“三支柱”視域下養(yǎng)老保險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究思路

劉鳳至

摘 要：在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”暴露出很多制度缺陷。多支柱體系發(fā)展不均衡映射出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度瘸腿現(xiàn)象嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在一支柱繳費(fèi)率高，在養(yǎng)老保險(xiǎn)中所占比重過(guò)大，二支柱參與度低且發(fā)揮的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)作用不明顯，“三支柱”政策基本沒(méi)有落地，無(wú)法實(shí)施。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的未來(lái)改革必須致力于優(yōu)化多支柱養(yǎng)老金體系，降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，提高企業(yè)年金繳費(fèi)比例。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn);“三支柱”模式;企業(yè)年金;繳費(fèi)率

中圖分類(lèi)號(hào)：F840.67? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）03-0077-02

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)自1978年進(jìn)入改革開(kāi)放后，四十年來(lái)的發(fā)展歷程既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)、綜合國(guó)力極大提升的進(jìn)程，也是民生普遍獲得大幅改善的進(jìn)程。回顧總結(jié)中國(guó)社會(huì)保障的改革與發(fā)展進(jìn)程，探索社會(huì)保障未來(lái)發(fā)展中的難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)于新時(shí)代“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”具有特別重要的意義[1]。2019年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，自2019年5月1日起，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例至16%，同時(shí)將2019年養(yǎng)老金中央調(diào)劑比例提高至3.5%，并逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。

在此背景下，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”依舊存在很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。主要表現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”發(fā)展不平衡，一支柱繳費(fèi)率雖有下調(diào)，在養(yǎng)老保險(xiǎn)中所占比重過(guò)大且地區(qū)之間養(yǎng)老基金差異巨大。企業(yè)年金在企業(yè)中的參與度低且發(fā)揮補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用不明顯，“三支柱”政策基本沒(méi)有落地，無(wú)法實(shí)施。通過(guò)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的文件和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的方案來(lái)看，要想改變目前一支柱獨(dú)大的現(xiàn)狀，必然需要持續(xù)降低繳費(fèi)的費(fèi)率。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”是一個(gè)整體，要想促使某一個(gè)支柱發(fā)展起來(lái)就要同時(shí)改變其他兩個(gè)支柱，再加以其他的相關(guān)配套措施，以此方式或許才能有效改變目前現(xiàn)狀。養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”中的第一支柱費(fèi)率降到什么程度合適？企業(yè)年金如何在一支柱降低費(fèi)率的條件下擴(kuò)大覆蓋面？如何確保如此龐大的一筆基金在市場(chǎng)上規(guī)范運(yùn)營(yíng)及保值增值？商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)又該怎樣落地？這些問(wèn)題在社會(huì)保障制度發(fā)展的過(guò)程中都是非常值得探討和深思的。

在過(guò)去的這些年里，國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者都在關(guān)注社會(huì)保障制度中養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”。主要集中地探討了養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”發(fā)展不平衡、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高、企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，第二支柱發(fā)展緩慢，企業(yè)年金覆蓋范圍小等這些問(wèn)題。牛海在研究企業(yè)年金時(shí)提出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高，企業(yè)年金無(wú)法撼動(dòng)其地位。中小企業(yè)資金不如國(guó)企、外資企業(yè)資金雄厚，企業(yè)年金很難生存[2]。鄭秉文認(rèn)為應(yīng)該提出多項(xiàng)促進(jìn)企業(yè)年金發(fā)展措施，以提高企業(yè)年金的參與率。包括使養(yǎng)老金專業(yè)化管理公司規(guī)模化、大力發(fā)展“行業(yè)年金”和“零售年金”、第二支柱與第“三支柱”的自由轉(zhuǎn)換機(jī)制等[3]。這些觀點(diǎn)都是通過(guò)研究養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”的模式和理論對(duì)目前的改革作出理性的分析。但是這些觀點(diǎn)并沒(méi)有從根本上解決“三支柱”的瘸腿問(wèn)題，從制度本身很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決辦法。

綜上所述，在國(guó)內(nèi)外學(xué)者都研究養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”理論模式并提出自己的觀點(diǎn)和解決方案后，我們能看到的是大多數(shù)學(xué)者并沒(méi)有找出養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”到底應(yīng)該如何構(gòu)建，而只是對(duì)現(xiàn)有的模式進(jìn)行一些改良，然后提出一些相應(yīng)的措施來(lái)促進(jìn)其發(fā)展。長(zhǎng)此以往，對(duì)我國(guó)的“三支柱”模式并無(wú)實(shí)質(zhì)性的幫助。

二、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系“三支柱”發(fā)展思路

隨著新中國(guó)成立七十周年這一重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)也在飛速發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，政府因?yàn)閾?dān)負(fù)著巨大的養(yǎng)老責(zé)任，也承受著巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。企業(yè)在利潤(rùn)最大化原則下必然不會(huì)為員工謀求更多的社會(huì)福利和社會(huì)保障措施，所以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)占據(jù)著我國(guó)半壁江山，企業(yè)年金發(fā)展十分緩慢，2017年之后國(guó)企都開(kāi)始退出企業(yè)年金計(jì)劃。這意味著我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”發(fā)展到了瓶頸期，必須建構(gòu)新的養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”來(lái)促使養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的平衡發(fā)展。

要想改變現(xiàn)狀，必須從養(yǎng)老保險(xiǎn)的“三支柱”出發(fā)，改變各支柱在養(yǎng)老保險(xiǎn)中所占的比例，通過(guò)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”的體制改革來(lái)促進(jìn)其平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。在不影響?zhàn)B老保險(xiǎn)替代率和不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的情況下調(diào)整目前的繳費(fèi)比例，減少個(gè)人和企業(yè)在一支柱上面的支出。

第一，在現(xiàn)有繳費(fèi)比例的基礎(chǔ)上繼續(xù)調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率。從剛發(fā)布的方案來(lái)觀察一段時(shí)間下調(diào)到16%的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施效果。那么，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率應(yīng)該降到什么程度？下調(diào)之后的后續(xù)措施是什么？繳費(fèi)率下調(diào)之后對(duì)于職工的影響有哪些？這些都是我們需要考慮到的問(wèn)題。

第二，責(zé)任主體必須明確。企業(yè)把基金交給信托機(jī)構(gòu)，受托人再進(jìn)行管理，一級(jí)一級(jí)責(zé)任應(yīng)該落實(shí)到每一個(gè)機(jī)構(gòu)，建立明確的基金管理辦法，完善后續(xù)的配套措施，由政府部門(mén)設(shè)立專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和監(jiān)督，以確保基金正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率下調(diào)和企業(yè)年金繳費(fèi)率上調(diào)并強(qiáng)制實(shí)施的情況下，積極發(fā)展第“三支柱”商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

政府作為第一支柱中強(qiáng)大的財(cái)政補(bǔ)貼者，承擔(dān)著巨大的財(cái)政和稅收壓力。通過(guò)調(diào)整目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例，可以減少國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在目前我國(guó)基金收益成效甚微和養(yǎng)老資金缺口增大的情況下，下調(diào)繳費(fèi)率可以緩解政府的支付壓力和財(cái)政壓力[4]。一支柱占比縮減相應(yīng)比重，改變目前結(jié)構(gòu)失衡依賴單支柱的現(xiàn)狀，養(yǎng)老保險(xiǎn)的瘸腿問(wèn)題就能夠得到一定的緩解。

個(gè)人是社會(huì)保障政策最大的受益者，養(yǎng)老保險(xiǎn)終究是為國(guó)民退休后提供的一種生活保障，能夠讓每一個(gè)社會(huì)成員在年老和退休之后享受到更好的生活，所以養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展與我們社會(huì)的每一個(gè)成員都息息相關(guān)[5]。通過(guò)繳費(fèi)比例的轉(zhuǎn)移，養(yǎng)老金替代率并沒(méi)有改變，員工在退休之后的退休生活水平也不會(huì)因?yàn)槔U費(fèi)比例的調(diào)整而下降，只是“把一個(gè)筐里的雞蛋分散到三個(gè)籃子當(dāng)中”，這樣做既可以減少養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)，又能夠調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)，使“三支柱”平衡發(fā)展。所以對(duì)于整個(gè)社會(huì)來(lái)講，養(yǎng)老保險(xiǎn)““三支柱”的構(gòu)建”都是有百利而無(wú)一害的。

三、對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”的意見(jiàn)和建議

第一，盡快確定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率下調(diào)的下限，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依，讓所有老人能夠共享改革與發(fā)展成果是保障和改善民生的重要內(nèi)容。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系經(jīng)歷了近三十年的不斷變遷、重構(gòu)，如今已經(jīng)進(jìn)入了頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化階段[6]。由政府主導(dǎo)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了“廣覆蓋、保基本”的第一支柱作用，但養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)問(wèn)題十分突出。社會(huì)保險(xiǎn)降費(fèi)，在表面上是供給側(cè)的階段性改革舉措，但在新常態(tài)下，要有中長(zhǎng)期的心理準(zhǔn)備;從深層次看，借用降費(fèi)作為契機(jī)進(jìn)行制度結(jié)構(gòu)性改革，將會(huì)在中長(zhǎng)期內(nèi)成為支撐降費(fèi)的基礎(chǔ)。換言之，降費(fèi)率與調(diào)結(jié)構(gòu)不要偏廢，要相互促進(jìn)[7]。養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”是協(xié)同發(fā)展的，單一發(fā)展一個(gè)支柱無(wú)法達(dá)到改變現(xiàn)狀的目的。

第二，建立雇主承擔(dān)責(zé)任的強(qiáng)制性企業(yè)年金。將現(xiàn)行的第二支柱企業(yè)年金單位和個(gè)人的繳費(fèi)部分，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性企業(yè)年金。通過(guò)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的下調(diào)可以對(duì)企業(yè)年金進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充，把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的一部分資金放入企業(yè)年金，在這樣的情況下既不增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)也可以擴(kuò)大企業(yè)年金的覆蓋率。與此同時(shí)，所有的企業(yè)在繳納了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外可以積極地參與企業(yè)年金的繳納，每一個(gè)企業(yè)都按照國(guó)家相關(guān)政策的規(guī)定制定適合本企業(yè)的企業(yè)年金制度，確保企業(yè)年金制度的運(yùn)行。

第三，企業(yè)年金的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)及保值增值。目前，我國(guó)對(duì)企業(yè)年金進(jìn)行管理的受托機(jī)構(gòu)主要是保險(xiǎn)公司、銀行和一些信托公司，企業(yè)年金的大多數(shù)業(yè)務(wù)都是委托給商業(yè)銀行來(lái)做。在確保基金數(shù)額越來(lái)越龐大的基礎(chǔ)上，在市場(chǎng)上多成立一些專業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，只有形成足夠規(guī)模的機(jī)構(gòu)，才能出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，有競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)加快推動(dòng)基金產(chǎn)品的出現(xiàn)，只有出現(xiàn)多元化的投資基金產(chǎn)品，基金市場(chǎng)才能活躍起來(lái)，不斷擴(kuò)大它的規(guī)模，參與的人也會(huì)越來(lái)越多。

第四，促進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策落地，推出多樣化養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品。2017年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2017]59號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“59號(hào)文件”）并明確指出，“2017年年底前啟動(dòng)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。”這再次引起對(duì)中國(guó)養(yǎng)老金第“三支柱”建設(shè)問(wèn)題的熱議。從目前來(lái)看，積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)，推出多樣化的養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，在市場(chǎng)建立并完善的同時(shí)，積極鼓勵(lì)個(gè)體參保可以有效促進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。突出商業(yè)保險(xiǎn)在第“三支柱”中的主導(dǎo)地位，既可以有效實(shí)現(xiàn)商業(yè)保險(xiǎn)在養(yǎng)老保障體系中的兩個(gè)基本定位，即是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的有力補(bǔ)充，是國(guó)家養(yǎng)老儲(chǔ)備金的重要來(lái)源和組成部分，同時(shí)也能有效扶持或引領(lǐng)弱小的商業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展，進(jìn)而平衡和優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)金融的穩(wěn)態(tài)發(fā)展。

總之，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的關(guān)鍵一招。推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”的協(xié)調(diào)發(fā)展，在不影響?zhàn)B老保險(xiǎn)替代率的情況下降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，強(qiáng)制性對(duì)企業(yè)年金進(jìn)行補(bǔ)充并促使單位和個(gè)人參加，擴(kuò)大覆蓋率。積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，加大對(duì)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金投入，擴(kuò)大商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)，使“三支柱”平衡發(fā)展，改善一支柱獨(dú)大、二支柱發(fā)展緩慢和“三支柱”的缺失問(wèn)題。由此可見(jiàn)，構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

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