為返鄉創業重塑營商環境

許志端

發展縣域經濟，實施鄉村振興戰略，是黨的十九大做出的重大決策部署，是新時代做好“三農”工作的總抓手。習近平總書記強調，要堅持鄉村全面振興，實現鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興。

這樣的大背景催生了返鄉潮。返鄉入鄉人員大致有三類：在外務工的農民工、回鄉的高校畢業生和入鄉的投資者，其中農民工占的比例最大，這些農民工經過多年外出務工，在各個行業努力打拼，開拓了視野，提升了技能，積累了一定資金和豐富的人力資本，返鄉后一般會選擇創業。人力資源社會保障部相關調研數據顯示，目前全國農村返鄉入鄉創業人員已達780萬人，返鄉創業人員80%為農民工，平均每名返鄉創業者可帶動就業5.5人。人力資源社會保障部監測數據顯示，2019年第三季度返鄉農民工中有9.5%選擇了創業。以創業帶動就業，有助于促進農村一二三產業融合發展，實現更充分更高質量就業，推動縣域經濟發展。因此，如何為返鄉入鄉創業者提供一個良好的縣域營商環境是實施鄉村振興戰略和鄉村全面振興的必要前提和基礎。

區域差異明顯，縣域還在1.0

優化營商環境是黨的十九屆四中全會中的熱點，也是當下我國經濟領域改革的重點之一。2019年以來，國務院頒布了一系列優化營商環境的文件，采取了百余項改革舉措，北京、上海、廈門、深圳、廣州、杭州等城市走在營商環境改革的前列，尤其是北京、上海作為世界銀行（以下簡稱“世行”）營商環境評估的中國樣本城市，在世行發布的《2020年全球營商環境報告》中，中國營商環境全球排名位列第31位，分別從2018年的第78位、2019年的第46位到2020年躋身全球190個經濟體的前40，取得的進步引人矚目。

不過，我國幅員遼闊，行政層級和區劃的形式多樣，不同地區的營商環境發展水平十分不均衡，即使是在同一省市，其下轄的區、縣（市）在落實營商環境改革舉措的成效上也有不少差異，城鄉差別就更大，尤其是縣域營商環境，同樣的改革舉措和一些好的經驗及做法往往在縣域層面就無法得到有效的推廣和落實。例如，國家電網于2018年就在北京、上海推出企業160KVA永久性電力連接零成本的政策，然而直至目前并不是所有地級市的電力公司都將這個政策落地，就更不必說縣域的電力公司了。

如果說當前北京、上海、廈門、深圳、廣州、杭州等城市的營商環境改革已經推出3.0版本，那么大多數縣域的營商環境水平則還處在1.0階段，甚至才開始意識到營商環境的重要性，這極大地制約了縣域經濟的發展。

三大問題突出

由于農村地區生產經營配套設施總體不完善，加上農業的自然災害和疫病風險，因而返鄉入鄉創業比在城市創業面臨更高的成本和更大的風險。我們通過近年來對國內多個省份下轄縣域營商環境的評估實踐發現，當前縣域營商環境存在的突出問題至少有以下三個方面：

第一，一些基礎設施不完善、服務不穩定。鎮、村的地理分布較為零散，水、電、氣、熱、道路、通信網絡等沒有鋪設覆蓋到，或者能力不足，導致服務可靠性不夠，如經常性斷供、高峰時供應不上等。這些基礎設施是返鄉創業的必要資源，對能否順利創業、創業的領域、創業的成本等有著直接的影響。

第二，一些事權沒下放，辦事不便利，要多頭跑。還存在一些行政職能沒有下放或者沒有完全下放到縣域，如社醫保、刻章、水電等手續，再加上地理位置分散、偏僻的因素，要到縣域上一層級的市區行政服務中心辦事，經常需要跨地域來回跑，交通不便，這些都會導致辦事時間和成本的增加。

第三，行政服務水平低，服務人員素質參差不齊、能力不足。縣域行政服務中心的辦事窗口通常較少，其業務承載能力有限，辦事窗口排隊等待的時間較長;窗口工作人員的素質和能力有待改進，業務處理不熟練，尤其是處于審批流程改革過渡期，政策經常變化、更新，對辦理業務的完整手續解釋不清，導致創業項目投資耽誤時間，可能錯過時機。

當然城市創業中遇到的融資難、人才服務支撐不足等問題在返鄉創業中也會表現得更突出。

聚焦五大便利化目標

實施鄉村振興戰略、促進縣域經濟發展是黨的十九大的重大決策部署，現階段縣域營商環境的改革重點應圍繞著如何加速創業便捷順利、保障企業正常經營以促進經濟增長的主題來展開。由于農民工返鄉創業的大多數形式是小微企業和個體工商戶，因此核心就是要大幅提升縣域營商環境的便利化，政府提高服務效率，讓企業群眾辦事更加便利，政府管理和服務要行“簡約”之道，程序、要件等都要刪繁就簡、便民利企。具體有以下一些重點：

第一，企業投資便利化。市場準入實行負面清單制度，不得在市場準入、融資信貸、招標投標、政府采購等領域設置不合理的限制或者排斥條件，使得小微企業和個體工商戶與其他各類市場主體一樣依法依規平等使用生產要素，公開公平公正參與市場競爭。

第二，企業設立生產經營便利化。深化“證照分離”改革，簡化開辦企業、辦理建筑許可等手續，水、氣、暖等公用事業及社醫保等要大力推行App（應用程序）辦事、移動支付等，做到“拿地即開工、交房即交證、拿照即開業”。

第三，企業退出便利化。便利市場主體快速退出，優化企業變更和注銷辦理流程，精簡申請材料，壓縮辦理時間，降低辦理成本。符合設立后未開展經營活動或者無債權債務等規定情形的，可以由企業自主選擇按照簡易注銷程序辦理。

第四，企業貿易便利化。提高政務專業化程度，提高貿易活動監管效率，特別是對貧困地區的農產品監管，努力將規模較小、偏遠的地區與大市場，尤其是全球市場連接在一起，盡力增加農產品需求并解決其市場銷售問題，從而提高農業生產率。

第五，企業融資便利化。壓縮小微企業信貸審批時間、定制小微企業針對性金融服務，落實對支持小微企業滿足一定要求的金融機構實施的定向降準措施，并發揮再貼現結構調整功能。引導銀行業金融機構改進貸款管理，在守住風險底線的基礎上，合理提高無還本續貸業務在小微企業貸款中的比重。優先辦理小微企業簽發、收受的票據以及中小金融機構承兌、持有的票據，引導金融機構降低貼現利率。開展小微企業信貸政策導向評估，推動評估結果在地方政府風險補償金、財稅獎補等政策中的運用，積極支持小微企業信貸需求。

五大建議助力縣域營商優化

針對上述這些便利化目標，對縣域政府部門應采取的舉措，筆者提出以下建議：

第一，統籌規劃縣域內主要的基礎設施資源。相較于城區，縣域在規劃、國土職能方面的事權完整性要更高一些，要充分利用這一優勢，對縣域內擁有相對完整事權的主要基礎設施資源進行統籌的中長期規劃，包括土地及水、電、氣、熱、通信等。例如提前做好地震、地質災害等區域性統一評估，電力設施主干網提前規劃、設計，通信網絡做到縣域全覆蓋，等等。筑巢引鳳，早開工，企業早受益，人員早就業，政府早收稅。

第二，分類管理、精準施策。簡單粗暴一刀切是大忌，不要一人感冒全部人吃藥，市場營銷學中有市場細分、客戶細分理論，針對客戶的特點采取不同的營銷和服務策略，銷售額與客戶滿意度都會得到極大的提升。政務服務與監管要分類多元化，例如針對小微企業和個體工商戶的簡易低風險工程項目（如小型倉庫、簡易廠房、內部改造等）要簡化審批手續，甚至無需審批只需備案;又如可以優化稅費等繳費服務，為繳費人提供“實體、網上、掌上、自助”等多元化繳費渠道，提升繳費人繳費體驗。

第三，充分運用信息技術+互聯網，實現更多事項全程網辦。（1）構建“開辦企業”網上服務平臺，打通各業務部門的數據接口、整合各部門的業務表單，申請人僅需登錄一個平臺即可一次性填報申請營業執照、刻制印章、申領發票、員工參保登記、公積金開戶登記等信息，同時辦理申領發票和稅控設備，無需跳轉稅務業務平臺，實現開辦企業環節的并聯辦理，也可以同時填報企業參保信息、員工參保信息等內容，無須另行登錄社保業務系統或平臺，員工參保信息經過后臺數據共享比對后推送至社會保險部門，無需人工核對，自動、即時生效。（2）通過微信小程序、政務服務App等多種途徑，實現水電氣掌上辦理報裝、查詢、繳費等業務;將水電氣報裝系統與政務服務資源共享平臺對接，建立政務數據和電子證照共享機制，減少客戶水電氣報裝材料準備時間、準備數量，減少申請資料，最終實現“一鍵報裝”。（3）專門搭建小微企業綜合金融服務平臺，匯聚政府、企業和金融機構數據，建立小微企業金融信用信息檔案，金融機構可在平臺上直接查詢企業信息，提高審貸效率。（4）要積極、主動盡快與更高層級以及國家級的政務服務平臺對接，如2020年3月5日剛開通的全國一體化政務服務平臺“小微企業和個體工商戶服務專欄”匯集了國務院各有關部門和各地區最新出臺的有關支持小微企業、個體工商戶發展的政策措施，企業和群眾可通過“政策通”快速查詢新冠疫情后復工復產、穩企穩崗、金融財稅、緩繳社保、租金減免、水電氣優惠政策等政策措施;可通過“辦事通”一站式進行所需的地方政府辦事服務和國務院部門辦事服務的在線辦理;針對中小微企業和個體工商戶相關政策服務的意見建議和復工復產期間遇到的難題，企業和群眾可通過“互動通”及時留言反饋、進行互動。

第四，構建科學的培訓體系，包括政務服務工作人員的業務培訓和返鄉入鄉人員的創業培訓。一方面，重視政務服務工作人員的業務培訓與考核，工作人員在為創業者提供優質服務方面擔當重要角色，訓練有素的員工在業務辦理過程或幫助企業家時會更有效率、更不容易出錯，能夠更快地掌握新的政策和新的辦事流程。另一方面，為返鄉入鄉創業人員提供創業培訓，開發一批滿足就業崗位需求的專業、示范性培訓課程，同時還要對返鄉入鄉創業帶頭人開展創業能力提升培訓。要鼓勵通過市場化的方式購買培訓項目，鼓勵各地結合實際需要對師資和管理平臺等基礎工作給以支持，落實培訓補貼。

第五，加強縣域之間的合作。營商環境優劣是比較的結果，相鄰或鄰近縣域營商環境的優化政策會相互影響，甚至相互競爭。只有良性競爭才能獲得共贏，因此，加強跨縣域經濟合作、實行“標桿”的營商環境優化政策是地區經濟發展的首選。一方面，營商環境優化效果較好的縣域應充分發揮示范和擴散效應，加強與周邊縣域的制度交流與合作，實現共贏;另一方面，縣級政府之間也應打破各自為陣的行政壟斷，推進以優化營商環境為核心的跨區域制度合作，積極深化“放管服”改革。

為返鄉入鄉創業者提供一個良好的縣域營商環境，實現精準扶貧，推動縣域經濟快速增長，我國縣域營商環境的優化正在征途上。

（作者系廈門大學管理學院教授，廈門大學中國營商環境研究中心執行主任）