深化教育行政執法體制機制改革

劉鵬照

長期以來，教育行政部門運用執法手段管理教育的意識不強，實踐經驗不足，存在著執法機構不健全、執法人員不到位、執法職責不清、執法能力不足、執法制度不完善等問題。整合執法主體，形成職權清晰、分工明確的執法工作機制，加快建立權責統一、權威高效的教育行政執法體制成為教育行政部門亟須解決的問題。青島市教育局以承擔全國教育行政執法體制改革試點單位為契機，積極探索創新，完善體制機制，形成了一整套可復制、可借鑒的教育執法經驗，為全國教育執法工作提供了“青島樣本”。

探索科學有效的教育執法模式

2014年，我市啟動了教育部全國教育行政執法體制改革試點工作，在市級改革試點完成的基礎上，啟動并完成區（市）教育行政執法體制改革試點。目前，教育行政執法工作已在全市全面推開，正在擬訂《青島市推進教育行政執法的實施意見》，在青島市行政區域范圍內構建教育行政執法“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋。

經青島市編委辦批準，我們設立了行政審批與執法處，配備了8名專職工作人員，承擔市教育局行政審批事項、服務事項的辦理及平臺維護工作，負責查處學校違法辦學行為、社會非法辦學行為及教育領域違法違規行為，指導區（市）政府教育行政執法工作，負責行政審批大廳教育服務窗口的日常管理，實現教育執法工作機構明確、職責明晰、人員到位。

按照教育行政執法的特點和新的執法要求，我們制定出臺了《青島市教育局規范行政處罰裁量權暫行辦法》和《青島市教育局行政處罰裁量基準》，并適時對職能范圍內行政處罰項目進行修訂完善，逐一細化、量化處罰裁量權，確定不同的處罰標準，完善適用規則。裁量基準的制定，明確了執法的尺度，約束了執法人員的自由裁量權，有效防止了輕錯重罰、重錯輕罰，保證了教育執法的公平公正。

按照標準化、規范化要求，我們制定了《青島市教育局行政執法工作規程》《青島市教育局行政執法全過程記錄制度》等14項制度。執法記錄儀等設備配備到位，實現了執法全過程記錄。制定教育行政審批事項標準，統一區（市）教育行政審批事項目錄和辦理要件、程序、時限。編制《教育行政執法工作手冊》，匯集了相關法律法規，明確具體操作流程，編制38個行政執法文書樣本，9個教育行政執法流程圖，使區域內的教育行政執法流程、證據標準、裁量基準等協調統一。

加強教育行政執法規范化建設

一是重大案件集體決策。我們成立了教育行政處罰案件審理委員會，局主要領導擔任主任，行政執法、政策法規和相關業務的分管領導擔任副主任，審批執法處、政策法規處及相關業務處室負責人擔任委員。審理委員會主要負責擬處較大數額罰款以及責令停止辦學或者吊銷辦學許可證的案件的審理。形成了重大執法決定的集體會商、研討、決策、審核機制。二是規范公正執法過程。根據日常檢查和群眾舉報的線索，針對日常管理中的突出問題和群眾關心的熱點難點問題確定每年執法主題，重點對招生簡章和廣告、非法校外培訓機構、民辦學校管理混亂等教育違法問題開展集中整治。處室成立以來已開展現場執法110余次，到涉事現場進行調查、問詢、取證，先后正式下達限期整改通知書、行政處罰決定書等執法文書30多份。嚴格按照法定程序執法，實現教育執法零投訴、零訴訟。三是寬嚴相濟化解矛盾。針對情節輕微的違法行為，實行教育規范、限期整改、依法處罰的“三步式”執法機制，探索采取指導、勸告、建議、約談等柔性執法方式，既達到執法目的，又避免引發新的社會矛盾。四是強化隊伍建設。嚴格實行行政執法人員持證上崗制度，建立行政執法人員統一管理平臺和行政執法人員信息庫。目前，全市教育系統已有300余人取得執法資格，其中市教育局機關86人，實現了教育行政執法的“持證上崗”。加強執法人員執法紀律和職業道德教育，定期組織執法人員參加法律知識和執法專業培訓，提高執法人員運用法治思維和法治方式解決矛盾和問題的能力，執法人員整體素質得到全面提高。

加強部門、區（市）、社會聯動

加大協作執法力度。2016年，青島市教育局等12部門聯合出臺《關于建立教育行政執法聯動協作機制的通知》，建立由政府多個部門共同參與的教育行政執法聯席會議制度和協作執法機制，教育、公安、民政、工商等相關部門，通過信息共享、集中整治等形式，保障教育的健康有序發展和校園及周邊的良好秩序。對跨區域的教育違法行為，探索開展市、區（市），或多個區（市）聯合協作執法。會同市、區兩級教育、工商、城管執法等部門對多處涉嫌違法辦學機構進行了多次聯合執法，有效維護了受教育者權益。

協同推進區（市）改革。針對區（市）教育行政執法工作基礎薄弱問題，印發了《青島市教育局關于開展區（市）教育行政執法體制改革試點工作的通知》，分4個方向確定了8個區（市）作為試點單位，開展區（市）教育行政執法改革試點，實現協同推進。在區（市）改革試點工作過程中，我們委托知名高校結合各區（市）的改革試點實際開展課題研究，逐一進行實地調研和指導。隨著區（市）教育行政執法體制改革工作的推進，區（市）教育行政執法工作體制進一步理順，教育行政執法工作制度基本形成。膠州市等區（市）建立了專門的教育執法工作機構和綜合執法隊伍，進一步提升依法行政意識，加強執法規范化建設，提高執法工作能力。多數區（市）借助相關職能部門力量，采用多種形式，對非法辦園、非法辦學、校外培訓機構專項治理等采取部門聯合行動，取得了較好的效果。

健全社會監督機制。加強教育行政執法監督隊伍建設，建立教育違法行為社會監督員制度，聘任政協委員、法律顧問、新聞媒體記者以及部分學校負責人等作為社會監督員。社會監督員通過日常隨訪、調查、詢問等方式對職責范圍內的學校和其他行政相對人的辦學行為進行監督，及時發現并報告教育違法行為及苗頭性問題，協助教育行政部門向學校及其他行政相對人進行教育法律法規知識普及和遵法守法宣傳教育，及時收集、轉呈群眾的意見建議、投訴以及對教育行政執法工作的意見建議。

加強執法信息互通。依托電子政務網絡，建立與法制部門和相關行政執法部門相銜接的教育行政執法平臺，實現教育行政處罰工作的公開透明、規范運行。結合“信用青島”社會信用體系建設，積極推進信用“三個清單”（數據清單、行為清單、應用清單）編制工作，將教育行政審批與執法工作納入社會征信范圍，實現教育行政審批、執法平臺與全市公共信用信息平臺無縫對接、數據實時更新。建立處室網頁，發布相關政策規定，定期通報教育行政審批與行政執法情況，及時公示有關信息，加大信息公開力度。針對無證辦學、輔導班良莠不齊等群眾關注度較高的問題，在寒暑假集中發布相關警示與引導，為市民選擇正規優質的培訓機構提供保障，起到了良好的社會效果。