教育治理：趨勢、責任與行動

李偉濤

大國之大，不僅在于疆域層面、人口層面，還在于由疆域和人口共同作用的治理層面。我國建成了世界上最大規模的教育體系，這是舉世矚目的偉大成就。而在大國視角下思考未來，提高教育治理能力與治理體系現代化面臨著深層次挑戰，是新時代加快推進教育現代化進程中一項重要課題。2020年是全面建成小康社會之年，我國要實現第一個百年奮斗目標，教育現代化將取得重要進展，有望基本實現教育現代化。站在重要路口，回顧梳理我國教育治理實踐走過的歷程，深度認知新時代教育治理中多元主體責任和行動具有重要意義。

從管理到治理的發展脈絡

隨著現代社會的發展，作為培養人的社會實踐活動的教育，其公共性特征日趨增強。正是由于這一特征趨勢，21世紀前二十年的我國教育管理體制改革歷程，呈現出從管理向治理轉變，逐步全面深化、進一步向縱深推進的鮮明特點。

在價值取向上呈現出由提高管理效率為主轉向促進教育公平、提高教育質量，更多關注每一個學習者全面發展，最大化增進公共教育利益。治理改革與觀念轉變，是相伴相隨、相互影響的關系。當把義務教育真正作為公共產品，把學校作為現代公共社會的組成部分之時，教育的公共性便開始得到彰顯，教育治理的方向將變得愈加明晰。這將經歷一個不斷探索的過程。自二十世紀八十年代中期到九十年代末我國教育經歷了追求數量、規模以及速度的教育改革階段。世紀之初，國務院出臺《關于基礎教育改革與發展的決定》，在“地方負責、分級管理”基礎上明確“縣級人民政府為主管理”體制，并“改革中小學校長選拔任用和管理制度”“推行中小學校長聘任制”等。這是我國在義務教育雖然基本普及，但面臨嚴重不平衡、教師工資得不到保障以及農村稅費改革等情況下進行的教育管理改革，屬于從效率導向到公平質量導向的過渡階段。但是，之后的現代學校制度建設討論研究將學校置于社會大系統、社會秩序之中，把學校還給社會，讓學校具有自主辦學權。在政策層面，《2003—2007年教育振興行動計劃》明確提出“深化學校內部管理體制改革，探索建設現代學校制度”。與此同時，2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》在從法律上明確“縣級人民政府為主管理”體制的同時，指出“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展”，這從法律上保障了作為公共產品的義務教育的均衡發展?，F代學校制度建設探索與義務教育均衡發展的法律制度保障，其共同之處在于：兩者都是教育觀念認識深入基礎上的制度改革行動，對于我國教育治理變革都具有深層意義。

受公共管理和公共服務理論的影響，服務政府的理念逐漸深入人心，教育公共服務改革引出一系列重大教育民生制度安排與創新。標志性政策是國民經濟和社會發展十一五規劃明確了公共服務的領域，其中義務教育處于重中之重的地位。黨的十七大報告也明確提出要“著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義”。以常住人口為基數配置基礎教育資源，嘗試開展義務教育學校委托管理等，成為東部發達地區尤其是大城市教育改革和發展的一項重要制度安排，外來務工人員隨遷子女“兩為主”政策實施切實得到了制度保障。這些重大教育制度安排，使得教育的公共性更加凸顯，教育與經濟社會發展的關系變得更為緊密。

教育不僅是民生，更是國之大計、黨之大計。黨的十八大以來，圍繞培養合格的社會主義建設者和接班人，辦好人民滿意的教育，《中國教育現代化2035》明確提出更加注重全面發展、更加注重面向人人等八大基本理念，要求大力推進教育理念、體系、制度、內容、方法和治理現代化。近期，國家先后出臺實施的《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》和《關于深化新時代教育督導體制機制改革》，標志著新時代的教育督導正成為推進管辦評分離、構建服務型政府的重要手段，在根本使命上已經轉向促進學生德智體美勞全面發展，完善和優化教育質量監測與評價，助力國家加快教育現代化發展，建設教育強國。

在變革力量上，學校成為教育改革發生的重要策源地，區域成為撬動教育發展的重要支點，校際之間、區域之間的協作治理顯得更為重要。治理與管理的重要區別在于多主體參與，打破傳統行政區劃和制度藩籬，確立以共治求善治的行動邏輯。長期以來，義務教育學校作為政府提供公共服務的教育機構，政府在宏觀維度中按照均衡原則分配教育經費、配置教育資源，同時政府也為學校改革和發展提供規劃引領、政策保障、課程教材資源等必要的條件支持。但總體來看，學校始終處于資源配置的客體對象，學校的特色發展也不夠明顯。

隨著新時代教育進入到內涵發展階段，由于學校辦學理念、管理水平、歷史文化積淀尤其是改革的主動性、持久性、科學性等主觀因素存在差異，同樣的辦學硬件、師資隊伍以及課程資源，校際之間辦學的水平和質量卻有相當大的區別，因此通過重心下移，不斷激發學校內在改革的能動性成為教育行政部門推動教育發展的政策指向。在新時代教育現代化發展進程中，學校不能再僅僅是資源配置的客體，而應當也可以成為創造、集聚、運用有效教育資源的主體，不僅是改革的跟隨者，更是改革的策劃源和實施者。

同時，校際之間的協作治理變得日益重要。教育現代化在內涵上基于學校細胞，但不局限于學校。學校現代化，將依托政府與學校之間、學段之間、校際之間、學校與社會之間構建新的關系形態。校際之間形成良好的學校生態，是新時代教育治理體系現代化的重要組成部分，目標指向于各級各類學校形成特色、多樣、協作、友好、共生的格局。

協作治理的另一個發展趨勢是區域之間教育發展的協作。隨著國家區域發展戰略的提出與推進，在“全國一盤棋”整體格局之下，讓區域成為撬動教育發展的支點，成為我國教育治理的重要路徑選擇。新時代的教育治理，在繼續發揮以省為單位的教育統籌與改革試驗的同時，需要更加關注京津冀、長江經濟帶、長三角、粵港澳大灣區、黃河流域、中西部地區等不同區域支點的分類指導和教改試驗?？缡∈袇f同協作能力是區域發展戰略的支撐，是教育治理能力的重要維度。

在治理路徑上，推進管辦評分離、“放管服”改革，其本質目的都在于優化制度供給，促進政府職能轉變，激發改革活力。課程、教師、信息技術等直接關系教育內涵發展的新資源要素，其配置主體將呈現多樣化，包括政府、學校、學區集團、社區、非政府公共部門、研究機構、智庫、市場等等。在此背景下，優化制度供給，促進政府職能轉變，激發改革活力變得至關重要。為此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》實施以來，我國積極推進管辦評分離、“放管服”改革，不斷優化制度供給，政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育治理框架逐步形成。

簡政放權改革是制度供給優化的核心。近年來，我國先后取消下放了一批教育行政審批事項，重點是擴大省級政府的教育統籌權。伴隨中央層面簡政放權改革力度的加大，有力地激發了地方和高等院校推動教育綜合改革的主體意識，增強了教育發展活力。2014年國家教育體制改革領導小組確定清華、北大和上海市“兩校一市”的綜合改革方案實施至今，取得積極成效、進入改革收官之年，并將按照十九屆四中全會精神進一步深入推進簡政放權、放管結合、優化服務。

政府教育治理方式創新是制度供給優化的關鍵。優化制度供給，有賴于厘清政府、學校、社會之間的權責關系，完善構建三者之間良性互動機制，促進政府職能轉變。在治理方式上越來越依靠制度、軟硬兼顧標準和多元監督問責機制，實現依法行政和規范管理，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力。

發揮專業化教育服務作用是制度供給的有效路徑?；诠苻k評分離原則，積極推動教育治理創新，有賴于擴大專業化教育服務的空間：在重大教育決策法定程序中注重引進公眾參與和社會協商機制，教育的評價權和監督權更多地交給社會;在政府教育決策和學校發展中引入戰略咨詢和公眾參與機制;支持專業機構和社會組織參與教育評價，采用現代化評價方法和技術，提高教育評價的科學性、規范性、獨立性，切實發揮教育評價的診斷、導向和激勵作用。

新發展理念下的政府責任

提高教育治理能力與治理體系現代化，各級政府履行職責起著至關重要的作用。人民群眾對教育的需求將不斷迭代升級，教育功能、資源、要素、業態等發生變革是必由出路。隨著《中國教育現代化2035》印發實施，《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》《關于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》等文件出臺與實施，政府履行教育職責的核心要義是遵循新發展理念，推進教育高質量發展，加快實現教育現代化。

為前沿成果轉化實驗與創新應用提供支持環境。人民群眾期待未來教育，更加聚焦于人的全面發展，教育與社會、科技、文化的聯系互動更加緊密，教育更加富有創新性。按照新時代更加注重全面發展、融合發展、共建共享的發展理念，必要的認識和行動是：

——創造區域教育發展的良好環境。這不僅包括政府加大財政投入、合理配置教育資源，促進校際之間形成均衡而有活力的生態，還包括為前沿成果轉化實驗與創新應用提供支持環境。

——促進基礎教育學校與區域內“雙一流”高校、中科院、教育科研院所、博物館和科技館加強合作。站在區域層面聚焦支持環境建設，推動前沿成果在教育領域的轉化實驗與創新應用。這既是現代政府行為，又將助力區域教育形成新亮點新特色。

——主動培育在研究轉化、實驗和應用方面具有深度，預期在區域富有示范推廣價值的各種類型優質學校。

新時代教育更加注重全面發展的理念，要求德育、智育、體育、美育和勞動教育有機融合，全面提升學生意志品質、思維能力、創新精神等綜合素質，提高身心健康發展水平。為此，一是大力推動腦科學、認知科學最新研究成果在各級各類人才培養中的應用，推動學與教變革方面的基礎性研究，把人作為完整的人，提高學、教、考、評的科學水平;二是加強學前兒童和青少年體質健康監測研究，以及醫教結合的探索創新;三是打破教育資源配置的制度壁壘，著眼個性化學習與發展的多元化支持，整合教育、心理、醫學、信息技術等學科、部門力量，推動中小學與大學、科研院所聯合培養拔尖創新人才，完善超常學生的甄別和培養機制;四是推動學校多樣化特色發展，促進學校從分層走向分類發展，并促進不同學段之間的教育有序科學銜接。

推進人工智能與信息技術在教育領域的深度應用。我國正在搶抓人工智能發展機遇，關乎國家未來人才培養的教育領域理應成為深度應用的高地。政府應成為人工智能在教育領域深度應用的積極引領者和推動者：

——整合包括學生發展數據、問卷調查數據、課堂觀察數據以及教育發展統計及趨勢數據等多源數據，推動數據分析比較乃至追蹤、實驗，以及推進學校尋找改進的策略與有效路徑;

——改變信息技術在教育教學中的應用仍停留在表面，缺乏信息化與課程教學的深度融合狀況，積極推動信息技術有機融入課程、教師備課、教學工具、質量監測，加強探索基于數據的精準分析和個性化教學，促進學生個性化成長;

——順應學習者對個性化、多樣化的需求和發展需求日益增長，運用快速發展的現代信息技術、數據挖掘分析，為因材施教、實施差異化教育提供有力支持;

——應用信息化手段、助力無障礙環境建設，支持每個學習者獲得出彩人生，積極踐行可持續發展理念。

在區域內建立科學的教育評價體系。按照督導、監測與評價三位一體要求，建立健全區域層面、學校層面、學生層面等多維層面構成的科學的教育評價體系，為人才培養與激發學校辦學活力提供支持。這是政府發揮評價導向作用、推動教育質量與創新的有效路徑，是教育治理改革的重要抓手。

一是建立符合區域發展實際的教育標準體系。標準體系既包括硬標準，更包括軟標準，既服務于教育質量，又服務于教育創新。建立標準體系的重要行動還包括：規范標準體系和推行程序的建設與制定，持續做好教育標準體系的實踐、總結與推廣;二是推動促進學生發展為目標的評價改革。在學生綜合素質評價中關注學生個性特長評價，充分發揮評價激勵學生個性發展的作用;為學生個性潛能激發和特長發展提供豐富的教育資源與學習機會，賦予學生自主選擇的權利并提供政策、制度及其評價支持;三是為社會參與教育評價提供支持環境。引入專業智庫、第三方評價機構為區域教育質量和學校改進提供診斷、調研、分析與決策支持，推動社會評價與咨詢信息轉化為創新政策。

家庭與社會責任漸成共識

隨著新時代教育改革和發展的深入，家庭與社會將承擔重要的教育責任，這已逐漸成為社會共識。相應的重要認知與行動包括：

——從依賴政府財力保障轉向依靠多元化戰略資源。只有采取新的方法動員新的資源，形成新的驅動力，進而才能將新時代的教育推向前所未有的變化，帶動教育結構、質量、效益的提升。

——擴大專業化的知識服務和廣泛的社會參與。這是政府由原來的運用單一行政管理手段，轉向運用撥款、立法、監督、評價、規劃、咨詢等多種綜合治理方法的必然要求。

——政府向學校、市場和社會適度放權。變直接的全面控制為間接的宏觀管理，是治理改革的基本方向。但政府依然是義務教育供給的財政責任主體和宏觀管理責任主體。在確保政府主導地位的同時，應當尋求在政府、市場與社會之間建立起互補與合作關系，充分發揮各自的優勢，有效平衡學生的消費者權利和公民權利。

——營造良好社會氛圍與支持環境。讓區域內的社會組織、利益群體和公民個體積極參與區域內教育公共事務，為學生健康成長與青少年保護提供良好環境，這不僅是區域教育質量的重要組成部分，也是公共政府、服務政府和法治政府的職責。

——社會過度教育焦慮成為社會高度關注問題。形成原因復雜，既有社會發展階段、傳統文化與教育觀念、高等學校辦學與招生等因素影響，又與學校辦學與治理有關?；诰C合治理理念，規范和引導社會教育機構和家長群輿論，積極緩解家長的教育焦慮，是教育現代化進程中的重要任務。

讓基于大數據的監測評價融入治理過程

基于數據的公共教育政策制訂趨勢正愈發明顯。21世紀的教育正在被大量數據包圍，在此背景下，有必要研究的一個關鍵問題：如何把數據轉換為良好的教育治理結果，亦即怎樣把數據轉換為信息、知識、智慧，從而作用于教育治理與決策。大數據的興起及其反思研究，更加強化了教育治理與決策要基于數據的觀念。但與二十世紀相比，基于數據的教育治理與決策，不僅是強調運用科學的方法，也強調價值分析，呈現出綜合化的特點。基于“大數據”的治理邏輯，其核心要義是強調數據必須服務于公共教育問題的治理。

從教育治理的角度來看，基于大數據的教育監測評估，應當超越對數據庫的理解，融入教育治理過程，提升監測評價效能。對照國家和區域教育發展戰略目標，建立動態監測和評估制度，是深入轉變政府職能，精準補齊短板、動態調適政策的內在需要?；趯嵶C數據綜合監測目標的達成度、任務的落實程度，不僅有助于把握教育現代化進程，在時空維度上所處的方位，而且基于監測結果分析的政策改進以及對區域、學校的激勵將激發基礎教育發展活力。同時，全方位跟蹤展示教育改革和發展成就，將凝聚多方力量，形成廣泛共識，增強教育自信。從路徑上而言，提升監測評價能力，需要創新監測評價方法與機制，收集多種類型的數據，反映多種聲音。教育統計數據是基礎教育現代化監測評價中的重要數據，我國教育統計制度與數據庫的建設為教育監測評價提供了良好基礎。但與此同時，統計數據的局限性客觀存在。為提升人民對教育發展的獲得感，基于我國國情和教育管理體制，加強教育調查數據的采集機制建設，是教育監測評價效能提升的重要支撐。

教育治理過程必然面對來自社會各方的多種聲音，但服務于人是核心。大數據系統為誰服務、為誰提供支持，這是一個基本問題。從服務對象的角度分析，收集分析來自農村地區、連片特困地區和少數民族地區的教育發展狀況，關注不利地區和人群的教育權益，是站在國家立場采取的必要優先行動。面向社會公眾及時動態發布相關統計信息、目標達成和預警以及發展愿景，凝聚全社會力量支持教育，是必要的開放機制?；诒O測平臺數據，建立不同學科、不同領域專家學者的協作平臺以及專家與政策制定者的對話機制，則是教育大數據服務教育治理與決策、釋放最大化效益的有效行動。

大數據的核心要義并不在于因我國教育規模大而伴隨產生的數據體量之大，而在于教育治理與決策中因考慮因素之多而產生的數據框架之大。大的數據框架，是把教育決策與治理置于世界變化與中國國情背景下，在橫向上考慮不同部門主管教育發展領域，在縱向上關注國家總體發展格局與區域、省市發展狀況和縣域均衡。以制訂國家的教育發展規劃為例，數據框架包含教育與經濟社會數據、國際比較數據，各省數據以及京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角、黃河流域、東北以及中西部地區的教育與人力資源數據等等。只有構建大的數據框架，才能從根本上改變傳統數據的零散、碎片化，提高數據分析的專業性，對教育決策與治理的精準支持服務?；诖髷祿慕逃O測評價融入治理過程，意味著政府職能轉變相伴相隨，突破跨部門政策制定實施困境，同時建立中央和省級政府間新型關系，落實省級政府的教育統籌與管理職能，以及構建區域之間、學校之間協作治理機制，完善行業協會參與教育的機制。