農村低保與扶貧開發政策體系的有效銜接

李文康 劉書明

摘要：文章在對農村低保與扶貧開發理論分析的基礎上，通過對甘肅省“兩州兩市”的問卷調查，就農村低保與扶貧開發政策體系有效銜接進行深入研究。研究發現：農戶家庭成員對農村低保與扶貧開發相關政策了解程度偏低;依然存在基層政府主體責任落實不到位，救助家庭收入核查困難，基層社會救助工作能力及設施建設滯后，農村低保與扶貧開發政策銜接不順暢，影響了兩項政策的有效銜接。需要完善低保相關政策，強化目標管理考核;加強基層能力建設，建立信息共享平臺;加強實施動態管理，推進政策有效銜接，發揮農村低保與精準扶貧在農村反貧困中的協同作用。

關鍵詞：農村低保;精準扶貧;政策銜接

一、農村低保與扶貧開發政策體系有效銜接

農村低保與扶貧開發是我國農村反貧困的兩項基本政策，二者既有聯系又有區別。農村低保即農村居民最低生活保障，指政府對家庭年人均純收入低于當地農村居民最低生活保障標準的農村常住居民家庭實行的基本生活救濟制度。保障對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年生活困難的農村貧困人口。目標是維持這類貧困人口的最低生活水平，保障貧困群眾的基本生活權利，實現社會公平正義，促進農村經濟社會協調發展。農村扶貧開發是政府在全國范圍內實施的以解決貧困人口溫飽問題為主要目標的有計劃、有組織的大規模幫扶工作。兩項制度有效銜接的目的在于實現“應保盡保、應扶盡扶”，既能夠借助扶貧開發幫助貧困群體擺脫貧困，也能夠借助低保體系為困難群眾的生活起到兜底的作用。

二、甘肅省“兩州兩市”農村低保與扶貧開發有效銜接的實證分析

（一）甘肅省“兩州兩市”基本情況

甘肅省扶貧開發中的“兩州兩市”指臨夏回族自治州（以下簡稱臨夏州）、甘南藏族自治州（以下簡稱甘南州）、定西市和隴南市。“兩州兩市”經濟社會發展落后，是目前甘肅省扶貧攻堅的集中區域。臨夏州位于甘肅省中南部，是全國僅有的2個回族自治州之一。全州內有回、漢、東鄉、保安、撒拉等31個民族，面積0.82萬平方公里，常住人口200.44萬人，少數民族人口占總人口的59.2%。甘南州位于甘肅省西南部，與四川阿壩州相連，西南與青海黃南州、果洛州接壤，是中國十個藏族自治州之一，面積4.02萬平方公里，常住人口70.50萬人，藏族占54.2%。定西市定西市位于甘肅省中部，與甘南州、臨夏州交界，面積2.03萬平方公里，常住人口277.22萬人。隴南市位于甘肅南部，位于秦巴山區、青藏高原、黃土高原三大地形交匯區域，是甘肅省唯一的長江流域地區，面積2.79萬平方公里，常住人口259.09萬人。

（二）實證分析

1. 樣本選擇與數據收集

課題組于2016年8月10～23日進行集中調研。問卷調查對象涉及臨夏州、甘南州、定西市和隴南市等4個市州的7個縣（區）7個鄉（鎮）的8個村（社）。樣本分布：臨夏州臨夏縣掌子溝鄉達沙村;甘南州夏河縣王格爾唐鎮東山村和街下村，臨潭縣古戰鄉古戰村;定西市岷縣西寨鎮田家堡村，臨洮縣龍門鎮二十里鋪村;隴南市武都區甘泉鎮楊廟村，宕昌縣南河鄉朱各溝子村等村社。

此次調查共發放問卷120份，回收120份，回收率100%;有效問卷118份，占回收問卷總數的98.3%。

2. 調查結果與分析

（1）農民對農村低保政策的了解和認知程度

通過118戶農民家庭入戶問卷調查發現，甘肅省“兩州兩市”農民對農村低保政策了解和認知程度方面，有44.92%表示“不太了解”;有28.81%表示“了解一般”;有11.86%表示“完全不了解”，有9.32%表示“比較了解”;有5.08%表示“非常了解”。

政策有效執行的重要條件是目標群體對政策的了解程度。從調查中發現，甘肅省“兩州兩市”的大部分農戶知道農村低保政策，但對政策非常了解的只占5%。這表明，農村居民對低保政策的知曉率較高，但深入了解的程度較低，這也可能與當地農村居民的文化程度有著直接的關系。

（2）農民對農村扶貧政策的了解和認知程度

通過118戶農民家庭入戶問卷調查發現，甘肅省“兩州兩市”農民對農村扶貧政策了解和認知程度方面，有30.51%的表示“比較了解”;有26.27%的表示“一般了解”;有19.49%的表示“非常了解”;有14.41%的表示“不太了解”;有9.32%的表示“完全不了解”。

調查結果顯示，甘肅省“兩州兩市” 的農戶家庭，對扶貧政策相對比較了解，而完全不了解的只占9%，表明農戶對于扶貧政策的知曉度和理解度都相對較高，這與當地扶貧對象的選擇有關。一方面，調查中發現，武都區的楊廟村等部分農村地區受自然條件的限制，發展相對滯后，甚至有部分村落農戶生活極其貧困，被確定為貧困村，對于政策實施的宣傳力度也相對較高;另一方面，整村推進扶貧政策，使得政策實施過程中各環節可以相互配合，提高實施效果，也在一定程度上減少了貧困救濟資金的“漏出現象”，使得整村整體實現脫貧，廣大農戶能夠參與到政策具體實施過程中，從而對其有了較多的了解。

（3）農民對農村扶貧開發政策存在問題的認識

通過118戶農民家庭入戶問卷調查發現，甘肅省“兩州兩市”農民對農村扶貧開發政策存在問題的認識方面，有54.24%的表示“扶貧開發在一定程度上導致‘等要靠思想”，為最高比例;有36.44%的表示“扶貧對象識別機制缺乏，沒有實現應扶盡扶”;有30.51%的表示“覆蓋面很窄，很多應被扶者尚未被納入”;還有一部分認為“扶貧開發方式單一，扶貧作用不明顯”，占比24.38%。

近年來，農村扶貧政策取得了積極成效。甘肅省“兩州兩市”為全省最貧困地區，因而相對于甘肅省其他地區來說，農村扶貧政策實施的力度也相對較大，對當地貧困農村家庭起到了至關重要的作用，但也存在一定的問題。經調查發現，有很大部分農戶認為“扶貧開發在一定程度上要靠思想”，也表明在政策實施過程中，自身思想的轉變具有決定性的作用，內因是事物發展的決定因素，通過政策支持，抓住機會，實現自我脫貧，自我發展，才是扶貧的根本。

四、結論與建議

（一）研究結論

研究發現，由于甘肅省 “兩州兩市”貧困面大，貧困程度深，以及動態管理機制不健全，農村貧困信息采集滯后，農村低保和扶貧開發缺乏有效的退出機制，導致農村低保與精準扶貧政策目前尚未實現有效銜接。目前問題主要集中在以下幾個方面：農戶家庭成員對農村低保與扶貧開發相關政策了解程度偏低;基層政府特別是鄉鎮政府主體責任落實不到位;部分地方低保評審不夠嚴格規范，申請救助家庭收入核查難，低收入居民家庭經濟狀況核對工作進展不平衡;各部門銜接配合不到位，農村低保制度與扶貧開發政策難以有效銜接。

（二）主要建議

1. 完善低保相關政策，強化目標管理考核。國家應制定相關法規，把最低生活保障工作納入各級政府目標管理責任考核體系，組織開展對各縣及鄉鎮政府最低生活保障工作的年度績效評價，考核結果作為政府領導班子和相關領導干部綜合考核評價的重要內容，作為干部選拔任用、管理監督的重要依據，強化縣區政府和鄉鎮政府主體責任。健全完善居民家庭經濟狀況核對機制，堅決杜絕“關系保”、“人情保”等現象的發生。嚴格按照低保保障標準認定對象，消除低保中存在的不公正現象。

2. 加強基層能力建設，建立信息共享平臺。研究制定按照保障對象數量等因素配備相應工作人員的具體辦法和措施，充實加強市、縣區、鄉鎮三級政府最低生活保障工作力量，確保事有人管、責有人負。尤其是要加強鄉鎮民政站工作力量，省級財政在低保工作經費方面給予一定的支持。建立完善最低生活保障信息核對核查機制，加快建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經濟狀況信息核對平臺，加大對貧困地區市、縣兩級平臺建設的資金、技術支持力度，實現省、市、縣三級信息核對網絡全覆蓋。確保最低生活保障等社會救助對象準確、高效、公正認定。

3. 加強實施動態管理，推進政策有效銜接。制定農村低保與扶貧開發政策有效銜接的相關法規，將符合條件的農村低保家庭、農村五保戶統籌納入產業扶持、易地搬遷、生態保護、教育扶持、醫療保障以及社會扶貧等政策覆蓋范圍，明確“兩線合一”的具體標準以及此標準下兩個困難群體在人數對接、對象識別方面的具體規定。解決當前“兩線合一”的情況下兩項制度政策銜接方面存在的標準不明確、覆蓋面不一致、對象不吻合等問題。農村低保與扶貧開發的交叉對象，由民政部門和扶貧開發部門實施聯合管理。對于不完全可開發的扶貧群體，將其有勞動能力家庭成員列為扶貧對象，享受國家相關扶持政策，沒有勞動能力的家庭成員則列為低保對象;對于完全可開發低保群體，在其享受低保的同時，積極幫助其擺脫貧困。

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*基金項目：民政部2016年政策理論研究課題“農村低保與扶貧開發有效銜接的政策體系——基于甘肅省‘兩州兩市精準扶貧典型案例研究”（2016MZRL010415）階段成果。

（作者單位： 李文康，甘肅農業大學管理學院;劉書明，山西財經大學塢城校區財政與公共經濟學院。劉書明為通訊作者）