福建沿海僑村治理中的人才困境及對策

【摘? ?要】 隨著青壯年人口在改革開放之后大量流到外地或海外，福建沿海僑村在產業、人口、社會管理等方面出現了不同程度的空心化，鄉村治理有效性下降。本文通過對福建省沿海僑村的實地調查發現僑村治理面臨著村干部隊伍結構不合理、后備人才不足、人才引進困難、用人自主性不夠等鄉村人才問題，然后針對性地提出了增強人事自主、創新人才引進模式、提高村干部待遇、推進人才本土化等對策建議。

【關鍵詞】 鄉村治理;人才困境;對策建議;福建僑村

中圖分類號：F320.3? ? ? ? ? ? ? ?文獻識別碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：2096-1073（2020）03-0020-22

Governing Talent Dilemma and Countermeasures for the Coastal Villages of Oversea Chinese in Fujian

BI Anping

（Ocean College， Minjiang University? ?Fuzhou， Fujian? ?350108）

[Abstract]? With the large number of young and middle-aged people flooding to other paces or overseas after the policy of reform and opening， the coastal villages of overseas Chinese （CVOC） in Fujian had hollowed in terms of industry， population and social management which lowered governing efficiency rapidly. Based on field survey of CVOC in Fujian Province， it revealed that the villages were faced by such problems as unreasonable structure of conduct team， shortage of reserve talents， difficult talent introduction and insufficient employing autonomy. Enhancing personnel autonomy， innovating strategies for talents introduction， improving the pay of village managers and introducing the local elites were proposed as the measures at last.

[Key words] village governance; talent dilemma; countermeasures and suggestions; CVOC in Fujian

幾千年的中華文明扎根于農耕文化，成就于鄉村社會。改革開放以來的快速工業化和城市化浪潮導致鄉村的地位相對下降，人口、資金、產業等不斷向城市集聚，鄉村出現了不同程度的空心化。中共十九大提出了鄉村振興戰略，延續了新世紀以來重視“三農”問題和鄉村建設的總體思路。2019年一號文件進一步提出了完善鄉村治理機制，保持農村社會和諧穩定的治理目標。福建省是僅次于廣東省的全國第二大僑鄉，約1580萬福建籍華僑華人分布在東南亞、北美等188個國家和地區，其中改革開放之后的“新僑民”有110萬[1]。為探尋僑村發展現狀，筆者于2018年1月到2019年8月對福建省福清、晉江、連江、長樂等縣市的多個沿海僑村進行了實地調查，發現僑村面臨著嚴峻的鄉村治理人才短缺困境，成為僑村振興的首要的、根本性的障礙。

1? 僑村治理中面臨的人才困境

1.1? 村干部隊伍結構不合理

調查發現，福建省晉江市村干部平均年齡48.6歲，村支書（村主任）平均年齡51.4歲，其中年齡40～59歲占比78.1%，40歲以下的僅占13.2%;初中學歷最多（48.0%），其次為高中/中專（36.3%），大專及以上文化程度僅13.4%（其中19.3%為非全日制）。村干部年齡偏大和文化教育水平不高導致晉江市SZ村委甚至沒有能熟練使用電腦進行日常文字處理的村干部，在線辦公比較困難，工作效率受到較大影響。此外，受到僑村根深蒂固的傳統觀念影響，村干部還存在宗族觀念重、民主法制意識弱、服務意識不強等問題。如平潭區SM村就因為村干部挾宗族力量違規處置集體海灘使用權而導致集體利益受損，干群關系緊張，村莊整體發展規劃難以落實，村級治理也比較渙散。

1.2? 后備人才不足

多數僑村內部就業機會不多，青壯年通過求學、務工經商大量流出村莊，甚至通過各種途徑流動到境外。僑村人才持續向城市、境外單向流動，導致僑村發展缺乏足夠的人力資本支撐。如福清市JY鎮全鎮8萬余人，38.3%人口出境發展，分布在59個國家（地區），最高的村出國比例竟達到81.0%。大量青壯年流出僑村使后備人才儲備不足，較低的收入及缺乏上升空間又進一步阻礙了有限的后備人才加入村干部隊伍。如晉江市HF村的村干部月收入僅2000-3000元，按上限計算也只相當于當地城鄉人均可支配收入的97.2%，卻承擔著繁重的村務管理工作以及更多的社交開支。最后村干部尤其是支書、主任等往往只能由事業有成的中年人士擔任，因為他們沒有養家糊口的經濟壓力，可以容忍微薄的薪資。僑村后備人才不足導致一些村干部長期甚至終身任職，如晉江市村干部中最大年齡73歲，擔任村干部長達44年。人口老齡化、后備人才不足使得村干部隊伍更新困難，村莊管理和僑村發展缺乏創造性與發展活力。

1.3? 外部人才引進困難

村委會組織法關閉了村集體以外的人才任選村干部的大門，熱心鄉村事務的離村鄉親和其他志士的才能難以發揮，形成了所謂的“本土化人才危機[2]”。在大學生村官、大學生村務、掛職鍛煉等強有力的政策引導下，僑村迎來了一批年輕活躍的鄉村治理人才。但這些人才往往因為任職期短、工作職責不明、上升通道狹窄、工作累待遇低等原因“干不長、留不住”。一方面多數下基層的人才將“下村”作為人生歷練、人生跳板而非人生歸宿[3]，不愿長期工作生活在鄉村;另一方面，作為用人單位的僑村又多認為“下村干部”缺乏經驗、眼高手低、不接地氣，最終導致鄉村人才扶持政策陷入人才和基層“雙失望”的困境中。

1.4? 缺乏用人自主性

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》，村兩委干部主要職責是管理本村事務、提供公共服務和維持社會秩序等。隨著農村稅費取消，多數鄉村的村財無法支撐村級公共經費支出，必須依賴政府的補貼和扶持;同時村財鄉（鎮）管的政策也限制了村委會的自主支配權，二者都會導致村級組織在村務管理和人事安排上的自主性受到較大影響，僑村根據自身特點因地制宜地解決人才難題的自主能力下降。因此，有著獨特的社會網絡、國際聯系、人才多元的僑村，卻因制度性障礙和用人自主性不夠難以靈活有效發揮僑村的人力資源優勢。

2? 僑村人才引進策略建議

2.1? 明確僑村職責，增強人事自主

規范基層政府行為，明確村委的職責范圍，防止基層政府將自身的壓力、責任傳導到村級，導致鄉村責權倒掛，引發眾多問題。經費不足、人手不夠、權小事多，難以激發村干部工作積極性，導致怠政懶政，服務效能低，甚至以權謀私。另外，僑村之間因為區位、人口、產業、習俗，以及華僑的數量、流向、參與村務的積極性等存在著巨大的異質性。因此僑村人才使用不宜一刀切，需要增強村委會人事自主權，因村定策。基層政府只做必要的政策引導、經濟補貼幫扶和政策配套完善，用哪些人，怎么用人則交由村委會決定。

2.2? 提高村干部待遇，強化村務監管

村委會不屬于政府部門，但實踐中卻是政府職能在基層貫徹的“最后一公里”，承擔了越來越多的政府職責。隨著社會經濟發展，政府職責更加復雜，村務工作量也水漲船高，村兩委的主要負責人越來越需要全職工作。根據按勞取酬原則提高待遇是保障村干部隊伍穩定、提升治理水平的必由之路。如出臺因地制宜的地方政策，參照基層群團組織公務員或事業單位工作人員工資水平制定村干部務工補貼標準，為任職一定年限的村干部和離任村干部提供養老保險和專項補貼等。提高村干部在職待遇，激發工作積極性，使他們能夠體面生活，吸引優秀人才、年輕人才參與村級管理，優化干部結構，提升管理水平，激發鄉村發展活力。另一方面，根據責權利對等原則，強化對村干部和村務監督指導，建立健全鄉村小微權力監督制度，制定權力責任清單，推行績效獎勵，規范權力運行，打造廉潔高效、穩定積極的村干部隊伍，助推鄉村振興。

2.3? 創新人才引進模式，柔性引智

考慮到村干部的工作任務、鄉土特色以及大學生村官的流動性，村級人才引進可以借鑒高校的柔性人才引進制度，從科研機構、高校、企事業單位以及其他社會組織柔性引進各類專業人才（團隊）指導僑村的鄉村規劃建設、產業發展和歷史文化傳承保護等。如臺灣農委會水土保持局組織的大學生洄游和國際志工項目、晉江市創建的大學生暑期社會實踐營活動，均以項目資助的形式吸引專業人才駐村，探索出了一條成本低、方式活、影響大的鄉村短期柔性人才引進途徑。地方政府可以根據當地階段性的工作任務及各個村的實際需求，設立相關的項目，給予適當的經費資助，面向全社會公開招聘人才（團隊）利用空閑時間和富余智力資源進村短期服務。如開發旅游的村以項目制的形式引進旅游調查、規劃、運營、設計、宣傳等不同專業團隊短期駐村服務，長期分步推進。這種模式較之打包外包更接地氣，更能及時了解和響應僑村的需求。

2.4? 推進人才本土化，發揮人才內生動能

大學生村官、掛職鍛煉干部等人才不僅名額少、申請難，而且這些外來人才往往難以長期扎根鄉村、服務鄉村，無法提供可持續的服務。僑村需要創新機制，吸引本地外流人才回村參與村務管理和鄉村建設。長遠而言，村干部的主體還得是土生土長的“土官”而不是外來的“流官”。“土官”基于地緣、血緣、人脈的群眾基礎更深厚，更了解村情，更高效工作，更容易著眼于村莊發展的長遠目標。

2.4.1? 培養本土人才? ? 對接政府有關鄉村教育培訓項目，落實鄉村“六大員”的專業崗位技能和村干部的管理技能培訓以及學歷提升。政府資助和村集體自費聘請相結合，由相關領域專家、學者、設計師、創作團隊等集中開設專業技能培訓班或者進村培訓，包括鄉村建設、農作技術、食品加工、旅游經營、文化創意、環境保護、旅游講解、文體娛樂、糾紛調解等內容。村干部、后備人才學歷提升則采用學成報銷等形式予以資助，幫助他們提升學歷，增強就業、經營、管理能力。通過資助鄉村教育培訓項目，在鄉村逐步建成村兩委班子帶領下的素質優良、專業多元、結構合理的本土專門人才體系，在鄉村振興中各顯神通，形成強大的人才合力。各縣市制定政策為村干部提供基層公務員、事業單位招考專崗或加分激勵，鼓勵年輕人安心、長期地服務于鄉村并以此為資歷實現職業的上升。

2.4.2? 吸引新鄉賢參與村務? ? 僑村有著鄉賢參與鄉村治理的優秀傳統，愿意為家鄉建設出資出力、出謀劃策的鄉賢群體囊括了海外華僑華人、離職退休干部、鄉村能人、德高望重者等多元化人才。借鑒全國各地新鄉賢參與鄉村治理的實踐經驗[4-6]，僑村要充分利用現代通訊手段將僑聯、老人會、同鄉會、村民代表等不同鄉賢群體聚合起來，讓他們以各自不同的方式積極參與村務。如創建僑村微信公眾號及時通報村情村務，建立新鄉賢微信討論群，通過新鄉賢征集各自聯系的行業、區域的意見，打造一支分布廣、思維活、用得上、留得住的跨區域、跨行業的僑村本土人才隊伍，突破本土人才的地域限制，構建多重僑村治理關系，改善鄉村自治結構，重塑僑村社會網絡，為僑村有效治理提供智力支持和活力保障。

2.4.3? 鼓勵鄉親返鄉? ? 僑村大多面臨人口銳減、老齡化、產業凋零、文化衰落等空心化問題，因此基層政府、村委會需要做好服務工作，創造良好的創業、就業、居住環境吸引村民返鄉創業定居，為僑村累積人氣和人力資本，填補僑村產業空缺，推動僑村文化振興。除了政府的宏觀政策外，僑村因地制宜的鄉規民約和慣例，也在鼓勵鄉親返鄉方面起到重要的補充作用。如YJ村為鼓勵戶口已經遷出本村的鄉親、海外華僑華人返鄉長期居住，提供了村內租住、購買、新建住房方面的便利和福利，既滿足了他們葉落歸根建設桑梓的愿望[7]，也為僑村增加了鄉村振興的資金和人才儲備，成為鄉土文化傳承的重要保障。

3? 結語

治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，鄉村人才隊伍使實現鄉村有效治理和鄉村振興的基礎和關鍵。但是在快速城市化與工業化過程中，鄉村空心化嚴重，人才流失趨勢難以逆轉，鄉村治理和鄉村振興困難重重。本文通過對福建省晉江市、福清市、連江縣、長樂區等地沿海僑村的村情、僑情、干部隊伍的實地調研與分析，發現僑村在鄉村治理人才方面存在村干部隊伍結構不合理、后備力量不足、人才引進困難、人才使用自主性不足等問題，最后從人事自主、提高待遇、柔性引進、人才本土化等方面提出了僑村治理人才隊伍建設的對策建議。

參考文獻：

[1] 福建省僑聯. 福建省僑聯簡介 [EB/OL]. http：//www.fjql.org/xqlgk/515.htm.2015-08-22.

[2] 唐曉騰. “本土化人才危機”與鄉村基層治理困境——對江西省20個村實證調查的一項綜合分析[J]. 中共寧波市委黨校學報，2005（05）：31-37.

[3] 徐建成.村村大學生計劃：破解農村人才匱乏問題的重大舉措[J]. 東北農業大學學報（社會科學版），2009，7（02）：1-3.

[4] 張兆成. 論傳統鄉賢與現代新鄉賢的內涵界定與社會功能[J]. 江蘇師范大學學報（哲學社會科學版），2016，（04）：154-160.

[5] 胡洪彬.鄉鎮社會治理中的“混合模式”：突破與局限——來自浙江桐鄉的“三治合一”案例[J]. 浙江社會科學，2017， （12）：64-72+157.

[6] 盧旭峰，王春艷，文葉飛. 印江“村兩委+鄉賢會”模式助力農村發展[J].當代貴州，2016，（15）：44-45.

[7] 呂鴻，陳軼. 海外華僑回鄉參政分析——以浙江省青田縣華僑村官為例[J].華僑華人歷史研究，2013，（01）：50-59.

（編輯：赫亮）

收稿日期：2019-11-16

基金項目：福建省自然基金項目（項目編號：2016J01719）;閩江學院科研項目（項目編號：MYS18002）。

作者簡介：畢安平（1974- ），男，四川宣漢人，副教授，博士， 研究方向：鄉村地理、人文地理。