政府購買社會救助服務問題研究

陳緣媛

摘 要：改革發(fā)展至今，政府學習西方發(fā)達國家，向社會組織購買社會救助服務，轉變政府公共服務提供方式，讓社會組織參與其中，提升社會救助服務質(zhì)量。但是在過程中也不乏政府向社會組織購買社會救助服務時所面臨的多種風險。本文首先在理論分析的基礎上從政府部門和社會組織兩個主體闡述這一服務供給模式所面臨的購買成本增加、監(jiān)管失靈、尋租行為以及壟斷等風險，然后論述了風險產(chǎn)生的多種原因，最后提出了如何科學規(guī)范購買社會救助服務風險，即注重相關法律制度的建立;建立健全多元監(jiān)督機制;全力轉變社會公眾觀念;加強社會組織提高承擔社會救助服務的能力。

關鍵詞：社會組織;購買服務;風險分析

最近幾十年來，我國各省、自治區(qū)、直轄市堅持貫徹黨中央和國務院政策的各個方面，不斷加強社會救助各項政策的實施，日益完善我國社會保障體系，人民群眾生活水平得到充分保障。但是，基層政府的社會救助服務供給能力不足的缺陷依然存在，有些有需要的人還沒有及時被發(fā)現(xiàn)和接受幫助;遇有緊急情況，不能及時得到援助。在一些基層地區(qū)，政府把握、控制社會救助的力度不夠強，對困難群眾的援助不足，沒有能夠進一步發(fā)揮社會救助對困難群眾的保障作用。

2017年9月，政府部門下發(fā)的《關于積極推行政府購買服務加強基層社會救助經(jīng)辦服務能力的意見》指出，社會救助涉及到困難群眾的生活中的方方面面，包括滿足弱勢群體的物質(zhì)需求與精神需求，關系到社會主義社會地和諧發(fā)展，涉及到社會的正義與公平問題，是黨和政府提出的關于充分保障人民群眾基本生活的重要政策，為黨帶領人民決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利夯實基礎。

一、政府購買社會救助服務風險分析

1、政府部門風險

第一，政府在向社會組織等其他社會主體力量購買社會救助服務時成本增加。政府部門壟斷提供社會救助服務產(chǎn)生政府財政資源浪費、服務效率低下和服務質(zhì)量降低等風險。政府在提供社會救助服務時引入市場競爭機制，其主要目的在于減少資源成本、提高服務效率和質(zhì)量，但也應該指出，使用競爭機制需要額外的成本和風險，例如政府部門和社會組織之間的信息不對稱，即簽署合同和執(zhí)行合同的過程中雙方之間的不對稱。交易雙方如同經(jīng)濟運行中的買方與賣方，雙方的職能不同，所追求的利益也不同，所以任何情況下，都不可能獲得對方完全準確真實的信息。政府如果前期信息掌握不完全，同時在缺乏信息技術和專業(yè)技術人員的限制下，很難正確地評估組織內(nèi)部的運營成本，這就造成了服務或產(chǎn)品不合理定價的風險。

第二，政府在向社會組織等其他社會主體力量購買社會救助服務時監(jiān)管不力。政府不如正式且長期提供社會服務的社會組織所掌握的信息全面，也對社會服務的提供流程較為生疏。當政府需要更全面的社會服務信息時，需要向社會組織繳納額外費用。因此，政府往往會淡化或者是放棄對社會組織的監(jiān)督力度，以此來減少監(jiān)管控制成本。同時由于缺少科學的標準和服務評估體系，政府很難對社會組織提供的社會救助服務進行科學高效的評估，造成服務質(zhì)量和服務效率得不到有效監(jiān)管。

2、社會組織風險

第一，社會組織在政府購買社會救助服務時的尋租行為。尋租是指人們在壟斷地位下沒有從事活動卻獲得壟斷利潤的活動。尋租者的尋租活動對其自身有利，卻對社會百害而無一利。它會造成社會公共資源的浪費，社會配置的不公正，并且阻礙了社會生產(chǎn)方式高效運行，降低了社會組織向公眾所提供社會救助服務的質(zhì)量和效率。首先，企業(yè)需要花費大量的時間、人力、物力等資源在游說活動上，造成社會資源的浪費;其次，此類尋租活動將會引發(fā)其他層面的尋租行為。它既浪費了大量社會資源，不利于社會福利的分配，進一步危及社會公正性。

第二，社會組織在政府購買社會救助服務時的壟斷風險。政府部門在購買社會救助服務時，由于長期同一家社會組織或者一些社會組織購買社會救助服務，形成了長期合作的關系。這些社會組織已經(jīng)能夠較為準確地掌握政府部門的偏好，更能在競爭中獲得優(yōu)勝。同時，政府長期同這些社會組織進行合作，使提供社會救助服務難以在市場競爭環(huán)境下進行自然的優(yōu)勝劣汰活動。競爭能夠使一個組織始終保持活力，使市場充滿生機，但是在缺乏充分競爭的社會中，政府難以找到最優(yōu)社會救助服務提供的社會組織，這樣的社會救助服務被一個或一些社會組織提供，本質(zhì)上還是壟斷的，會引發(fā)服務質(zhì)量和效率大幅度下降的現(xiàn)象。

二、政府購買社會救助服務風險的原因分析

（一）購買社會救助服務機制缺失

1、法律法規(guī)機制缺失

法律制度具有很強的權威性和限制性，在規(guī)范政府購買社會救助服務行為方面起著重要的作用。當前，我國政府向社會組織購買社會服務仍然處于初級階段，缺乏完善的法律制度和法律條款。中國《政府采購法》中所提到的政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和組織運用財政資金購買合法開展的集中采購目錄中的商品、項目和服務的行為。《政府采購法》也并沒有將政府購買公共服務納入進法律體系，只是規(guī)范了政府體系內(nèi)部的后勤采購服務。

《政府采購法》仍然缺乏關于政府采購公共服務的相關具體規(guī)定和技術細節(jié)，雖然一些地方機關政府出臺了相關的政府采購社會救助服務的規(guī)定，在一定程度上促進了政府購買社會救助服務的法律制度建設。但是這些規(guī)定的內(nèi)容、標準不盡相同，內(nèi)容隨意性強，缺乏科學性與系統(tǒng)性，及其容易引發(fā)政府購買低效風險的產(chǎn)生。

2、信息獲取機制缺失

在政府購買社會救助服務招標詳細信息公布之前，就會出現(xiàn)一些社會組織尋求政府官員的幫助，在政府官員的暗箱操作中，部分社會組織獲取了全部的政府招標信息。但是在正式的政府招標信息公布中，政府官員隱藏了部分信息或者是招標信息公布時間短，這樣這些擁有了全部政府招標信息的社會組織就占有了極大的優(yōu)勢，并最終獲得競標。“如果最終獲得代理權的社會組織是由政府設定而不是靠市場競爭，那么改革非但是無效的，反而適得其反，助長了貪污腐敗。”

其次，政府需要優(yōu)化其外部監(jiān)督，即“異體監(jiān)督”，如社會大眾的監(jiān)督、第三方評估機構的監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督等。人們?nèi)罕娛枪卜盏淖畲笫芤嬲吆褪軗p者，社會組織提供的公共服務會直接決定社會公眾的利益實現(xiàn)程度并影響和改變他們的生活，因此，社會公眾對社會救助服務的態(tài)度以及贊同與反對的力量對比，會直接反映出社會公眾對社會組織提供社會救助服務的監(jiān)督結果。第三方評估機構是獨立于政府部門和社會組織的，在利益上保持中立，具有中立性，在評價社會組織提供社會救助服務時更加客觀公正。這些第三方評估機構擁有大量的相關專業(yè)人才，在進行服務評估時更加科學合理。

（三）全力轉變社會公眾觀念

在社會快速發(fā)展的背景下，由社會組織向公眾提供專業(yè)性的社會救助服務已成為保障經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切要求，為此，政府購買社會救助服務工作必須緊緊圍繞政府政策和國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，深入研究和創(chuàng)新提高全社會社會組織提供社會救助服務事務管理水平，促進社會組織提供社會救助服務水平的不斷提高。而發(fā)展與創(chuàng)新活動都需要正確的認識和理念作為支撐，只有思想上能認識到位，目標清晰，發(fā)展與創(chuàng)新才會愈加地主動，富有成效。因此，為了進一步提高社會組織提供社會救助服務水平、促進政府購買公共服務科學管理，就越發(fā)需要我們轉變思想觀念、提高對政府購買服務的認識。

政府加大宣傳力度，讓民眾理解政府購買社會救助服務的目的是使公共利益得以最大化，讓人民群眾享受到最卓越的服務。化解民眾因觀念不到位而阻礙社會組織提供社會救助服務的推進，形成人民群眾對政府購買社會救助服務的正確認知，對社會工作者社會救助服務活動開展的支持。

（四）提升承接社會救助服務的社會組織能力

當前我國社會組織的發(fā)展狀況仍然處于初級階段，數(shù)量少、服務質(zhì)量不高，政府在購買社會救助服務時沒有足夠的優(yōu)質(zhì)社會組織可以競選。因此政府部門應當轉變政府職能，大力培育社會組織的發(fā)展能力，支持社會組織的創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展。同時社會組織自身也要優(yōu)化組織結構，促進自身能力建設，確立組織定位，不斷提高社會救助服務質(zhì)量，優(yōu)化社會救助服務效率。

一方面，政府部門要轉變對社會組織的觀念，承認社會組織的合法地位，認識到社會組織可以提供更優(yōu)質(zhì)的社會救助服務，有著更專業(yè)的社會工作人員。政府要引導社會組織的獨立發(fā)展，對社會組織進行適度的監(jiān)督和評估，促進其業(yè)務水平能力。營造公平社會氛圍，社會組織可以平等、公平競爭。另一方面，社會組織其自身能力建設也至關重要，發(fā)揮其社會影響力，從人民群眾的利益出發(fā)，維護民眾公共利益，立足社區(qū)，擴大民眾支持率。

結論：在近些年中的發(fā)展過程中，政府購買社會救助服務的功能定位逐漸明確、具體，雖然優(yōu)點突出，但是仍然面臨一系列風險問題。作為公共性質(zhì)的社會組織，社會組織必須清晰認識到自己的功能定位，才能進一步增強其自身能力，日益提升社會組織提供社會救助服務的能力，更高效地為社會公眾提供卓越的服務。

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