中國特色自由貿易港建設問題與探究

[摘 要]探索建設海南自由貿易港是重大國家戰略，是打造對外開放新高地的重要舉措。文章在對世界自由貿易港概念界定、發展現狀及趨勢分析基礎上，對當前海南建設中國特色自由貿易港面臨的主要問題與挑戰進行了較為詳細的闡述，并提出建設中國特色的海南自由貿易港的戰略思路。

[關鍵詞]自由貿易港;“境內關外”;離岸貿易;營商環境

[中圖分類號]F752.8[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2020）01-0056-08

一、引 言

海南建設自由貿易試驗區，逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略。這是站在新時代中國對外開放、構建開放型經濟新體制背景下又一次具有劃時代意義的改革試驗。對于初嘗自貿試驗區的中國來說，探索建設中國特色自由貿易港這一最高水平開放型經濟體制是一項全新課題。

自由貿易港，是自由貿易區的最早形態，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區[1]。從歷史上看，最早的自由貿易港出現在歐洲，這與其率先實現資本主義萌芽、較早開展國際貿易休戚相關。法國在13世紀就開辟馬賽為自由貿易區。1547年，意大利的雷格享（今里窩那港，英文為Livorno）被定名為世界上第一個自由貿易港。隨后產生的滾雪球效應促使歐洲其他國家也意識到自由貿易港對經濟與貿易的巨大促進作用，陸續將一些港口開辟為自由貿易港。不斷興起的全球化浪潮將世界每一個角落囊括進來。全球自由貿易港之風從地中海蔓延到歐洲，在世界各地盛行起來。1842年，中國香港地區成立推行自由貿易政策的自由貿易港，范圍包括整個香港地區。二戰后，發展中國家和地區為了刺激經濟增長，通過不同方式采取自由貿易港政策吸引外資參與全球鏈構造并獲得不菲收益。

世界上很多國家都運用自由貿易港這種有效政策工具達到了促進經濟產業增長的目的，但在有些國家嘗試效果并不盡如人意。例如，印度經濟特區由于基礎設施落后、政策波動等原因導致失效。創辦經濟特區并不是輕而易舉的事，那種認為通過發布公告、撥出土地、提供賦稅減免就能實現經濟增長的想法只能是一廂情愿，特區經濟的成功并不僅僅是政策給足就能實現。因此，自由貿易港不是一蹉而就的，需要經歷時間與歷史洗禮，以及人為因素不斷培育才能達到。

自由貿易港拉開了對外開放新高地建設序幕。40年來的實踐充分證明，對外開放是推動中國經濟社會發展的重要動力[2]，凡是對外開放政策貫徹得好的地區，經濟增長、人民生活、社會進步及民智開放等多項有利收益都比開放進程較慢的地區要好。回顧40年來改革開放歷程，中國人民在黨的帶領下沖破過時意識形態以及各種不符合時代發展的體制機制束縛，終于“殺出一條血路”，中國人民從來沒有像今天一樣離小康生活如此之近。但必然警醒的是，改革開放向前難向后容易，絕不能因為一點成就便沾沾自喜、盲目膨脹、失去理性，面對國內外復雜新形勢應以更大的勇氣推進改革開放新征程。一定程度上，自由貿易港代表了新一輪國際供應鏈分工發展新趨勢。

過去一輪改革開放主要側重于以關稅減讓為主要內容的邊境方面措施，中國通過加入WTO、發展外向型經濟帶動整個國家經濟增長。目前，從規模上來看，中國已成為僅次于美國的第二大經濟體，是世界上僅有的兩個GDP超過10億美元的國家之一。僅僅通過關稅減讓這種相對初級的開放就能實現如此大的經濟成就，更不用說以邊境內開放為核心的高水平開放所能激發的潛在增長勢能。目前，中美貿易沖突正持續升級，美國已對來自中國的2 500億美元商品加征關稅，涵蓋中國2017年對美出口的一半左右。對此，一方面，要奮起反對這種不利于自由貿易的做法，為避免陷入囚徒困境不利一方須進行反擊;另一方面，也要清醒地意識到自身存在的問題，充分認識到這些問題的解決是與新時代高質量發展高度一致的，也是經濟轉型升級的必然要求。創新驅動發展也不可能由之前的開放模式、增長方式實現，必須推行更高水平的開放倒逼國內改革進一步釋放要素活力。

黨的十八大以來，最高決策層反復強調改革是中國實現現代化的“關鍵一招”，在改革深水區“再深的水也要蹚”。因此借鑒世界著名自由貿易港發展經驗，汲取海南特區30年發展經驗教訓，結合新時代國內外政治經濟形勢特點，探索海南自由貿易港發展模式，這是一項以改革促開放，并最終形成新格局的重要方略。

二、世界自由貿易港概念界定、發展現狀與最新趨勢

黨中央、國務院支持海南建設自由貿易港，首先面臨的問題就是什么是自由貿易港，目前世界自由貿易港發展到何種程度，以及未來趨勢特點是什么。既然提出建設自由貿易港，那就必須具備建設自由貿易港的一些必備要件，否則就是名不符實，也達不到打造改革開放新高地的目的。更進一步，還需回答自由貿易港的中國特色體現在何處。對這些問題的探索可以為中國自由貿易港建設提供方向，及時跟上國際時代步伐。本研究將嘗試對這些問題進行闡述。

（一）自由貿易港概念界定

目前，學術界對自由貿易港還未形成高度統一的說法，但對自由貿易港所具有的一些特征得出共識，例如，自由貿易港是一塊“境內關外”經濟飛地性質的封閉區域，而且是目前全球開放水平最高的經濟特區，但對自由貿易港的具體定義不是十分確定。就其封閉特征來看，自由貿易港屬于《京都公約》（2006年）對自由貿易園區的定義，即“指締約方境內的一部分、進入這一部分的任何貨物，就進口稅費而言，通過視為在關境之外”。陳永山（1988）指出，自由貿易港與自由貿易園區一樣，但又比自由貿易園區更為自由，是最完整形態的自由區。桑百川和鄧寅（2018）[3]、趙晉平（2018）[4]指出，自由貿易港，是設在一國或地區境內關外，貨物、資金、人員進出自由、全部或絕大部分外國商品進出免征關稅的特定封閉區域。余淼杰等（2018）[5]也提出相似定義，并認為自由貿易港的主要特征是“境內關外”，這也是港口國際化的標志。楊枝煌（2018）[6]認為，自由貿易港又叫自由口岸，除外國商品進出港口免除交稅外，還可在港內自由改裝、加工、長期儲存或銷售，但須遵守所在國的有關政策和法令。可見自由貿易港的產生與海關監管制度密切相關，是重要的臨港經濟帶。竺彩華等（2018）[7]指出，自由貿易港一般依托海港而建，但也不局限于此，還有依托內河港口和空港而建的。對此，朱福林（2018）[8]提出，為避免混淆應將自由貿易港限定為具有海洋港口或其臨近區域的情況，而對不具有海洋港口但實行自由貿易港政策的區域可統一稱為自由貿易區。世界上著名自由貿易港基本都是依靠世界主航道而建，如曾經的漢堡自由港是連接歐洲東西南北貨運的重要交匯點。

根據定義，自由貿易港的特征包括：①監管的特殊性。自由貿易港免于慣常的海關程序，實行“一線放開、二線管住、區內自由”的監管模式，境內貨物自由進出港并在港區內可進行自由裝配等操作活動。②提供優惠的減免稅政策。自由貿易港除對大部分商品免征關稅之外，還對企業所得稅、增值稅、個人薪俸稅等都有減免政策，這也是吸引外資的重要誘惑點。③自由化程度高。除商品自由進出外，自由貿易港還享有很高的投資自由、金融自由、人員自由，表現為投資的便利化程度很高，資金可自由匯總、匯進匯出不受限制，外籍人員進出自由。④離岸性。與自由貿易區以在岸貿易為主不同的是，自由貿易港主要發展離岸貿易、離岸金融。離岸貿易是指注冊地在離岸法區，但可以將境外貨物銷往企業注冊地之外的國家或地區[9]，這里“離岸”的含義就是指投資人公司注冊地在離岸法區，如英屬維爾京群島、開曼群島等，但其業務運作在注冊地之外的世界各地開展。自由貿易港須具有發展離岸貿易的港口軟硬件設施和配套的金融制度，因此可以在離岸貿易基礎上進一步發展離岸金融。

就自由貿易港類型來看：①按自由度標準劃分，可分為完全自由和有限自由。實際中的自由貿易港都是有限自由，完全自由的還沒有。②按范圍劃分，一類是包括港口及其所在城市，如中國香港地區;一類是僅包括港口及其所城市的一部分，如漢堡自由港。③按界限劃分，一種是有明確的界限，通常用物理圍欄方式隔離，有專門的進出口，如歐洲哥本哈根、不萊梅等;另一種是與非自由港之間沒有明確區域界限，比較分散，不連成一片，比較典型的是美國的對外貿易區（相當于自由貿易港，美國的獨特叫法）。④按是否有腹地劃分，可分為腹地型自由貿易港和非腹地型自由貿易港。前者指港口擁有強大的經濟腹地支撐，如漢堡港;后者指缺乏經濟腹地的自由貿易港，全部依賴貿易中轉，如巴拿馬自由貿易港。

（二）自由貿易港發展現狀與趨勢

目前全球自由貿易港具體數量因學者們各自定義差異而有所不同，究竟有多少個還是個未知數。黃志勇和李京文（2012）[10]認為，全世界約有600多個自由貿易港。竺彩華、李光輝等（2018）[7]認為，迄今全球已有逾千個自由貿易港，其中2/3以上在發達國家和地區，主要是西歐和北美地區。桑百川和鄧寅（2018）[3]認為，目前，全球擁有130多個自由貿易港和2 000多個與自由貿易港內涵和功能相似的自由經濟區。但由于在很多學者定義中，自由貿易港與自由貿易區這兩個概念幾乎可以等同，因此在不作嚴格區分情況下數量顯著增大。陳誠等（2018）[11]認為，400多年以來，全球119個國家和地區累計設立了3 000多個自由貿易港（區）。在缺乏公認定義和標準的前提下，確定全球自由貿易港的數量是有困難的。但全球范圍內中國香港、新加坡、釜山港、迪拜港、吉布提、鹿特丹港等知名自由貿易港已獲得高度認可，目前已成為重要的國際貿易集散與交易中心、金融中心①。具體到中國，若按“境內關外”“免稅”等標準來衡量，目前分布于各地的135家海關特殊監管區均未達到自由貿易港定義，其中16個保稅區具有一定的自由貿易區功能，最接近自由貿易港概念的是保稅港區，其中上海洋山保稅港區是中國第一個也是發展水平最高的保稅港區。

自由貿易港本質上是港口與自由貿易園區的疊加，屬于經濟飛地性質，通過讓渡一部分經濟主權實現貿易投資便利化，是經濟特區的豪華版。自由貿易港是一定經濟歷史階段的產物，每一個階段的條件、任務和使命都是不同的，自由貿易港的形態與功能因而也不斷演化。早期的自由貿易港主要從事轉口貿易，表現為貿易型形態，這與當時商品經濟的國際化規模與程度相適應。二戰后，經濟全球化趨勢逐漸加強、國際分工不斷細化，原先相對單一功能的自由貿易已無法適應新形勢的要求，工貿型自由貿易港順應時代需求而成為主流，特別在發展中國家和地區大量涌現，其對東道國要素增值、出口創匯和擴大就業具有重大促進效應。除轉口貿易之外，現代自由貿易港還具有儲存、展覽、拆散、改裝、重新包裝、整理、加工和制造等功能。自20世紀80年代以來，自由貿易港功能在工貿型基礎上又擴展到金融、旅游、購物等高級服務配套，其形態也逐漸轉向綜合型發展，如新加坡。隨著全球價值鏈分工日益精細及現代JIT制造對供應鏈要求不斷提高，自由貿易港產業逐漸升級，服務業開放成為自由貿易港高標準、高形態的重要標志。一定程度上，自由貿易港的綜合型就體現在生產性服務業的嵌入與聚集。

三、海南建設中國特色自由貿易港面臨的主要問題與挑戰

2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上宣布，支持海南全島建設自由貿易試驗區，逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。習近平表示，這是中共中央著眼于國際國內發展大局，深入研究、統籌考慮、科學謀劃做出的重大決策，是彰顯中國擴大對外開放、積極推動經濟全球化決心的重大舉措。自由貿易港的推進賦予海南經濟特區改革開放新的使命，將進一步推動中國對外開放制度環境的改善和制度質量的提升，加快由政策型開放向制度型開放的過渡，不斷釋放制度紅利。但作為一種新的嘗試，海南自由貿易港建設具有一定優勢但也會遇到較大挑戰。

（一）海南自由貿易港可用市場容量有限

根據國際經驗，憑借區位優勢產生巨大市場容量是造就一個成功自由貿易港的前提，只有市場容量足夠大才能產生龐大的物流、人流、資金流，促使其成為國際貿易中心、航運中心或金融中心。例如，新加坡位居太平洋及印度洋之間國際海運樞紐，市場輻射遠東地區、整個亞太。漢堡港地處歐洲南北和東西航線交匯點②。由于海南缺乏廣闊的發展腹地和強勁的市場需求，且面臨周邊海域國內外成熟港口的競爭，海南自由貿易港的建設存在市場容量不足的突出難題。一是海南省本地市場容量有限。據海南省統計局信息，2017年全省地區總產值4 462.54億元，占全國總量的0.54%，通過橫向比較也可以看出海南發展差距的拉大。自設立經濟特區以來，海南省GDP增長相對緩慢，1988年海南省GDP占全國前三甲，江蘇、廣東和山東的比重分別是0.06、0.07和0.07，而2017年這一比值下降至0.05、0.05和0.06③。全省常住居民人均可支配收入為22 553元，為全國的86.3%。從經濟、人口、進出口規模來看，海南自身無法產生自由貿易港所需的要素流量。二是海南也很難大量、有效地利用到周邊廣東、中國香港地區、中國澳門地區等地的市場容量。這些地區都各自擁有不少設施先進的優良港口，為了促進當地經濟發展而不可能惠及到海南。而且目前海南基礎設施、營商環境與之相比還存在一定差距，從而無法形成虹吸效應。三是與海南隔海相望的北部灣城市群，其經濟體量和外向型產業規模也比較有限，且海南與北邊大陸的交通還存在很大瓶頸，無跨海大橋或隧道與內陸直接連接，因此北部灣即使有一定的市場容量也無法形成對海南較大的有效供給。總之，由于缺乏強有力的腹地經濟支撐，海南目前可利用到的現有市場容量還遠達不到自由貿易港的要求，從而很難形成相當規模的國際貿易商品流量，也就難以形成強有力的要素聚焦。

（二）海南開放型經濟發展基礎較為薄弱

歷史上，圍繞特區概念炒起的房地產泡沫終于在20世紀90年代被刺破，留給海南的除了爛尾樓還有盤根錯節的債務糾紛，使其陷入“失去的10年”，錯失了難得的發展機遇。在此期間，中國加速向勞動密集型產業轉型，奠定世界工廠基礎，沿海省份經濟飛速增長，逐漸與海南拉開了距離。從對外貿易來看，作為最大的經濟特區，長期以來海南貨物出口占全國貨物出口比重一直保持低位。具體見圖1，在經歷了初期經濟特區政策利好紅利之后，自1993年之后呈走低態勢，直至2005年到達最低點0.34%，2006—2014年徘徊在0.6%左右，由于2015年增速426%④，比重提升至3.8%，而2016—2017年下降至3.5%和3.1%。一定程度上說明海南出口型經濟缺乏強有力的后勁支持，未能發揮出經濟特區應有的拉動效應，即使“南巡講話”與入世這兩個最重要的改革開放事件也未能給海南出口注入強心劑，足見海南房地產瘋狂發展及泡沫破滅對海南外向經濟的不利影響之深。從貿易差額來看（如圖2所示），自2001年中國加入世界貿易組織以來，海南持續保持貨物貿易逆差狀態，而且逆差呈持續擴大趨勢，直至2017年才有所收窄，說明海南貨物貿易競爭力不強且一直未得到根本扭轉。從FDI來看，長期以來，海南外商直接投資來源地較為單一，主要依賴亞洲地區。2012年來自亞洲地區的FDI占海南全部FDI的84.2%，2014年這一比率攀升至93%，2016年和2017年接近100%。“與鳳同行，必是俊鳥”。不難發現，全世界范圍及中國利用歐美外資比較多的地區其經濟發展水平也較高。海南FDI嚴重依賴亞洲地區，導致其不能從全球技術源頭的發達國家獲得競爭、技術、管理及制度等多方面溢出效應。從服務國際化來看，盡管近年來海南服務業發展較快，但與發達地區特別是國際先進水平相比仍有不小差距。市場主體特別是龍頭企業偏少、國際化水平低等短板成為制約海南服務業對外開放掣肘。以國際旅游業為例，海南旅游產業國際化水平還較低。2010年，國務院發布支持海南建設國際旅游島的利好政策，然而，再一次的瘋狂炒房讓國際旅游島的發展失焦。目前，海南所有游客中海外游客的占比很小。2017年，每60—70個人中只有1個左右是海外游客，與國際旅游島的稱謂還相差甚遠。

數據來源：UNCTAD，《海南統計年鑒2018》。

（三）產業發展緩慢導致中高端人才短板效應顯著

由于長期以來海南的產業、經濟體量、開放型經濟發展程度不高等因素，導致其人才嚴重不足，成為制約海南快速發展的主要因素之一，也是自由貿易港建設過程中面臨的最關鍵問題。根據曾翔（2018）[12]的研究，人口凈遷移率與經濟增長互為正向促進。經濟因素構成人口遷移的最基本動機，高工資收入的城市越能吸引到人口聚集，同時遷移帶來的勞動力和當地技術、資本的結合產生更高的生產率，促進了遷入地的經濟發展。從人口結構來看，海南省人口基本上為常住戶籍人口，2017年，海南總人口為925.76萬人，其中戶籍人口910.41萬人，占比98.34%。而同為經濟特區的深圳則情況大為相反。2016年，深圳總人口為1 190.84萬人，其中戶籍人口384.52萬人，占比33.3%，非戶籍人口為806.32萬人，占比67.7%。說明相比于深圳，海南對外來人才缺乏吸引力，最主要是的還是經濟因素。2017年海南省平均年工資為深圳的77%，實際上差距可能更大。經濟產業發展不力則無法創造就業機會，也就無法帶來外部勞動力，從而不可能獲得理論上人口遷移與經濟增長雙向互為促進的良性循環效應。另外，海南面臨著嚴重的服務業人才缺失。雖然海南的服務業占比也達到56.1%，但與深圳相比海南的服務業產業發展水平和結構較為落后，尤其是在信息技術產業、金融業、研發服務業等現代服務業上差距巨大，如圖3所示，海南省GDP僅為深圳的21%，但同期信息產業、金融業、科技服務業僅為深圳的7%、10%、8%—9%。相關專家也指出，海南傳統服務業占比多，現代服務業占比少[13]。而發達的現代服務業是現代化經濟體系的一個顯著特征，中高端生產性服務業能創造大量高收入工作機會，這是導致海南面臨中高端人才困境的主要原因。再者，由于海南外向型經濟產業發展比較落后，跨國資本進入較少，導致相應的外向型經濟所需的專門人才較為缺乏。

（四）海南營商環境與貿易投資便利化高標準具有不小差距

能否建設成對外開放新高地，關鍵在于能否構建具有強大虹吸效應的投資洼地。據相關報道，海南省前些年引進的1名“千人計劃”人才，由于承諾提供的科研配套車間和技術平臺用地沒有及時兌現，在等待了一段時間無果后離開海南前往長三角創業。據21世紀經濟研究院發布的《2016年投資環境指數報告》顯示，海南投資環境指數在全國排名倒數第二。海南省發改委《提升海南營商環境研究報告》指出，2011—2016年以來，海南在全國31個省份政府效率排名由29位下降至31位。另據信用中國提供的2017年城市信用狀況簡報顯示，2017年海南省城市信用體系建設總體較為落后，海口市綜合信用指數得分在全國36個省會及副省級以上城市中排20名以外，在261個地級市排名中，僅三亞市排名居前15位。

1987—2017年，海南地區生產總值、人均生產總值、地方財政收入分別增長21.8倍、14.3倍、226.8倍，財政收入增速遠遠超過價值生產增速。海南自1988年就開始建設經濟特區，具有相當大的政策制定空間，然而營商環境卻未能提高，上述數據倒掛也可說明一定問題。

另據海南省發展改革委2018年9月3日公布的《海南營商環境建設大數據分析報告》，首先，在國際化營商環境建設方面，海南省專業服務供給不足，專業服務機構數量嚴重偏少。一是海南省法律服務水平相對落后，律所數量嚴重不足，可能是因為能夠達到開設律所水平的資源律師數量相對較少。二是會計師事務所數量少，國際知名“四大”中僅安永、普華永道在習近平總書記發表“4·13”講話后在海南設立了分所，之前一直沒有。國內比較有名的“八大”中僅致同、立信、大華在海南設立分所。三是在金融專業服務方面，進駐海南的資產評估機構、咨詢公司、金融機構的“量”和“質”亟待提高。其次，在便利化建設方面，很長時間存在著行政效率偏低、審批事項繁多等增加企業開辦時間和制度性交易成本的問題，在2018年推行“極簡審批”之后得到明顯改善，但“極簡審批”還沒有在海南全省范圍得到全面推廣。第三，海南在營商環境的輔助環節上也具有明顯差距。除市場容量和營商環境之外，就業、教育、醫療、生態、人文、生活便利性等與人才吸引相關的環境因素也是資本與企業需重點考慮的因素。海南省生態環境明顯優于其他省市區，但在就業、教育、醫療、人文等方面的建設歷史欠賬較多，目前仍處于追趕階段，這些也對海南自貿區和中國特色自貿港建設造成很大掣肘。第四，外向型經濟發展管理經驗的增長需要一個積累過程，但由于長期以來海南外向型產業比較薄弱從而無法形成外向型經濟的社會治理能力的積累，從而在創造有利于外資的營商環境方面略顯經驗不足。

四、探索海南自由貿易港建設的戰略思路

按照海南全島35 000平方公里的面積來算，海南將成為全球最大的自由貿易港，面積遠超新加坡、中國香港地區與迪拜。在如此大面積的全島區域建設自由貿易港是世界首例，并肩負制度創新、政府職能轉變、深度開放、風險管控等重大改革任務，沒有現成經驗與模式可循，還需逐漸摸索并形成經驗逐步推進。海南探索建設中國特色自由貿易港一方面要學習國際成熟先進自由貿易港發展歷程規律總結，對標國際最高標準，著重借鑒中國香港地區、新加坡、迪拜等國內國際上比較知名成功的自由貿易港建設成長模式，另一方面結合國際經貿投資發展趨勢、國內經濟社會發展階段以及海南本土資源和產業優勢，通過建設自貿區并向中國特色自由貿易港逐漸過渡。目前對海南最為緊要的就是要彌補短板，不斷擴大市場規模、大力發展重點產業，加大服務業開放，營造宜業宜居的綜合環境。

（一） 積極融入粵港澳大灣區，不斷擴大經濟規模

為解決海南自由貿易港建設面臨的市場規模有限難題，憑借海南與大灣區多個城市相鄰在經貿、旅游和文化等方面的密切聯系，通過積極主動融入粵港澳大灣區是目前有效快速擴大市場容量的重要辦法。黨的十九大報告中非常明確地提出了要求，通過各個方面包括國家層面，包括廣東、中國香港地區、中國澳門地區方面共同努力，一定能夠把大灣區建設的更好。為搭上這列國家級快車、避免被邊緣化，海南應主動加強與粵港澳三地的區域經濟合作，充分利用自由貿易試驗區和自由貿易港特有的制度與政策優勢吸引粵港澳產業投資。目前粵港澳大灣區已初具國際一流灣區的特征，人均GDP超過2萬美元，達到世界銀行的發達標準，是繼美國紐約都會區、美國大洛杉磯地區和日本東京都市圈之后，世界第四大灣區。據《2017年度珠三角競爭力報告—大灣區》，2017年，粵港澳大灣區經濟總量已超過舊金山灣區，接近紐約灣區水平，以目前快速增長的速度，有望在五年內超越東京灣區，成為世界經濟總量第一的灣區。大灣區的經濟總量、經濟質量、經濟潛力、產業實力、開放型經濟發展程度等都在國家經濟中占據重要地位，國家也希望通過粵港澳大灣區建設，支持中國香港地區、中國澳門地區進一步融入到國家發展大局之中。2018年4月14日國務院發布的《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）也提出，依托泛珠三角區域合作機制，鼓勵海南與有關省區共同參與南海保護與開發，共建海洋經濟示范區、海洋科技合作區。密切與中國香港地區、中國澳門地區在海事、海警、漁業、海上搜救等領域的合作，積極對接粵港澳大灣區建設。加強與中國臺灣地區在教育、醫療、現代農業、海洋資源保護與開發等領域的合作。深化瓊州海峽合作，推進港航、旅游協同發展。

（二）發揮“一帶一路”重要海上支點作用，打造開放新格局

借助“一帶一路”倡議，海南可發揮面向東盟最前沿的區位優勢，不斷擴大對外開放，深化與“一帶一路”沿線國家和地區的互聯互通。據國家發改委消息，截至2018年6月，中國與“一帶一路”沿線國家貨物貿易累計超過5萬億美元，在沿線國家建設的境外經貿合作區總投資289億美元[14]，并且，隨著合作機制不斷完善，中國與“一帶一路”沿線國家服務貿易巨大發展潛力逐漸釋放。“一帶一路”倡議的推進成為中國構建全面開放新格局的重要組成部分。海南最大的區位優勢來自南海，管轄海域面積約200萬平方公里，是東南亞重要的物流通道，經南海航道的船舶每年有10萬多艘，日韓地區90%以上的石油輸入、全球1/3以上的國際貿易和中國3/4以上的進出口貨物都依賴南海航線，因此東南亞是“一帶一路”國際合作的重要地域。海南應充分利用這一區位優勢，憑借自由貿易試驗區和自由貿易港契機，推動以泛南海為重點的區域一體化，打造21世紀海上絲綢之路重要支點及面向太平洋和印度洋的重要開放門戶[15]。《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》中提出，加強與“一帶一路”沿線國家和地區的國際合作是海南加快構建開放型經濟新體制的重要組成部分，同時也是推進自由貿易試驗區與自由貿易港建設的重要方面。為此支持“一帶一路”沿線國家在海南設立領事機構，共同開展多種形式的科技創新合作，如科技人文交流、共建聯合實驗室、科技園區合作、技術轉移等。推動海口、三亞與“一帶一路”沿線國家和地區擴大包括第五航權在內的航權安排，提高機場保障能力，吸引航空公司開辟經停海南的國際航線。與“一帶一路”沿線國家和地區設立的各種自由貿易園區加強經貿互動、拓展交流合作與功能對接。

（三）以服務業為重點發力領域，推動海南高水平開放

習近平總書記在“4·13”講話中明確要求，“海南發展不以轉口貿易和加工制造為重點，而要以發展旅游業、現代服務業、高新技術產業為主導。”《指導意見》對海南服務業開放提出具體要求和扶持政策，不僅支持海南設立國際能源、航運、大宗商品、產權、股權、碳排放權等交易場所，還明確指出要重點發展旅游、互聯網、醫療健康、金融、會展等現代服務業，加快服務貿易創新發展，形成以服務型經濟為主的產業結構。2018年9月24日國務院出臺的《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》（簡稱《總體方案》）也是圍繞三大產業進行規劃的。《總體方案》提出了加快構建開放型經濟新體制和加快服務業創新發展兩大任務，其中一大亮點就是大幅放寬外資市場準入，主要集中在服務業領域。縱觀歷史，世界知名的自由貿易港都是先靠轉口貿易起家，二戰后又增設加工貿易功能，然后逐步向高級形態轉型升級，最后發展成以現代服務業為主導的開放生態。從規劃來看，海南自由貿易港是跨過加工貿易和轉口貿易階段，直接以服務業開放和服務貿易為主導，這也符合當前全球服務業開放大趨勢，但實際上是對海南產業開放提出了更高要求。就目前來看，中國一般制造業已基本放開，未來高水平開放的突破點也主要在服務業。事實上，現階段所謂高水平開放實質上就是服務業高度開放。目前除經濟特區、自貿試驗區、自由貿易港重大政策支持之外，海南還擁有諸多其它地區無法比擬的政策優勢集合，如以博鰲亞洲論壇領銜的多個國家外交平臺、博鰲樂城國際醫療旅游先行區、國際旅游島等，應充分利用這些利好政策形成資金、產業、人才等要素聚集。充分利用海南自身已有產業基礎，在一些重點服務領域加大開放力度，吸引國際知名服務業跨國公司落地。利用獨特封閉地理單元優勢，在外商獨資醫院、養老、教育、游輪等方面探索更高自由度。仿照國際先進自由貿易港制度，最終實現“準入前負面清單”開放管理模式。據華中科技大學自貿區研究中心執行主任陳波分析，目前服務業開放是國內外壓力最大的改革項目，也是目前其他11個自貿試驗區共同面臨的任務與挑戰，還尚未破題，開放進程比較緩慢，如果海南能在現代服務業上破題功勞巨大。

（四）全面深化市場化改革，大力提升海南營商環境

遲福林（2018）[15]指出，海南建設自貿試驗區和中國特色自由貿易港，首先要在改善營商環境上有重大突破。海南省是具有一定封閉性的島嶼型經濟，資源與市場兩頭在外，市場相對狹小，必須通過優化營商環境，才能更好地開展招商吸引國內外資本進駐。從大的方面來看，營商環境的建設涉及中國改革的核心問題——政府與市場的博弈。作為制度創新試驗平臺，海南應進一步厘清政府與市場邊界，明確政府與市場的定位和關系，各施其職。政府要轉變職能，甘當服務企業的“店小二”，放下姿態、用心傾聽、深入一線觸摸企業發展的痛點、堵點，強調服務精神。為企業長遠發展提供公平競爭的市場環境，政府要履行好“宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務”的職能，進一步完善市場經濟的法律規范體系和調控市場的宏觀管理機制，努力提升現代化社會治理水平。借鑒中國香港地區、新加坡的經驗，在全島范圍內實施企業自主登記制度，全面推廣法人承諾制，實施企業簡易注銷制度，取消一般投資項目備案制，推行“最多跑一次”“一次就辦好”的簡易高效工作機制。在海南率先建立“多管合一”的大市場監督體制，推動以發展促進為導向的監管模式。取消城鄉二元戶籍制度，實施全省統一居住證管理制度。探索推進與自由貿易港建設相適應的司法體制改革，加強知識產權保護力度和信用體制建設。另外，加快港口軟硬件更新建設大幅提高服務能力，采用先進的電子信息網絡和通訊技術實現港口物流、航行、監管的高效運作，實現港口與政府部門信息一體化、加強信息橫向分享。

（五）通過加強立法、守住底線與管制風險，形成全方位組織保障

自由貿易港制度與政策不可避免地具有突破性，因此，要加大改革授權力度[16]，充分利用海南單獨地理單元優勢大膽進行制度創新。按照國際通行“先立法、后設區”的做法，應針對推進自由貿易港建設過程中所涉及的相關立法工作，如從中央層面出臺《海南自由貿易港法案》，以特別法的形式明確海南自由貿易港的法律定位。海南省充分利用全國人大授予海南經濟特區較大立法權，根據具體情況和實際需要調整不合時宜的各種規章制度，創建自由貿易港所需的政策與制度環境。除國家層面的立法外，作為直接管理者，海南地方政府還要制定相應的規章條例，如《海南自由貿易港管理條例》，規范自由貿易港區內的各種活動，讓港區管理者、運營者和投資者等各類參與者有法可依、有章可循，提高建設規范和加強建設預期。

自由貿易港的核心在于自由，但同時也應守住底線，建設中國特色自由貿易港。海南自由貿易港建設應對標國際標準、借鑒世界著名自由港發展經驗，但同時也體現中國特殊性。《指導意見》中提出的基本原則實際就是體現了中國特色，其中第一條就是堅持和加強黨對改革開放的領導，把黨的領導貫穿于海南全面深化改革開放的全過程，培育踐行社會主義核心價值觀，確保改革開放的社會主義方向。

自由港制度與政策體系使風險敞口擴大，為此，應加強風險防控避免出現重大風險。自由貿易港的本質特征在于開放自由和更為便利化，貨物、資金及人員的國際進出流動性大，方便貿易投資的同時也要防范重大風險。《指導意見》和《總體方案》都明確提出這一問題，要加強貿易風險、金融風險防控體系建設，建立健全事中事后監管制度、實行“雙隨機、一公開”監管，優化海關監管方式、加強口岸風險防范，加大違法成本創設誠信機制。

[注 釋]

① 值得提出的是，近年來，歐州經濟一體化一直在不斷地推進，歐盟內部統一關稅成立，成員國之間大部分貨物實現免稅流通，自由貿易港關稅減免的優勢在歐盟內部已無競爭力，因此，大名鼎鼎的漢堡自由貿易港在2013年1月1日關門。而鹿特丹港卻幸免于難，這歸功于其具有超強的港口服務引領能力。

② 漢堡，全稱為漢堡漢薩自由市，位于德國北部的一個港口城市。漢堡擁有近180萬人口，是僅次于柏林的德國第二大城市，歐盟第八大城市。漢堡港位于易北河出海口，是德國最大的港口。2009年，歐盟《里斯本條件》開始實施。在歐盟一體化進程下，原來自由港享有的多個優勢逐漸喪失。自2013年1月起，德國漢堡自由港拆除藩籬終結了124年自由港歷史。

③ 根據國家統計局數據測算。

④ 2015年可能由于統計口徑調整原因，導致海南出口增速超常規現象。

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