“三權分置”背景下農村宅基地農戶資格權面臨的困境與對策

唐曉琴

（西安財經大學 法學院，陜西 西安 710061）

1 農戶資格權面臨的困境

1.1 宅基地取得權權能不完善

在農村宅基地“三權分置”背景下，農村宅基地所有權、農戶資格權、宅基地使用權分屬不同的主體，學界通說觀點認為農戶資格權是一種期待權，即當條件成熟之時，滿足某些條件之時，農戶資格權才能被行使，才能對宅基地進行申請，在條件成熟之前或者已經行使之后則不能再次行使這一權利了，而且這種期待權是不能轉讓、繼承的。根據《農村宅基地管理辦法》等法律法規規定，目前我國宅基地的取得僅為依申請取得，屬于原始取得，不允許通過繼承、買賣、贈與等繼受取得的方式取得宅基地。因此，從法理上來說，宅基地資格權的取得權能是不完善的，其僅包括原始取得而不包括繼受取得。

1.2 退出補償爭議大

近些年來，隨著進城務工導致農村人口大量轉移，農村逐漸呈現空心化、老齡化的現象，大量宅基地閑置，造成資本沉睡、資源浪費。宅基地“三權分置”改革創造性提出了農民對其享有的宅基地資格權具有退出權。這一設計，既能有效減少農村宅基地自愿的浪費，又能將資源變現。目前，對于宅基地資格權退出的實踐探索在各個改革試點地區正在如火如荼的進行，在義烏、重慶、瀘縣等地率先展開宅基地資格權退出探索，如在成都市郊區的宅基地有償退出模式、重慶市宅基地退出的地票模式等。但是，有償退出還是無償退出？有償退出的法理、法律依據如何？有償退出的標準如何？有償退出的補償費用由誰負擔？退出后的宅基地歸屬如何？性質如何？等等都存在許多的爭議，亟待進一步解決。

1.3 居住權權能逐漸弱化

隨著升學、工作等需要，越來越多的農村村民離開農村，常年居住在城市。隨著而來的是農村宅基地的居住功能下降，很多人一年甚至多年都不會回農村，導致住宅閑置，宅基地所具有的居住保障功能已經逐漸弱化。雖然宅基地的存在對于較多農村人來說主要的意義已經不在居住保障功能上，但是，宅基地“與生俱來”的居住保障功能并不會因此而消失。宅基地居住權權能的弱化從另一種意義上來說是農村經濟發展落后，無法滿足農民的生存生活需求的表現。當傳統農耕無法滿足農民的經濟需求時，農民就會選擇外出務工，當城市生存環境更符合農民的生存需求時，農民就會選擇定居在城市。這是一種惡性循環，農村越是無法滿足農民的生存需求，農民越是會遠離農村，農民離農村越遠，農村會因為缺乏人才等越落后。農村宅基地居住權權能的弱化，對于城市經濟來說，是一種繁榮的表現，但是對于農村經濟來說是一種經濟凋敝的表現。農村宅基地居住權的弱化與我國“鄉村振興戰略”的實施背道而馳，不利于農村經濟的發展。

2 農戶資格權權能完善的原則

因當前農村宅基地三權分置改革尚處在“摸著石頭過河”的試點階段，沒有形成可復制、可推廣的經驗，所以農戶資格權權能的完善一定不能一蹴而就，應當在遵循一定原則、充分考慮多種影響因素的基礎上逐步推進，筆者認為當前背景下完善農戶資格權應基本遵循以下幾個原則。

2.1 保障農民權益原則

農民作為農村的主人，是我國革命勝利的中流砥柱，是農業發展的主力軍，為我國建國初期工業的發展貢獻了巨大力量，是我國社會進步、經濟發展必不可少的中堅力量，在進行農戶資格權權能完善時一定要充分考慮到農民的各項權益，不能使農民權益受損。因此保障農民權益原則應當是進行農戶資格權改革甚至是進行農村宅基地“三權分置”改革應當要遵循的首要原則。所謂保障農民權益原則是指在進行農村宅基地“三權分置”改革探索的過程中，應當以保障農民權益為基礎，如農民的生存權、自由選擇權等權益，在此基礎上進而才能展開其他活動。

2.2 實現財產權益功能原則

所謂實現財產權益功能原則是指在進行農村宅基地“三權分置”改革中應當在保障農民基本生存的基礎上進一步釋放土地紅利，中央一號文件提出探索宅基地“三權分置”的根本目的就是為了適度放活農村宅基地，使農村宅基地變成活用的資源，從而提高農民的收入。因此筆者認為實現財產權益功能原則應當貫穿于農村宅基地“三權分置”改革實踐的始終。農戶資格權作為一項具有身份性質的財產權，其在改革實踐中就更應當遵循該原則。

2.3 因地制宜分步推進原則

我國疆域遼闊，東西南北差異大，各地農村經濟水平高低不一，因此在進行農村宅基地農戶資格權改革時應當根據各地的農村經濟發展水平因地制宜推進。

3 農戶資格權改革完善建議

3.1 完善農戶資格權取得權能

完善農戶資格權取得權能首先應當明確農戶資格權的權利取得標準。鑒于當前復雜的農村形勢，筆者認為，不應采取單一的取得標準，復合取得標準更符合當前實際。其次在明確農戶資格權的權利取得標準的基礎上進一步完善農戶資格權取得權能——適度承認繼受取得，準確的來說是允許農戶資格權出讓。在此之前，從政策到法律都是不承認農戶資格權的繼受取得，僅賦予了農民退出宅基地農戶資格權的權利，將農戶資格權轉讓給其他主體和退出宅基地農戶資格權將其歸還于集體對農民來說二者沒有本質上的區別，最終的結果都是農民失去了農戶資格權。因此，既然能夠允許農民退出農戶資格權，那么允許農民轉讓其農戶資格權也是可行的。適度承認農戶資格權的繼受取得有利于實現農村宅基地“三權分置”的初衷，喚醒農村沉睡資本，釋放土地紅利。

3.2 建立宅基地資格權退出機制

首先，設定宅基地農戶資格權退出程序，合理正當的程序一方面能夠有序、有效的推進宅基地農戶資格權退出的進程，另一方面對申請退出宅基地農戶資格權的農戶是否滿足相關條件進行審查，同時給予農戶退出宅基地農戶資格權的“冷卻期”，給其一定時間的思考，做出符合其自身情況的決定。其次，設定宅基地農戶資格權退出條件，即滿足一定的條件才能退出宅基地農戶資格權。設定宅基地農戶資格權退出條件能在一定程度上防止大量農民不考慮自身的基本情況，不看長遠發展只看眼前利益而退出宅基地農戶資格權，從而帶來一些列不良后果。最后，解決宅基地農戶資格權退出補償問題，明確補償標準，建立糾紛解決機制。

3.3 健全相關法律法規

目前關于宅基地農戶資格權的退出等都是由政策文本進行規定的，應當對其在法律法規中進行規定，增強法律安定性，能夠給想退出宅基地農戶資格權的農戶一顆“定心丸”，法律法規規定相較于政策規定具有絕對的安定性，不會朝令夕改，以此能夠激勵或者鼓勵符合宅基地農戶資格權退出條件的農戶退出宅基地農戶資格權，達到喚醒沉睡資本、釋放土地紅利的目的。