行政委托中被委托主體范圍的探究

摘 要：隨著公私合作理念的推廣，各國以民營化為內容的公共行政改革的不斷深入，行政委托已經成為實務中最被廣泛運用的公私協力模式。其已經滲入到行政管理領域的各個角落，我們應該重視其所引發的法制效應。文章從行政委托的概念著手，研究行政委托的被委托主體，從理論到實踐兩個方面探究其范圍，并對行政委托進行重新設計。

關鍵詞：行政委托;被委托主體;范圍

一、行政委托的概念

我國行政委托這一概念是從域外引入，這時不得不提中國行政法的演進模式，我國模式大多是通過實踐來推動立法。以行政委托為例，起初一些行政機關因為工作需要而委托其他組織行使其部分權力，這種方式類似于民法上的委托，但是不同之處在于主體之間的區別。但是該委托行為沒有明確的法律法規依據，所以一定程度上來說不具有合法性。由此，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）針對這一現狀規定了委托行為的責任主體，同時肯定該行為作為行政訴訟的受案范圍，這樣就從側面肯定該委托行為可以歸入行政行為的范疇。但是此法律未對該行為作出明確定義，僅僅從側面承認其地位。將這種行為明確定義為“行政委托”的是1999年的司法解釋，該解釋以法律文件的形式賦予其正式的名稱。至此，行政委托這一概念被正式提出，進入了公眾視野。但遺憾得是，行政委托僅僅作為一個詞語被提出，立法對其的介紹只是停留在表面，并沒有針對該概念衍生出一系列制度。迄今為止我國并沒有法律規范對該制度作出明確規定，這就導致學界對行政委托的相關內容展開研究，并形成不同的觀點。學界對于行政委托的概念雖存在一些差異，但是大多是以主體和內容為出發點來進行定義。行政委托的責任主體已經被《行政訴訟法》確定為委托人，對于這一點不存在分歧，但其他方面則未形成統一的認識，存在一些分歧。例如，委托主體、委托的內容、被委托的主體。文章主要對被委托主體展開研究。二、行政委托被委托主體概述

（一）被委托主體理論研究

理論界最初在行政主體框架下以“受委托組織”的形式對行政委托展開探討，總體上分為兩種觀點。第一種理解是“受委托組織是指受行政機關委托行使一定行政職能的非國家行政機關的組織。”這一類觀點認為被委托的主體只能是行政機關以外的社會組織，這樣就將行政機關完全排除在外。第二種理解是行政機關可以作為上述主體，但是完全將個人排除在外。這一類觀點將行政委托分為內部委托和外部委托，而第一種觀點認為行政委托只能是外部委托。內部委托主要是機關之間的相互委托，分為縱向與橫向委托，可以是上下級之間，也可以是不同職能部門之間。除此之外，還有學者認為被委托主體不僅可以是組織，同時也

可以是個人。在這種理解下被委托主體擴大為其他行政機關、社會組織和個人。出現諸多不同的理解，一個原因是學者在探討主體的范圍時結合了不同的單行法規定，不同單行法之間的規定各不相同，而單行法之間的不同規定是因為其針對的事項不同。所以，“出現這種差異主要是因為委托事項的不同”，事項直接導致受托主體的范圍差異，在單行法中可以成為受托主體的有：行政機關、事業組織以及個人。

（二）行政委托的當前困境

我國目前沒有統一的行政委托法律規范，沒有體系化的行政權力分類。法律規范具有一定的滯后性，立法不可能將所有的行政行為囊括其中，不可能通過法律規范將所有的行政行為一一列舉，所以應給予行政機關關于行政委托事項的自由裁量權，在一定范圍內其可以將部分權力委托出去。對事項進行概括性列舉，而不是正面列舉，具有一定的合理性。我國行政委托的發展存在著一定的不足，從受托主體這一層面，主要存在以下兩方面不足。

第一，對于被委托人超出授權范圍行使受托事項，涉及超出部分的責任承擔在實踐中沒有予以規定。理論界對此的觀點是該行為的后果由被委托主體自行承擔，而不由委托機關來替代承擔，因為超出授權行為引發的后果是由其自身因素造成的。這一設想會導致出現自相矛盾的現象：被委托人在委托范圍內作出行為的時候不是行政主體，但是當其超越授權范圍的時候反倒一躍成為行政主體，被委托人居然能同時擁有兩種身份。考慮到這一問題，那么由委托機關繼續承擔被委托人超越授權的行為后果是否就合理呢？這又導致另一個問題的出現：不論是委托范圍內的行為還是超出委托范圍的行為一概由委托機關來承擔后果，那被委托人就缺乏實際約束，將會喪失責任心，即使委托機關在承擔責任后向責任者追償，也會在一定程度上造成執法成本增加。行政委托出現的本身目的就是為了節約執法成本，提高行政效能，而這種情況出現恰恰違背了其初衷，所以應該探究一條新的路徑來化解這一難題。

第二，對委托中的追償責任的制度設計不完善。目前實踐中，關于追償責任只在《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）中有相應規定，除此之外再也沒有立法涉及到這方面的內容。也許在理論上認為委托機關對被委托人具有監督權，但是現實情況卻大大不同。當兩者因為責任歸屬產生爭議時，實踐中欠缺一個成熟完善的解決機制。所以，應該將兩者之間責任承擔作為切入點，設計一個完整的追償制度。

三、被委托主體的重構

現在，執法人員的構成開始呈現多樣化趨勢，不再是以往單一的具有行政編制的人員。生活中比較常見的如政府雇員、輔警等，這些人員大都不具有正式編制，在實踐中被公民稱為臨時工，對其定性一直是理論界探討的熱點話題。以輔警為例，對于其法律地位理論界有兩種觀點，“一是贊同其是行政授權，為獨立的主體，可以以自己的名義行使職權，認為其權力來自于授予”。有權必有責，相應的其需要承擔一定的法律責任。二是贊同其是被委托主體，不能獨立的行使職權，由委托機關承擔法律責任。在這兩種觀點中，第二種獲得多數的贊同。2016年國務院辦公廳的文件明確說明警務輔助人員不具有執法主體資格，只能進行輔助性的工作，不承擔法律責任。從該條款我們可以推知此規范性文件認為輔警之類的執法人員是基于委托關系產生的。

總之，不管是出于哪方面的考慮，已經越來越多的私人以接受委托的形式參與到社會管理之中。因此，理論上的發展應結合實踐，響應實踐的號召，以實踐為出發點探究行政委托的內涵。文章探究的問題是被委托主體的范圍，結合上文的分析，對其范圍進行重構。

（一）結構形式的設計

被委托主體主要指行政機關、組織、個人三類。對于行政機關和被授權組織這兩類主體作為被委托人學界是沒有異議，但是對于個人能否成為被委托人學界存在著不同觀點，所以下面重點對個人作為被委托主體進行討論。

作為被委托主體的個人可區分為兩種類型：以是否享有公務員編制為區分標準，一類為編制內的人員，另一類則是編制外的人員。非行政機關因為自身職能的特點，其相關方面的規定不會像行政機關一樣嚴格。行政機關與非行政機關在機構管理上，因為自身特點的不同直接導致對于其內部人員要求的不同。公務員作為編制內的人員，關于其錄用、考核、責任、獎懲都要受到嚴格的限制，而編制外的人員，被排除在公務員隊伍之外，因為其身份的特殊性，對于其管理和責任承擔，并沒有過多的約束。這樣就導致其游離于相關規定之外。沒有限制的權力就會導致濫用，所以，在實踐中，因為編制外人員不受過多的規定，導致以權謀私的現象隨處可見，在一定程度上抹黑政府形象，加大了執法成本。為了規范執法秩序，保護公眾的合法權益不受侵害，不僅要對作為被委托人的行政機關的相關行為作出限制，同樣要對剩下兩類主體的行為作出限制和規范。對被授權的組織進行規范不過多贅述，主要是探討個人即行政輔助人的行為規范。從以下兩個方面著手：第一，個人不論是與機關還是組織相比，都具有一定的不穩定性，機關和組織內部具有管理規范，使其得以穩定有序的運行，而個人難以管理和統一。此外，個人的專業素養參差不齊，很難保證執法的質量和水平。不管是編制內的人員還是編制外的人員，從某種意義上來說，都是接受公權力的委托履行職能的個人，因此行政機關應不分區別的承擔二者的行為后果。同時，為了避免行政機關一概包攬違法責任，負擔過重，而真正的行為人卻免于責任承擔的極端現象出現，應該從各個環節進行完善。第二，因為地位的特殊性對其委托的事項具有一定的局限。結合其名稱中的“輔助”二字，我們可以推知其承擔輔助職能，不能獨立完成行政行為的全部，而是承擔部分職權。所以，其角色是輔助人、協助人。具體來說，其輔助職能主要表現為兩個方面，一是協助完成行政活動。如“協警”，其職能是協助交警管理交通，維護秩序。通過行政輔助人的協助，展開行政管理活動，更好地規范社會秩序。二是進行過程性、準備性活動。其作出的行為不會對相對人產生實質性影響，不會導致權利義務的變更。

（二）監督機制的設計

（1）監督被委托主體的意義。第一，有利于體現民主原則。民主原則充分反映了人民行使自身權利的需求。人民利益是一切權力行使的出發點，任何決策不能與人民利益相背離。現在基本的行政組織體制能夠滿足保障人民利益的要求，能夠體現民主原則。但是在行政委托中，出于專業性的考慮，有些事項需要借助行政組織體系之外的主體來完成，而這一主體是不受行政組織機制的約束。在某些程度上，可能會出現損害人權、違背民主原則的現象。所以，為了保障人民的基本利益，需要一定的外部監督來對這一主體進行管理。

第二，有利于保障人權。保障人權的根本在于避免人權遭受不法侵害，尤其是來自公權力的侵害。為了避免以上情況的發生，需要規范行使公權力主體的行為。公權力通過法律制度賦予給了行政主體，同樣也要通過法律對其行為進行調整。這一責任便落在了立法者身上，在行政委托中，立法機關應該要注意對被委托人的范圍限制，不能隨意擴大其范圍，保證吸收進來的人員素質。最重要的是對于責任承擔問題的落實，以保護人權為立腳點，規定對相關人的合法權益的保護制度，規范被委托人的行為，達到最終人權保護的目的。

（2）對被委托主體監督手段設計。監督不能僅僅局限于某一點或某一方面，這樣會導致監督不力，監督的最初目的落空。所以，監督應從多個角度著手，全面進行。單一化的監督只會加劇權力的濫用，監督的方式可以從主動和被動兩方面切入。被動方式主要是聽取被委托人的匯報，定期召開總結大會，由其自己對自身一段時間以來的工作進行匯報和總結。這種監督方式因為太過被動，只是通過只言片語的描述來判斷行為人的行為是否合法合理，未免有些脫離實際，淪為主觀臆斷的產物，所以這種方式單獨采用的話不具有實際意義。這時主動方式的優勢則突顯出來，主動方式的監督主要有定期抽查，這種方式深入到實際工作中，而不是通過主觀來判斷行為的合法合理性，具有一定的參考價值。在實踐中，可以將主動監督方式與被動方式結合，全方位的對行為進行監督。

參考文獻

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作者簡介：朱思林（1995- ），女，漢族，江蘇宿遷人，碩士研究生，研究方向：為憲法學與行政法學。