行政案件試點工作。2018年下半年，全省范圍內除青島、濟南地區之外的十五個地市已經全部在基層法院推開“以當事人選擇管轄”為核心的行政案件管轄試點改革。從2016年個別試點、到2018年全面試點，截至2018年10月31日，全省試點單位共受理一審行政訴訟案件6850件，跨區域管轄1472件，異地管轄比例為21.5%；實體裁判率達到46.6%，行政機關敗訴率達到21.4%，服判息訴率達到54.5%。全面推開試點以來的運行數據指標與棗莊、濟寧、臨沂試點兩年多的運行數據指標基本持平。②參見張成武、李會勛等：《行政案件跨區域選擇管轄改革研究》，2017年度山東省社會科學規劃·審判研究專項（17CSPJ11）研究報告。

2018年11月27日，S省高院印發《關于深化行政案件跨行政區劃管轄改革試點工作有關問題的通知》（魯高法〔2018〕92號），確定濟南、青島、濟寧、臨沂、德州、聊城、菏澤等7個市的法院深入開展當事人選擇異地基層法院管轄改革試點工作。

“在行政訴訟的法權結構中，原告權利應當處于基礎性的地位?！雹鄹鹣葓@：《人民法院跨行政區域管轄行政案件路徑探索——以新〈行政訴訟法〉第18條第2款為中心》，《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2015年第2期。我國行政訴訟管轄制度改革的初衷是排除行政干預，提高司法公信力。但由于現階段由司法管理權主導的集中管轄制度改革普遍呈現出相對固定的管轄模式，管轄法院難免會受到新的干擾?！癝省模式”賦予當事人管轄選擇權，在打消當事人顧慮和排除行政干擾方面體現出改革的力度。試點表明，在被賦予管轄選擇權的情況下，仍然有近80%的當事人選擇了本地法院管轄，選擇跨行政區劃管轄的案件主要集中在行政強制、違建查處、違法拆遷等矛盾對抗激烈且當事人顧忌行政干預的領域。S省以“當事人選擇管轄”為核心的跨行政區劃管轄行政案件試點方案，適合改革實際，“是在目前法律框架范圍內較為科學、理想的優化過渡方案。”④劉白鴿：《以當事人管轄選擇權為視角探析行政案件跨區域管轄改革路徑之完善——兼論山東法院改革方案的具體構建》，載《山東法官培訓學院學報》2018年第5期。

筆者認為，行政訴訟管轄制度改革畢竟是階段性的權宜之計，其最終走向必然涉及到行政審判體制改革。如前所述，設立行政法院短期內難以形成政治認同，建議可試行設立最高人民法院行政分院（即最高行政法院），地方行政審判體制暫保留現行模式。隨著社會主義法治進程的推進和完善，再適時建立完整的中國特色行政法院體系。

五、行政訴訟管轄規則創制的結構功能主義價值

“結構有三個要素：整體性、具有轉換規律或法則、自身調整性；所以結構就是由具有整體性的若干轉換規律組成的一個有自身調整性質的圖式體系?！雹佟救鹗俊孔尅て喗埽骸督Y構主義》，倪連生、王琳譯，商務印書館2009年版，第86-88頁，譯者前言第3頁。司法結構主義同樣具有上述要素特征。借助于結構功能主義分析方法，放在構建司法結構主義的大背景下思考，行政訴訟管轄規則創制具有十分獨特的價值。

（一）行政訴訟管轄規則創制的結構功能主義特征

行政訴訟管轄規則創制的目標模式是邁向司法結構主義，不同改革階段又體現出不同的結構功能主義特征。

——多元化管轄規則創制階段。無論是提級管轄還是異地管轄，目的均在于強化司法對行政的制衡能力，是邁向司法結構主義的有益探索。但這一階段的改革具有明顯的自下而上、自行摸索、缺乏統一規范的特征，是一種司法改革的地方經驗。從對訴訟結構的沖擊而言，其影響只能是局部性、啟發式、循序漸進型的，尚不足以動搖國家訴訟結構的根基。不過就改革地區而言，行政訴訟管轄規則創制已較大程度改變著司法審查的權力制衡結構，使得司法制衡行政的功能加以彰顯。這一階段改革的結構功能價值體現于啟蒙與示范作用層面。

——相對集中管轄規則創制階段。這一階段的改革行動由地方性經驗上升為最高人民法院的司法政策。最高人民法院創制的“統一指定管轄”規則和“司法審查權再分配”規則，以司法政策的形式宣示著通過調整訴訟結構增強司法制衡能力的可行性，從而為司法審查功能的發揮營造了良好的司法政策環境。

——跨行政區域管轄規則創制階段。中央頂層設計表明管轄制度改革得到了國家層面的認可，通過調整管轄領域的訴訟結構以保證國家法律統一正確實施成為政治共識?？缧姓^劃人民法院的設立、若干法院跨行政區劃管轄行政案件制度的建立、以“當事人選擇管轄”為核心的跨行政區劃管轄行政案件試點等，標志著行政訴訟管轄制度改革進入深水區，在司法審查領域奠定了邁向司法結構主義的重要制度基礎。

（二）行政訴訟管轄規則創制的功能結構

帕森斯將社會系統結構劃分為三個層次：價值層次、制度層次、集體層次。②參見【美】T·帕森斯：《現代社會的結構與過程》，梁向陽譯，光明日報出版社1988年版，第139-140頁。借助這一分析模型可以看出，行政訴訟管轄規則創制循序漸進地改變著行政訴訟結構，致使司法審查功能沿著司法結構主義形成路徑發生著潛移默化的轉型。

——價值結構：以公平正義為追求。自我國行政訴訟制度建立以來，受“政法模式”的影響，在訴訟結構領域存在明顯的工具主義特征。司法結構主義下的行政訴訟制度改革則將公平正義作為價值追求。回顧行政訴訟管轄制度改革歷程，無論是提級管轄、異地管轄的地方經驗階段，還是相對集中管轄的司法政策推動階段，抑或是跨行政區域管轄的頂層設計體制改革階段，無不體現著從工具主義向公平正義價值追求的轉變。當前的管轄制度改革應注重摒棄工具主義理念下的多元化治理模式，合理構建獨立性的行政訴訟結構，理性塑造以公平正義為核心的司法審查價值體系，培育并實現中立型的司法審查治理功能。

——制度結構：以審判中心主義為基礎。審判中心主義的形成，在行政訴訟領域，是法院承載中立型司法審查治理功能的制度基礎。帕森斯指出：“制度是規范的模式，不過，這些模式所處的層次較具體；它們的分化與情境的迫切需要和系統的結構細分有關?！雹佟久馈縏·帕森斯：《現代社會的結構與過程》，梁向陽譯，光明日報出版社1988年版，第140頁。B.蓋伊·彼得斯指出：“一個制度的最重要因素是，它在某種程度上是一個社會和/或政體的結構性特征?！雹凇久馈緽.蓋伊·彼得斯：《政治科學中的制度理論：“新制度主義”》，王向民、段紅偉譯，世紀出版集團、上海人民出版社2011年版，第18頁?？梢姡贫扰c結構之間存在著某種相互依存的關系。應當說，近年來的行政訴訟管轄制度改革，要么為審判中心主義的形成奠定了必要基礎，要么是以審判為中心訴訟制度改革不可分割的組成部分，是法院通過完善行政訴訟結構更好實現司法審查治理功能的重要體現。

——集體結構：以法官員額制改革為依托。司法審查的治理功能需要由職業化的法官群體來完成，因為司法的治理最終要體現為通過審判的治理。在行政訴訟管轄制度改革的關鍵時期，法官員額制改革全面推開，從而為改革的深入推進奠定了堅實的集體基礎。以此為契機，經過較長時間的積累和磨礪，一個精英化的法官群體必然占據司法審查的舞臺，從而構建起法院實現中立型司法審查治理功能的集體依托。

當然，任何一項改革都不會一帆風順，行政訴訟管轄制度改革也不例外。按照歷史制度主義的“路徑依賴”理論，“當一個政府項目或組織開始沿著某一條路徑發展，那些最初選擇的政策就會按照一種慣性趨勢一直持續下去。那條路徑可能會被改變，但是需要很大的政治壓力才能產生那種改變。”③【美】B.蓋伊·彼得斯：《政治科學中的制度理論：“新制度主義”》，王向民、段紅偉譯，世紀出版集團、上海人民出版社2011年版，第69頁。推而廣之，路徑依賴同樣適用于國家司法層面的制度、習慣甚至傳統。因此，在行政訴訟管轄制度改革領域，同樣要注意克服對行政結構主義、政法模式和傳統訴訟制度的路徑依賴，使其沿著邁向司法結構主義的改革路徑順利前行。