中小學治理體系建設淺議

李繼星

厘清“治理”的幾個問題

治理的概念。“治理”一詞在我國出現較早，其含義之一是“管理”“統治”。如《荀子·君道》有云：“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣。”《孔子家語·賢君》中說：“吾欲使官府治理，為之奈何？”但這里的“治理”基本上不具備今天我們所闡發的含義。

從今天我們所闡發的主要含義來看，“治理”基本上是一個中文譯詞。一般認為，與“治理”相對應的英文單詞是出現于13世紀晚期的governance，其含義是管理、控制、統治某個事物或某個實體（包括國家、社會組織）的行為和方式。在漫長的演進過程中，慢慢地與government區別開來：government更多地用于政府的管理、官方的“管理”，而governance更多地包含了共識性管理、多方力量參與的管理（參與式管理、公共管理）、多元式管理、合議式管理、協商性管理、扁平式管理、透明式管理、法制性管理（規則性管理），在技術上強調了網狀管理，性質上是一種良治。

一直以來，我國政界、學界很少用“治理”一詞。從2013年以來，“治理”一詞在我國迅速熱了起來，大有代替“管理”一詞的趨勢。

治理的性質。在2003年，筆者提出，建設現代學校制度，要圍繞兩組六個關鍵詞來建設。第一組關鍵詞是權力、責任、義務，第二組關鍵詞是同時、同方向、同力度。未來的改革中，應當不走極端，不分前后、輕重、核心與外圍，把權力與責任置于同等的地位。權力的移動，有上收、平移、下放等方向。在移動權力時，應當同時、同方向、同力度地移動責任和義務。

2010年7月29日，中共中央、國務院頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，提出要“適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系”。依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與，是中國現代學校制度的最重要的特征，實際上也是中國現階段“現代學校治理”的最重要的特征。

過去的學校管理，更多的是一元管理、自上而下的單向管理、事無巨細的管理、無條件的服從性管理。理想的學校治理，最好能包含下列性質或特征：多元管理（參與式管理、公共管理）、自上而下與自下而上相結合的雙向度甚至多向度管理、共識性管理、合議式管理、協商性管理、扁平式管理、透明式管理、法制性管理（規則性管理）。這樣的管理在技術上強調了網狀管理、區塊鏈管理，性質上是一種良治。

治理的目標。學校的治理目標是一個目標群。從時間維度來看，有近期的、中期的、遠期的治理目標;從廣狹的角度來看，有戰術層面的、戰役層面的、戰略層面的治理目標;從內容維度來看，有政治方面的、教學業務方面的、安保與后勤服務方面的治理目標;從學校業務工作的維度來看，有學校文化治理、學校教職工隊伍治理、課程治理、教學治理、德育治理、學校教育國際化治理、學校教育信息化治理、學校安全治理、學校后勤服務治理等方面的目標。因此，談到治理目標時，要先判斷要的是學校治理的綜合目標還是某個專項目標，要的是哪個具體的目標。

一般來說，擬定覆蓋學校全局的、綜合性的治理目標，至少要考慮下述一些因素：第一，在政治方面不出現大的偏差。第二，根據需要與可能，把包括中國在內的全人類最好的、最適宜于本校的教育文化融合到本校。只有這樣，才有可能建設適應人類命運共同體發展的學校。第三，通過調整學校治理結構即教育生產關系，最充分地解放與本校相關的各種教育生產力。

構建現代學校治理體系

構建多維治理結構。一是建立政府宏觀管制機制。長期以來，中小學教育治理有一種怪現象，校級領導愈是政府自己任命的，對校長團隊愈是不放心，這有點類似于古代的皇帝對兒子的不放心。于是局長們想了、干了、承擔了許多應當由校長想、校長干、校長承擔的事務。盡管這樣，還是不放心，于是學校的黨務和行政管理由教育局越俎代庖，學校的業務管理委托教研室或教師進修學校、地方教育科學院這樣的業務機構來管理。這樣一來，學校被管得死死的，辦學自主權幾乎喪失殆盡。而對不是政府任命的校級領導，政府部門反而比較放心，比較敢放權，不怎么管。對待民辦學校，就是這樣。今后改革的基本方向是：相信自己任命的校級領導，不再事無巨細地、眉毛胡子一把抓地管。黨和政府主要側重于宏觀管理，側重于規劃、經費、編制、督導等方面的管理。

二是強化學校自治。《中華人民共和國教育法》第二十九條第一款規定，學校“按照章程自主管理”;第三十二條規定，“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。學校及其他教育機構在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任”。公辦學校是獨立的法人，依法享有民事權利。這些權利不能被剝奪，應當允許學校按照學校章程，依法自主管理。

有人認為：對學校的治理，應當像放風箏那樣，既要讓風箏能飛上天空，也要用一條繩子牽住它，使它不至于盲飛。可是，“放風箏式”的治理，學校是飛起來了，但飛不高、飛不遠，難以像雄鷹那樣振翅遠翔。學校充其量只能像風箏那樣，借助氣流、風向、風力短時飛起，且會靜止在一定的高度。這樣的學校，本質上還不是獨立的法人。在這樣的學校中任職的校長，只能是戴著鐐銬跳舞。

三是實行多元共治。學校治理的主體是多元的。黨、政府、社會投資人、校長、教師、學生、學生家長、社區組織或社區人士等，都可成為治理的主體。但其中最主要的主體是政府、校長、教師。

《中華人民共和國教育法》第三十一條規定：“學校及其他教育機構應當按照國家有關規定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監督。”可是，我國公辦學校的教職工大會（或教職工代表大會）、教育工會、教師委員會等組織，大都流于形式，一年開一兩次會，變成了“文件上的組織”。教師工會則主要變成了教職工福利性組織，逢年過節負責發放一些慰問品，教職工有悲喜諸事時去慰問一下。今后，要通過改革，把教職工大會、教育工會等組織改造成真正能代表教職工利益、真實及時地反映教職工的心聲、堅決地依法維護教職工合法權益的組織。

正確處理幾大關系，提高治理能力。在構建學校的治理結構時，要充分考慮政府管制與學校自治的關系，德治、文治與法治的關系，學校自治與教師自治、學生自治的關系，社區多主體參與治理與學校自治的關系等。既要積極推進，也要避免造成動蕩。

同時，在推進治理體系建設的過程中，要特別注意加強各治理主體的關鍵能力。例如：政治引領的能力，法治、規治與治理結構的設計能力，業務引領的能力，文化引領、主動作為的激發能力，校本研究與校本開發的能力，“自治能力”的培養能力，學校教育測量與發展性評價的能力。