論行政行為的司法審查標準

摘 要：行政訴訟法的目標是監督行政機關依法行使職權，保護行政法律關系中公民、法人和其他組織的合法權益。我國2017年新修訂的行政訴訟法第六條確立了行政訴訟合法性審查的原則，第七十七條同時授予法院對明顯不當行政行為合理性審查權，實質上賦予司法權干預行政權的權力。基于司法權與行政權的國家職權合理分工理論，法院以審查行政行為的合法性為原則并有限審查合理性，但二者司法審查標準完全不同。法院審判活動應當遵循嚴格標準審查行政行為合法性而有限審查合理性，以監督行政機關職權依法行使，防止違法行政、推動行政法治的發展。

關鍵詞：行政行為;合法性;合理性;司法審查

依法行政是行政法最主要原則，要求行政行為作出行政行為，不僅應當具有合法性，還應具備合理性。法院作為適用法律的專業機關，而行政機關因相應行政管理活動的復雜性被賦予一定行政裁量權，司法機關應當予以尊重，行政訴訟中原則上只審查被訴行政行為的合法性，對于行政行為的合理性可以在行政機關內部通過行政復議等途徑進行審查。新《行政訴訟法》授予法院對嚴重不合理行政行為的審查權，更加強調實質意義上的合法，但合法性審查與合理性審查目標不同，標準亦有所差別。

一、合法性審查的司法審查標準

合法性審查是行政訴訟的特有原則與核心部分，如何進行合法性審查，行政訴訟法沒有規定明確的審查標準，國內學者也頗多討論，有觀點認為，人民法院經過審理，只要認為行政行為有下列情形之一的，該行政行為即為違法：主要證據不足;適用法律、法規錯誤;違反法定程序;超越職權;濫用職權;明顯不當的;依法應當作為而不作為。另有觀點認為，行政行為合法性的審查標準實際上是權限正當、程序正當和適法正確三個小目標的復合。另外何海波教授認為合法的行政行為應包含五個要件：主體合格、有權管轄、適用條件和事實根據正確、程序正當與處理得當。筆者認為行政行為合法性應具備職權事實依據、適用法律法規、程序合法與證據確鑿充分等六個要素。

（一）職權依據是否正確

行政機關行政執法應當享有作出該行政行為的職權，《行政處罰法》第十六條規定限制公民人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使，沒有該項職權而作出行政行為，屬于當然違法情形，該行政行為無效。行政行為的作出以行政職權存在為前提，法院對行政機關是否享有該項職權是合法性審查的首要標準。

（二）事實依據是否正確

行政機關作出行政為應當具有事實依據。事實包括純粹事實和法律事實。法律事實是行政機關作出的能夠引起行政機關與行政相對人之間行政法上的權利義務關系的事實，機動車駕駛人超速行駛違反交通管理規定，交通部門作出行政罰款決定書對其罰款，屬于法律事實。純粹事實一般存在于行政行為不針對特定的人作出或者不以行政相對人的行為作為前提，行政機關信息公開事項范圍不符合法律規定，這種純粹事實可構成審查對象。

（三）是否存在主要證據不足

行政機關作出影響行政相對人合法權利的行為，應當滿足法律所設定的事實要件，一定事實要件的存在需要由一系列證據加以論證。主要證據不確實充分，該事實要件不存在或者該事實的性質不能確定，即不能證明該行政行為滿足所有事實要件，因此主要證據不足構成行政行為違法，主要存在三種情形：一是構成事實存在的要件不全，行政行為的成立需要多個事實同時具備時，行政機關僅依據其中一個或多個事實作出行政行為，即證據不充分;二是據以作出行政行為的事實缺乏相應的證據證明和支持;三是該行政行為依據的證據不合法，包括收集與使用方面的不符合法律規定。

（四）法律、法規適用是否正確

行政機關適用法律法規有四種情形。行政機關沒有依據法律法規直接作出行政行為，依據《行政訴訟法》第七十五條屬于重大且明顯違法情形，法院經審查可以判決撤銷。其次是適用法律法規性質錯誤，行政機關作出行政行為時應當適用甲法律條款或應當適用新法而適用了乙條款或舊法、適用了物權適用的法律法規等，屬于行政機關對事實定性錯誤或對法律法規適用范圍、效力、立法原意等理解錯誤。其三是適用法律對象上的錯誤，應當使用某法甲條款而適用該法乙條款或應當適用某法對甲作出而錯誤對乙作出行政行為。四是適用法律法規依據但未適用具體條款，例如在林莉紅訴深圳海關收繳其境外所購圖書具體行政行為違法案中，皇崗海關在收繳清單中只列明依據《海關行政處罰實施條例》第六十二條第一款，未明確適用第一款第幾項，應當屬于適用法律錯誤情形，法院經審查可以判決撤銷。

（五）是否違反法定程序

行政程序是行政機關作出行政行為影單遵循的步驟、方式、順序、時間等程序性制度構成的過程體系，而法定程序由法律法規及其他合法有效的規范性文件設定的行政程序。雖然目前我國還未制定統一行政程序法典，但散見于《行政處罰法》等有關行政管理法律規范中的事先保障相對人權益、防止行政權力濫用的法定程序，行政機關應當嚴格遵守，違反法定程序同樣構成違法，法院經審查可撤銷該行政行為。

（六）是否濫用職權

濫用職權與沒有職權依據不同，行政機關在職權范圍內作出行政行為，但未根據法律法規的目的、原則和精神執行法律即行政職權不正當行使。濫用職權往往不是因為行政行為違反法律法規某一條明確的具體規定，而是違反該法律法規的目的、精神與原則等。濫用職權在行政執法中既包括實體也包括程序上的濫用職權，前者如公安派出所違反《治安管理處罰法》第九十一條規定，對相對人作出罰款超過五百元罰款決定等幅度越權行為，程序濫用職權包括拒絕通知或向行政相對人說明理由等情形。

二、合理性的司法審查標準

（一）合理性審查的范圍限度

明顯不當最初是行政復議法規定的復議機關對行政行為予以撤銷的一種情形，行政訴訟法本沒有規定訂，但新《行政訴訟法》第七十條規定行政行為明顯不當的，法院可以判決撤銷或部分撤銷該行政行為并判決行政機關重新作出行政行為，行政訴訟中法院可以對行政行為進行合理性審查，但不意味著法院可以全面干預特別是行政裁量領域，第七十七條規定了審查范圍，即行政處罰明顯不當，或其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤。

（二）不當行政行為的審查

行政行為必須達到明顯不當的程度，法院才可以進行司法審查。行政機關行使職權通常具有一定裁量空間，出現輕微和一般公正性問題時法院無權干涉。只有這種不公正、不恰當達到了明顯的程度時，才使原本屬于行政機關自己決定的正當性與合理性問題轉化為由人民法院運用司法權進行干預的范圍。明顯不當的行政行為一般包括明顯違反公平對待原則、目的與手段明顯不相當等情形。

（三）合理性審查的功能與目標

行政行為明顯不當指行政行為嚴重違反行政合理性原則而不公正、不必要、不相稱，在審查行政裁量權時，比例原則被廣泛運用，有些學者采用最小侵害、禁止過渡原則，要求行政機關作出的行政決定與所言達到的目標成合理的比例關系。行政訴訟法中明顯不當條款旨在為司法審查強度設定一個相對界限，在行政裁量權與司法監督權、司法對行政相對人合法權益保障與救濟之間取得平衡，以免造成司法過度干預行政裁量，同時也可以對不當行政行為進行司法控制，監督行政裁量行為，防止濫用行政職權行為的發生。

三、結語

法院是行使司法權的審判機關，行政機關是行使行政權的執法機關，根據國家權力分工理論，二者不應互相干涉。行政機關行使行政職權是行政權在管理活動中的具體化，法院應當尊重，只審查行政行為的合法性。隨著行政任務日益復雜化，行政機關被授予一定范圍的行政裁量權，極易侵害相對人的合法權益。新行政訴訟法授予法院對明顯不合理情形合理性審查權，并在范圍和強度嚴格控制，將促進行政機關依法行政、推動行政法治發展進程大有助益。

參考文獻

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作者簡介：巢錦秀（1993- ），女，漢族，湖北黃岡人，在讀碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。