城鄉結合部街道辦事處職能轉變目標與路徑研究

鄭方靜

摘 要：隨著城市化進程的快速發展，城鄉結合部是我國城市化進程的前沿陣地。在城市化進程的推動下，城鄉結合部無論是是在經濟還是社會結構方面均發生巨大的變化，這就給城鄉結合部的街道辦事處公共管理工作提出了全新的要求，需要其轉變職能，適應城市化發展趨勢。為探討城鄉結合部街道辦事處職能轉變的路徑，文章結合工作實踐，先對職能轉變障礙進行探索，然后明確職能轉變目標，最后提出職能轉變的路徑。

關鍵詞：城鄉結合部;街道辦事處;職能轉變

一、城鄉結合部街道辦事處職能轉變探索

（一）職能轉變障礙

通過實踐工作觀察與相關訪談調查發現，城鄉結合部街道辦事處在順應城市化發展進程中的職能轉變，主要存在以下幾個方面的障礙：一是經濟管理職能越位，街道政府經常介入市場調控領域進行行政干預與限制，導致市場化發展受限，而且經濟發展中的政企合作過多;二是行政職能錯位，尤其在公共服務管理方面，政府往往過于“負責”，不敢放權，對社會力量不放心，將自己當做提供公共服務的唯一責任人，不利于社會活力的激活;三是社會管理職能缺位，比如征地拆遷補償問題、失地農民或進城農民的社會保障問題、公共服務責任問題等;四是公共服務職能單一，城鄉結合部街道辦事處依然停留在滿足基本生活需求的層面，缺乏更豐富的公共服務供給。

（二）原因分析

城鄉結合部街道辦事處職能轉變存在障礙是多方原因造成的，是諸多客觀現實共同作用的影響，主要由以下幾個方面：一是行政權力與行政責任不對等，街道辦事處作為最基層的行政單位，尤其是城鄉結合部，其往往承擔較大的責任，而又擁有很小的權力，在管理中的力量有限，不能實現權力與責任的無縫對接;二是經濟社會發展帶來的職能履行壓力，包括職能范圍的變化、職能對象的變化等，這些都對職能履行主體素質提出更高的要求，尤其是在城鄉結合部城市化建設的過程中，情況更為復雜，對街道辦事處的要求更高;三是職能履行缺乏法律依據，面對城鄉結合部城市化發展中不斷變化的情況，缺乏清晰、全面的法律體系，現行規定過于簡單，而且具有不確定性特點;四是社會組織發展不成熟，無法獨立、完全承擔公共服務供給的責任，在社區自治中也不能有效的發揮作用，這也是街道政府“大包大攬”的主要原因。

二、街道辦事處職能轉變原則與目標

（一）職能轉變原則

結合現狀以及城市化進程中城鄉結合部街道辦事職能作用高效發揮的目標，街道辦事處職能轉變應遵循以下幾個方面的原則：一是權、責、利三者統一的原則，加快體制改革與優化，明確職能，厘清上下級政府職責，明確工作思路，下放權力，基于基層政府必要的支持;二是政府行政行為與社會自助行為相結合的原則，充分發揮社會力量的作用，加強民主決策，盡早建成新型社區管理模式;三是管理與服務相結合的原則，既要管理，更要服務，將服務視為一種管理方式，尤其是在基層工作中，只有扎根群眾，面向群眾全心全意的服務，才能做好群眾工作。

（二）職能轉變目標

一是優化經濟發展職能，結合城鄉結合部城市化發展的實際情況，以及城鄉結合部街道辦事處承擔的經濟發展職責，要明確工作目標，把經濟職責做強做優，為推動地區經濟發展、保障群眾生活而努力;二是完善城市管理與公共服務職能，城鄉結合部城市化發展中，農村轉變為城市，農村村落也轉變為新型社區，這必然會導致公共管理的變化。街道辦事處應通過創新型、精細化的管理進行解決，解決人的城市化問題，完善公共服務職能;三是強化綜合協調職能，協調鄉村與城市管理，真正面對城鄉結合部“城市與鄉村的雙重特征”，創新管理模式，秉承“分級管理、責任分擔”的原則，使管理中心下移，讓“最熟悉的部門管理最熟悉的人”。

三、城鄉結合部街道辦事處職能轉變路徑

（一）理順職能部門關系

一方面，在職能轉變中要嚴格遵循“權責統一、則隨權變”的原則，明確各部門職責分工，尤其是街道辦事處權責對等下的職責，把原本其他部門、上級部門的工作任務與連帶責任剝離出來。比如街道綠化、違章拆除等工作，需要有專門的部門履行職責。而且街道辦事處職能外的工作，需要由上級部門審批才能派發，并提供配套方案。街道辦事處集中精力為轄區群眾辦好公共服務工作。另一方面，為保證街道辦事處職能轉變與職能發揮，上級部門還需要下方相應權力，比如工商、城管、衛生等工作，街道辦事處應有指揮調度權、領導統籌權等。

（二）組建專業化工作隊伍

隨著城鄉結合部城市化發展進程的不斷加快，街道辦事處工作任務越來越繁重，工作壓力越來越大，工作內容越來越多，這就需要結合實際情況組間專業化工作隊伍，進一步提升工作隊伍建設，補充新鮮血液，優化人員結構，吸納更過優秀的人才充實工作隊伍，比如公開招考、提升聘用人員工資等。在考核機制方面，也應結合城鄉結合部實際，創新街道辦事處人員的培訓和考核方式，充分發揮在位人員優勢與特長，制定相應的獎懲機制，激發工作動力。在條件許可的情況下，還可結合實際設立基層工作人員個人發展專項獎勵基金，以表彰工作表現突出的工作人員或單位。

（三）扶持引導社會組織發揮助力作用

在公共管理領域，不僅要在管理上向城市看齊，在公共服務上也應向城市看齊，考慮到城鄉結合部街道辦事處公共服務的單一性，服務能力不足、治理能力短板等問題，要積極借鑒城市公共管理經驗，扶持引導社會組織發揮助力作用。一是要加強政企合作，充分發揮市場作用，引入競爭機制，逐步完善政府購買服務機制，擴大購買種類與領域，為群眾提供更豐富的服務;二是依托社會組織實現社區自治，比如街道辦可以將學童看管接送、養老、糾紛調解等服務轉交社會組織，街道積極拓展志愿者服務范圍，出臺相應獎勵措施，搭建志愿服務平臺，組織各種公益活動，豐富社區精神生活;三是培育多樣化的社會組織，積極整合社會資源，充分利用社會組織的特點，有效維護社會和諧運轉。

（四）推動經濟職能轉型，實行新的財政保障機制

一是推動街道經濟職能從招商引資向特色服務轉變，比如淡化乃至剝離經濟管理和招商引資職能，設立專門的職能各部門，專門承擔這部分工作，并進行單獨考核，而街道辦事處職能轉變后則主要負責“如何營造良好的營商環境”、“如何更好的服務企業”等方面的職責。二是結合地區特色經濟優勢，發揮特色產業優勢，促進經濟結構轉型升級，加強區域經濟競爭力，充分發揮經濟比較優勢;三是健全街道財政保障機制，考慮到城鄉結合部人口流動性強、基礎設施落后等實際情況，為進一步提升公共服務水平，應秉承財力與事權相匹配的原則，制定街道基本公共支出保障標準，健全多元化資金籌措機制。

（五）制定科學的工作考核評價體系

為進一步保障城鄉結合部街道辦事處職能轉變的順利進行，還需要結合實際情況制定科學的工作考核評價體系，提升工作保障。一方面要盡快建立權責清單，切實保障城鄉結合部街道辦事處的多項工作落實有力，推行法制化，實現職能行使制度化、規范化。另一方面必須加強街道辦事處社會管理和公共服務工作的考核比重，而且要注重考核的方式，突出走訪考核，廣泛吸納群眾意見，進行有效的民意調查。此外還需要將考核成績與街道工作人員的福利、升遷等掛鉤，形成有效的激勵制約機制。

綜上所述，在城鄉結合部城市化發展中，街道辦事處處理問題時存在權責定位不準，職責不明確的問題，針對這些問題需要作出必要的改變，擴充政府無形的職能，做到管理有序、有效。

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