“三支柱”視域下養老保險的結構優化研究思路

劉鳳至

摘 要：在我國社會經濟迅速發展的背景下，養老保險“三支柱”暴露出很多制度缺陷。多支柱體系發展不均衡映射出養老保險制度瘸腿現象嚴重，主要表現在一支柱繳費率高，在養老保險中所占比重過大，二支柱參與度低且發揮的補充養老保險作用不明顯，“三支柱”政策基本沒有落地，無法實施。養老保險制度的未來改革必須致力于優化多支柱養老金體系，降低基本養老保險繳費比例，提高企業年金繳費比例。

關鍵詞：養老保險;“三支柱”模式;企業年金;繳費率

中圖分類號：F840.67? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）03-0077-02

一、問題的提出

中國自1978年進入改革開放后，四十年來的發展歷程既是國民經濟持續高速增長、綜合國力極大提升的進程，也是民生普遍獲得大幅改善的進程。回顧總結中國社會保障的改革與發展進程，探索社會保障未來發展中的難點問題，對于新時代“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”具有特別重要的意義[1]。2019年4月，國務院辦公廳印發《降低社會保險費率綜合方案》，自2019年5月1日起，降低城鎮職工基本養老保險單位繳費比例至16%，同時將2019年養老金中央調劑比例提高至3.5%，并逐步實現養老金全國統籌。

在此背景下，我國養老保險“三支柱”依舊存在很多現實問題。主要表現在養老保險“三支柱”發展不平衡，一支柱繳費率雖有下調，在養老保險中所占比重過大且地區之間養老基金差異巨大。企業年金在企業中的參與度低且發揮補充養老保險的作用不明顯，“三支柱”政策基本沒有落地，無法實施。通過人力資源和社會保障部發布的文件和國務院辦公廳印發的方案來看，要想改變目前一支柱獨大的現狀，必然需要持續降低繳費的費率。但是，養老保險“三支柱”是一個整體，要想促使某一個支柱發展起來就要同時改變其他兩個支柱，再加以其他的相關配套措施，以此方式或許才能有效改變目前現狀。養老保險“三支柱”中的第一支柱費率降到什么程度合適？企業年金如何在一支柱降低費率的條件下擴大覆蓋面？如何確保如此龐大的一筆基金在市場上規范運營及保值增值？商業養老保險又該怎樣落地？這些問題在社會保障制度發展的過程中都是非常值得探討和深思的。

在過去的這些年里，國內外不少學者都在關注社會保障制度中養老保險“三支柱”。主要集中地探討了養老保險“三支柱”發展不平衡、養老保險繳費率高、企業負擔過重，第二支柱發展緩慢，企業年金覆蓋范圍小等這些問題。牛海在研究企業年金時提出基本養老保險繳費率高，企業年金無法撼動其地位。中小企業資金不如國企、外資企業資金雄厚，企業年金很難生存[2]。鄭秉文認為應該提出多項促進企業年金發展措施，以提高企業年金的參與率。包括使養老金專業化管理公司規模化、大力發展“行業年金”和“零售年金”、第二支柱與第“三支柱”的自由轉換機制等[3]。這些觀點都是通過研究養老保險“三支柱”的模式和理論對目前的改革作出理性的分析。但是這些觀點并沒有從根本上解決“三支柱”的瘸腿問題，從制度本身很難發現問題和解決辦法。

綜上所述，在國內外學者都研究養老保險“三支柱”理論模式并提出自己的觀點和解決方案后，我們能看到的是大多數學者并沒有找出養老保險“三支柱”到底應該如何構建，而只是對現有的模式進行一些改良，然后提出一些相應的措施來促進其發展。長此以往，對我國的“三支柱”模式并無實質性的幫助。

二、中國養老保險體系“三支柱”發展思路

隨著新中國成立七十周年這一重要的時間節點，我國的經濟也在飛速發展。在經濟下行壓力之下，政府因為擔負著巨大的養老責任，也承受著巨大的財政負擔。企業在利潤最大化原則下必然不會為員工謀求更多的社會福利和社會保障措施，所以基本養老保險占據著我國半壁江山，企業年金發展十分緩慢，2017年之后國企都開始退出企業年金計劃。這意味著我國的養老保險“三支柱”發展到了瓶頸期，必須建構新的養老保險“三支柱”來促使養老保險體系的平衡發展。

要想改變現狀，必須從養老保險的“三支柱”出發，改變各支柱在養老保險中所占的比例，通過對養老保險“三支柱”的體制改革來促進其平衡協調發展。在不影響養老保險替代率和不增加企業負擔的情況下調整目前的繳費比例，減少個人和企業在一支柱上面的支出。

第一，在現有繳費比例的基礎上繼續調整基本養老保險繳費率。從剛發布的方案來觀察一段時間下調到16%的基本養老保險實施效果。那么，基本養老保險的繳費率應該降到什么程度？下調之后的后續措施是什么？繳費率下調之后對于職工的影響有哪些？這些都是我們需要考慮到的問題。

第二，責任主體必須明確。企業把基金交給信托機構，受托人再進行管理，一級一級責任應該落實到每一個機構，建立明確的基金管理辦法，完善后續的配套措施，由政府部門設立專門的監管機構進行管理和監督，以確保基金正常運轉。

第三，在基本養老保險繳費率下調和企業年金繳費率上調并強制實施的情況下，積極發展第“三支柱”商業養老保險。

政府作為第一支柱中強大的財政補貼者，承擔著巨大的財政和稅收壓力。通過調整目前基本養老保險的繳費比例，可以減少國家的財政負擔。在目前我國基金收益成效甚微和養老資金缺口增大的情況下，下調繳費率可以緩解政府的支付壓力和財政壓力[4]。一支柱占比縮減相應比重，改變目前結構失衡依賴單支柱的現狀，養老保險的瘸腿問題就能夠得到一定的緩解。

個人是社會保障政策最大的受益者，養老保險終究是為國民退休后提供的一種生活保障，能夠讓每一個社會成員在年老和退休之后享受到更好的生活，所以養老保險的發展與我們社會的每一個成員都息息相關[5]。通過繳費比例的轉移，養老金替代率并沒有改變，員工在退休之后的退休生活水平也不會因為繳費比例的調整而下降，只是“把一個筐里的雞蛋分散到三個籃子當中”，這樣做既可以減少養老的風險，又能夠調整養老保險體系的結構，使“三支柱”平衡發展。所以對于整個社會來講，養老保險““三支柱”的構建”都是有百利而無一害的。

三、對養老保險“三支柱”的意見和建議

第一，盡快確定基本養老保險繳費率下調的下限，完善基本養老保險制度。實現老有所養、老有所依，讓所有老人能夠共享改革與發展成果是保障和改善民生的重要內容。我國養老保險體系經歷了近三十年的不斷變遷、重構，如今已經進入了頂層設計的優化階段[6]。由政府主導的社會養老保險實現了“廣覆蓋、保基本”的第一支柱作用，但養老金結構問題十分突出。社會保險降費，在表面上是供給側的階段性改革舉措，但在新常態下，要有中長期的心理準備;從深層次看，借用降費作為契機進行制度結構性改革，將會在中長期內成為支撐降費的基礎。換言之，降費率與調結構不要偏廢，要相互促進[7]。養老保險“三支柱”是協同發展的，單一發展一個支柱無法達到改變現狀的目的。

第二，建立雇主承擔責任的強制性企業年金。將現行的第二支柱企業年金單位和個人的繳費部分，轉變為強制性企業年金。通過基本養老保險費率的下調可以對企業年金進行適當的補充，把基本養老保險中的一部分資金放入企業年金，在這樣的情況下既不增加企業的負擔也可以擴大企業年金的覆蓋率。與此同時，所有的企業在繳納了基本養老保險之外可以積極地參與企業年金的繳納，每一個企業都按照國家相關政策的規定制定適合本企業的企業年金制度，確保企業年金制度的運行。

第三，企業年金的市場化運營及保值增值。目前，我國對企業年金進行管理的受托機構主要是保險公司、銀行和一些信托公司，企業年金的大多數業務都是委托給商業銀行來做。在確保基金數額越來越龐大的基礎上，在市場上多成立一些專業的養老保險機構，只有形成足夠規模的機構，才能出現競爭，有競爭就會加快推動基金產品的出現，只有出現多元化的投資基金產品，基金市場才能活躍起來，不斷擴大它的規模，參與的人也會越來越多。

第四，促進商業養老保險政策落地，推出多樣化養老保險產品。2017年，國務院頒布《關于加快發展商業養老保險的若干意見》（國辦發[2017]59號，以下簡稱“59號文件”）并明確指出，“2017年年底前啟動個人稅收遞延型商業養老保險試點。”這再次引起對中國養老金第“三支柱”建設問題的熱議。從目前來看，積極發展商業養老保險市場，推出多樣化的養老保險產品，在市場建立并完善的同時，積極鼓勵個體參保可以有效促進商業養老保險的發展。突出商業保險在第“三支柱”中的主導地位，既可以有效實現商業保險在養老保障體系中的兩個基本定位，即是基本養老保險的有力補充，是國家養老儲備金的重要來源和組成部分，同時也能有效扶持或引領弱小的商業保險穩定健康發展，進而平衡和優化金融結構，實現中國金融的穩態發展。

總之，建立養老保險“三支柱”是我國養老保險發展的關鍵一招。推動養老保險“三支柱”的協調發展，在不影響養老保險替代率的情況下降低基本養老保險繳費率，強制性對企業年金進行補充并促使單位和個人參加，擴大覆蓋率。積極發展商業養老保險，加大對商業養老保險的資金投入，擴大商業養老保險市場，使“三支柱”平衡發展，改善一支柱獨大、二支柱發展緩慢和“三支柱”的缺失問題。由此可見，構建養老保險“三支柱”是一項系統工程。

參考文獻：

[1]? 習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[R].北京：人民出版社，2017.

[2]? 牛海.我國企業年金發展動力研究——基于中小企業年金發展視角[D].上海：復旦大學，2012.

[3]? 鄭秉文.完善“自動加入”配套措施 擴大企業年金參與率[EB/OL].中證網，2017-04-14.

[4]? 鄭功成.中國社會保障發展報告（2016）[M].北京：人民出版社，2016.

[5]? 田雪原.人口老齡化與養老保險體制創新[J].人口學刊，2014，（1）.

[6]? 韓燁.養老保險制度中政府與市場關系的重塑[J].華南師范大學學報：社會科學版，2016，（1）.

[7]? 鄭秉文.供給側：降費對社會保險結構性改革的意義[J].中國人口科學，2016，（3）.