應急協調機制的分類、演進與運作過程

陶振

摘 要：依據協調主體和方式兩個變量、縱向和橫向兩個維度，本文構建了一個基于“主體—方式”的應急協調機制分類框架，將應急協調機制劃分為縱向實體橫向虛體、縱向虛體橫向實體、縱向實體橫向實體、縱向虛體橫向虛體四種理想類型。運用該框架對中國應急協調機制的發展過程進行分析發現：1949—1978年，我國實行的是以縱向分類管理為主、橫向協調為輔的縱向虛體橫向虛體協調模式;1978—2003年，實行的是介于縱向虛體橫向虛體與縱向虛體橫向實體之間的混合模式，依托各類議事協調機構加強橫向協調;2004—2017年，主要依托實體化的各級政府應急管理辦事機構進行橫向協調，實行的是縱向虛體橫向實體協調模式;2018年以后，由新組建的應急管理部對分散的應急職責與應急隊伍進行整合，加強集中協調，推行縱向實體橫向虛體協調模式。總體看，我國應急協調機制呈現出從注重分類管理到加強綜合協調、從虛體協調走向實體協調的演變特征。

關鍵詞：應急協調;協調主體;協調方式;分類;歷史演進

基金項目：上海市哲學社會科學規劃項目“超大型社區治理中的衍生風險與精細化防控機制研究”（2019BGL008）。

[中圖分類號] D035 [文章編號] 1673-0186（2020）003-0094-015

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.003.008

一、引言與述評

“協調”是組織體系內部和外部多元主體進行超越組織邊界的制度化或非制度化的行為，其產生的原因是組織面臨的目標任務超出了單個主體的職責范圍或解決能力[1]。突發事件處置具有非程序化決策的特征，與常態管理相比，應急管理過程對不同主體間的協調要求更高，需要在短時間內實現對跨區域、跨部門的各類資源進行最大整合。從本質上看，突發事件處置是在不同層級政府間、不同部門間以及政府與社會、市場等多主體間進行快速溝通協調的過程[2]。應急協調是一個涉及縱向層級關系與橫向部門關系的復雜過程，縱向層級關系主要包括中央與地方的集權與分權狀況、上下級政府組成部門間的協同關系;橫向部門關系關注的是同級政府不同部門之間以及橫向不同地方政府間的應急分工合作關系[3]。

目前，針對應急協調機制的研究尚不多見，成果較為碎片化，相關研究主要集中在三個方面：

一是災害管理體制視角。這一研究視角關注的是災害管理體制的發展變化對應急協調機制選擇的影響。從災害管理體制來看，中國應急管理發展主要經歷了三個階段，即單災種分類管理階段（1949—2003）、以“一案三制”為核心的應急管理體系建設時期（2003—2017）和以應急管理部為核心的大部委制發展階段（2018—）。與災害管理體制相適應，應急協調機制也逐漸從單一災害管理的分散協調和臨時響應向全災種全過程的集中管理和綜合協調轉變。

二是協調類型與方式研究。這一視角關注的是協調過程如何開展的問題。從協調類型看，有部門協調、府際協調、政企協調、政社協調、軍地協調等多種類型，協調范圍涉及到體制內與體制外兩個維度。從協調方式看，可分為等級式強制協調與自主自愿式合作協調兩大類，前者多通過對口設置實體化的協調機構、利用科層等級權威開展協調，具有強制性;后者則是在自主自愿基礎上，采用多元靈活的協調方式予以開展，沒有強制性。

三是應急協調機制的發展研究。這一視角關注的是應急協調機制在外部環境作用下的發展演變問題。在突發事件的跨界性、風險邊界的模糊性以及社會流動性增加等多因素的共同影響下，應急協調機制逐漸從分散協調向集中協調、從跨部門協調到跨區域協調、從注重國內協調到加強國際合作、從單一協調方式向多元化協調方式、從重視政府內部協調向加強政企、政社等外部協調轉變。

上述研究成果為我們進一步開展應急協調研究提供了很好的理論基礎和分析框架，但對應急協調機制的系統性研究還不夠，尤其是缺乏從歷史發展的維度來分析應急協調機制的演變過程、影響變量與運作邏輯。本文試圖在應急協調機制分類的基礎上，從歷史發展角度，對我國應急協調機制的演變、特征及走向等方面做一點嘗試性探討。

二、基于“主體—方式”的應急協調機制分類

（一）協調主體與協調方式

一般而言，協調過程涉及協調主體和協調方式兩個層面。協調主體是指協調過程中承擔和實施協調的具體機構和人員，屬于“誰來協調”的問題。依據其組織形態，可分為實體協調和虛體協調兩大類。

實體協調，一般有固定的常設協調機構與人員，機構相對穩定，組織形式嚴密，協調職責明確，有規范的協調程序，協調行為具有強制性，協調過程涵蓋突發事件事前、事中、事后全過程。在一級政府內，一般由政府的相關職能部門或行政組織體系內的綜合樞紐部門來承擔實體協調職責。相關職能部門主要是指經法律法規授權、依法承擔協調職責的政府部門，如水利部牽頭落實國家防汛抗旱的具體工作部署、國家安全監管總局負責協調落實國務院安全生產委員會的具體工作安排。綜合樞紐部門一般是指協助各級政府首長處理政府日常工作的機構，如各級政府辦公廳（室）。應急協調中的綜合樞紐部門具體是指作為政府辦公廳（室）內設機構的政府應急管理辦公室（簡稱應急辦），由其承擔值守應急、信息匯總、綜合協調等職責[4]。

實體協調的優勢在于協調過程有正式的組織權威支撐、協調機構上下對口設置、協調職責明確、協調效率較高;其主要局限在于協調形式單一、不利于結合地方實際靈活開展溝通協調、占據較多行政資源、協調運行成本較高。

虛體協調一般沒有固定的常設機構和人員，往往是基于完成某項任務或應對某個突發事件而臨時設立的協調機構，組織形式較為松散，協調機構的負責人一般由同級行政首長兼任，其他人員往往是從相關部門抽調組成。虛體協調過程主要依賴各部門的主動合作意愿來維系，協調行為不具有強制性，任務結束后，協調機構也隨之解散或虛置。

虛體協調機構類型包括各類議事協調機構、聯席會議機制或臨時性指揮機構等。議事協調機構一般是為承擔跨地區、跨部門組織協調任務而設立的組織機構，如各類“委員會”“指揮部”“領導小組”。聯席會議機制是由多個部門自愿發起，旨在通過召開聯席會議的形式，加強彼此溝通協調的組織方式。臨時性指揮機構一般是在遇到重特大突發事件的特殊時期，各級政府臨時設立的指揮協調機構[5]。

虛體協調機構平時較少開展具體的協調行為，通常是在遇到重大突發事件時才會啟動，常態化的風險管理工作仍由各職能部門進行分類實施。虛體協調機制的優勢在于無固定的組織形式、不占據過多行政資源、反應靈活、各地區各部門可依據自身實際因地制宜開展協調活動;其主要劣勢在于缺乏足夠的協調權威性、協調的效率不高，不利于各職能部門通過日常溝通形成穩固的協作關系。

協調方式即協調機構運用何種手段和資源來開展協調活動，對應的是協調過程如何開展的問題。依據協調方式的性質，可分為行政等級式協調和自主合作式協調兩大類。行政等級式協調多為縱向層級協調，主要依據科層組織的等級權威，以明確的上下級命令—服從關系為基礎，強調“下級服從上級”“地方服從中央”，并輔以相應的組織監督、檢查、評估和問責手段加以保障實施，協調性質具有強制性。自主合作式協調屬于組織間的橫向協調，各主體間并無管理上的隸屬關系，不存在上下級的命令—服從關系，協調性質不具有強制性，各方的協作意愿和主動作為是協調過程開展的保障，參與各方以互相尊重、平等合作、互惠互利的原則開展信息溝通，協商解決共同面臨的問題。

（二）應急協調機制的四種類型

依據協調主體與方式的不同，可將應急協調機制簡化為縱向實體協調、縱向虛體協調、橫向實體協調、橫向虛體協調等不同理論類型。現實運行中，應急協調過程往往在組織縱向與橫向兩個方向同時發生，因此可進一步將應急協調機制劃分成縱向實體橫向虛體、縱向虛體橫向實體、縱向實體橫向實體、縱向虛體橫向虛體四種理想類型（表1）。

1.縱向實體—橫向虛體協調機制。這一協調模式的重心是強化縱向統籌協調，一般自上而下對口設立正式的常設機構來負責縱向不同組織層級間的溝通協調，協調機構的權威性較高，協調方式多以組織命令、檢查、考評、問責等行政方式進行。通過應急協調機構的上下對口設置，形成層級負責制的應急管理組織體系，從而確保組織縱向上的信息溝通與指揮順暢。

這一協調模式一般沒有固定的常設橫向協調機構，橫向溝通協調往往依靠各部門自發、自主進行，有時會以由主責部門牽頭建立聯席會議機制或簽署相關合作協議等方式開展橫向溝通，協調過程不具強制性，依賴相關部門的自覺配合。

縱向實體橫向虛體協調機制的優勢在于常設的縱向協調機構在溝通協調相關職能部門過程中具有較高的權威性，能保證各項組織命令指示的順暢執行。相對穩定的機構設置也有利于這些實體協調機構與其他職能部門建立長期的正式溝通關系，有利于專業經驗的不斷積累。不足之處在于缺乏制度化的橫向溝通聯系機制，在應對跨區域、跨界性重大突發事件時缺乏牽頭協調部門。

2.縱向虛體—橫向實體協調機制。這一協調機制設計的主要特征表現為：縱向上，堅持各職能部門的專業化分類管理優先，一般不層層設置縱向協調機構。橫向上，設立綜合應急協調部門來整合原先分散在各條線部門以及相關議事協調機構的應急管理職能，以發揮綜合指揮協調功能。如在國家層面成立“指揮部”“委員會”“聯席會議機制”“領導小組”等橫向協調機構，明確協調機構的成員單位及其主要職責分工并由高層級政府行政首長擔任協調機構的第一負責人，進一步增強協調的權威性[6]。

縱向虛體橫向實體協調機制有助于實現對橫向分散應急管理資源的整合，節約溝通成本和發揮資源整合的最大效益。其不足之處體現在實現對內部原先隸屬不同部門、具有不同屬性的應急管理職責的有機整合，保證管理過程的專業性和協同性存在一定的難度。

3.縱向實體—橫向實體協調機制。這一協調機制的設計是要實現應急管理過程中條與塊職責的高度協同，充分發揮條線部門的專業管理和屬地管理部門的信息資源優勢，實現條塊協調聯動。從組織形態來看，一般會在縱向和橫向兩個方向均設置常設的協調機構，明確協調職責，依靠正式的組織權威自上而下開展縱向與橫向的組織協調。

縱向上，自上而下對口設置應急管理主責部門，整合分散在條線管理部門的應急職責，實現縱向上的統一指揮協調。如2018年新組建的應急管理部，整合了原國家安全生產監督管理總局的安全生產監管、國務院辦公廳的應急管理、公安部的消防管理、民政部的救災、國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火、中國地震局的震災救援以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的相關應急管理職責。同時，將原公安消防部隊、武警森林部隊進行整體轉制，與安全生產等應急救援隊伍一起組成綜合性常備應急救援力量，由應急管理部統一管理。橫向上，通過高配主要領導、督促檢查、行政問責、對口設置等多種方式做實各類議事協調部門、指揮部、委員會、領導小組、聯席會議等橫向協調機構，充分發揮其橫向跨部門協調聯動的權威作用。

理論上看，這一協調機制的優勢在于有利于充分發揮條與塊部門的應急管理職責，實現縱向到底、橫向到邊的無縫隙管理。但也存在自身的局限性，首先，橫向協調機構與縱向應急主責機構間的職責分工、指揮關系容易發生沖突，甚至出現多頭管理、多頭指揮的現象，反而增加內部溝通成本。其次，縱向與橫向的雙向實體化運作，機構龐雜、行政成本較高，不利于構建精簡、高效的行政體制。

4.縱向虛體—橫向虛體協調機制。這一協調模式突出的是以職能部門分類管理為主的應急管理理念，即按照突發事件的不同屬性實施分工管理，如地震部門負責地震災害的監測預報、衛生部門負責傳染病疫情的衛生防疫等，一般不設置縱向與橫向的常設協調機構，無固定的人員編制。作為分類管理的補充，應急管理過程也會視情況成立若干跨部門的臨時性議事協調機構來進行統籌協調，但不代替職能部門的主要應急管理職責，突發事件結束后，這些臨時性的協調機構也隨之解散。

以職能部門為主的分類管理優勢是災害管理的專業化程度較高，便于按照條線部門建立統一的自上而下應急管理體系，內部溝通成本較低，較少涉及外部溝通。不足在于，分災種管理辦法忽略了災害影響的復雜性和關聯性，缺乏對災害管理過程的整體性設計，對影響范圍涉及到跨區域跨部門的重大突發事件難以做出有效的綜合響應。其次，各災種管理部門之間的橫向協調溝通往往因缺乏權威的牽頭協調部門，橫向溝通成本較高，容易出現部門各自為政、本位主義現象[7]。

三、中國應急協調機制的演進與發展

受經濟政治體制、政社關系、外部災害環境等多因素的影響，一國的應急協調機制往往處在不斷變化調整當中。中華人民共和國成立以來，我國應急協調機制也經歷了多次的調整，依據不同時期協調主體與協調方式的差異，可將這一過程劃分為四個不同的歷史發展階段。

（一）縱向虛體—橫向虛體協調模式（1949—1978）

中華人民共和國成立至改革開放初，我國應急管理總體上實行的是單災種的分類管理體制，應急管理職責橫向上分屬多個職能部門，各部門各司其職、各負其責，突出部門的專業化管理。縱向上，各職能部門上下保持對口設置，存在組織領導和業務指導的雙重關系。如水利部門負責洪澇災害的防災減災、氣象部門負責氣象災害信息的監測預報、地震部門負責地震災害的監測預警、衛生部門負責傳染病疫情的防治等，各部門自上而下形成各自相對封閉的條線管理體系。

中華人民共和國成立至改革開放初期，中國主要受水、旱、風暴、地震等自然災害以及傳染病疫情類公共衛生事件的影響。這一時期，無論是官方文件還是理論研究都極少使用“應急管理”這一概念，更多使用的是“災害管理”的表述，以單災種的防災減災為主。1950年8月18日，周恩來總理在全國民政會議上指出：“對自然災荒來說，在相當長的時間內，我們還不能控制它，只能做到防止它和減少它所給予我們的災害。”[8]這一階段的災害管理協調機制具有兩個典型特征：

1.較少設置橫向協調機構。由于實行的是分災種的分類管理體制，加上這一時期城鄉社會結構相對穩定、社會流動性不高，災害影響的交織、疊加、擴散特征不明顯，需要跨區域、跨層級、跨部門協調的事項并不多。因此，這一時期的災害協調機構數量較少、人員比較精干、履行的協調職責主要集中在防疫、防汛、抗旱、抗震等局部領域，以跨部門協調為主，跨行政區域協調不多。這一時期，與災害管理相關的應急協調機構主要有：

（1）生產救災委員會。生產救災委員會不是專門的職能部門，而是負責救災減災的綜合協調機構，由各級政府首長直接領導，組成部門包括民政、財政、衛生、農業、工業部門以及人民團體代表等。

（2）愛國衛生運動委員會。愛國衛生運動委員會的前身是中央防疫委員會。1949年10月，為了改變舊中國衛生狀況差和傳染病流行的狀況，中央決定成立中央防疫委員會，并在各大行政區成立防疫大隊。在抗美援朝期間，為粉碎美軍細菌戰，中央軍委決定改組成立新的中央防疫委員會，統一領導協調全國防疫工作。1952年底，各級防疫委員會改稱為愛國衛生運動委員會。

（3）防汛抗旱總指揮部。1950年6月，中央成立中央防汛總指揮部，負責領導組織全國的防汛工作，指揮部辦公室設在水利部。1971年，國務院、中央軍委決定撤銷中央防汛總指揮部，成立中央防汛抗旱總指揮部，統籌協調防汛和抗旱工作。

（4）其他臨時性應急指揮協調機構。這些臨時性應急指揮協調機構一般是在遭遇重特大災害的特殊時期設立，由中央和地方高層領導牽頭成立，統一協調相關搶險救災工作，有臨時性指揮部、聯合工作組、領導小組等多種組織形態，任務結束后這些臨時性機構也隨之解散。如1976年“7·28”唐山大地震發生后，中央隨即組建中央抗震救災指揮部，并在唐山設立前線指揮部，國務院也派出聯合工作組赴前線進行指揮協調。

2.協調方式具有強制性與動員性。協調機制與一國的政治經濟體制密不可分。中華人民共和國成立后，我國實行嚴格的計劃經濟體制與高度集中的中央財政體制，國家與社會融合一體、資源與權力集中在中央，中央政府具備超強組織動員能力的政治和經濟基礎。在中央主導的救災體制下，各級地方政府不是一級獨立的救災主體，而是落實中央政府救災指示的執行者。中央政府負責全國防災救災方針的制定，遇到重大自然災害，中央政府往往會第一時間派出工作組深入災區，指導地方開展搶險救災，黨和國家領導人也會親臨災區現場進行指揮協調[9]。

這一時期的災害管理協調方式具有明顯的強制性和動員性，災害管理協調機構主要由中央和地方黨政軍機構直接領導，由中央領導和地方主要領導兼任負責人，黨政軍系統高度協同，依靠自上而下的準軍事化管理方式來確保協調過程的一致性。

總體來看，與分類災害管理體制、單一的外部災害環境相對應，這一歷史時期的災害管理以單災種的縱向分類管理為重心，應急協調機制采取的是弱協調模式，橫向協調主體以非常設的少數議事協調機構為主，以部門間橫向溝通為重點，較少涉及跨層級跨區域的應急協調。此外，中央政府是這一時期災害救援管理的主體，在遭遇重大突發事件時，會借助高度集中的政治經濟體制優勢，充分發揮集中統一領導和高效組織動員優勢，采取準軍事化的部署在全國范圍進行統籌協調。

（二）縱向虛體—橫向虛體/實體混合協調模式（1978—2003）

改革開放后，隨著對外合作交流和社會流動性的增加，外部公共安全形勢變化較大，社會矛盾日益錯綜復雜，安全生產事故、公共衛生事件以及有組織的跨國犯罪、恐怖活動等非傳統安全事件開始浮現，應急協調機制也相應進行了較大調整變化。

1.橫向協調機構數量類型不斷增加。雖然這一時期應急管理體制仍是以分災種的條線管理為主，但大大增加了不同職能部門間的協調力度，各類橫向應急協調機構開始大量出現，覆蓋領域不斷擴大。截至2003年底，與應急管理相關的國務院議事協調機構就高達16個，其中，各類指揮部機構7個、領導小組5個、委員會4個[10]。

國務院議事協調機構一般由國務院總理、副總理或國務委員等高層領導擔任議事協調機構的主要領導，成員單位基本涵蓋國務院各部委。國務院議事協調機構下設辦公室負責具體工作的協調落實，辦公室可單獨設立，也有設在職能部門內部進行合署辦公，如國家防汛抗旱總指揮部辦公室就設在水利部。

因缺乏法律規范約束，這一時期的應急協調機構往往是以完成任務目標或事件處置為導向而設立，缺乏統籌規劃與綜合考慮，“出一事件、設一機構”是其典型特征。如1987年大興安嶺發生特大森林火災，隨后成立了國家森林防火總指揮部。1989年，為響應聯合國關于開展國際減災十年活動的倡議，我國成立了中國國際減災十年委員會，后于2000年更名為中國國際減災委員會。1978年，中央決定把愛國衛生運動列為精神文明建設的重要內容，隨即，各級愛國衛生運動委員會及其辦事機構相繼恢復成立，指導開展群眾性衛生運動[11]。

2.協調機構缺乏穩定性。以任務完成和事件處置為導向的機構設置，導致這一時期應急協調過程注重突發事件事中處置環節的協調，而忽視突發事件事前的監測、防范與準備工作的溝通協調。同時，應急協調機構的名稱、職能、數量也經常發生變化，缺乏穩定性和延續性，不利于各職能部門形成穩固的溝通協調關系。如改革開放后，各類社會治安事件逐漸增多，為維護社會穩定，中央決定于1980年3月設立中央政法委員會，將政法委作為黨委的一個工作部門，聯系、指導政法各部門工作。1988年5月，中央決定撤銷中央政法委員會，成立中央政法領導小組。1990年3月，又恢復設立中央政法委員會。1991年，中央又設立社會治安綜合治理委員會，作為協助黨中央、國務院領導組織全國社會治安綜合治理工作的議事協調機構，下設辦公室，與中央政法委機關合署辦公。為加強安全生產監管，國務院于1985年成立國務院安全生產委員會，辦公室設在勞動人事部，1993年國務院決定撤銷該機構設置。2001年3月，國務院安全生產委員會又恢復設立，辦公室設在國家安全生產監督管理局，2003年3月，又再次撤銷機構設置，并又于當年10月重新恢復設立。

3.協調機構職責不清、交叉重疊。這一時期的應急協調機構數量眾多、變動性較大，不同協調機構間普遍存在職責界定不清、交叉重疊甚至互相沖突的現象。如在自然災害的防災減災上，國家減災委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部、國務院治淮領導小組和太湖治理領導小組等相關的議事協調機構均負有相應的組織領導職責，但彼此的職責分工并未有制度層面的清晰界定。在環境衛生方面，中央愛國衛生運動委員會與國務院環境保護委員會也同樣存在職責交叉重疊的情況。此外，為增加協調的權威性，各級應急議事協調機構的負責人大都由同級黨政主要領導兼任，由于議事協調機構數量眾多，各級黨政領導往往身兼數職，分身乏術，使得各類議事協調機構之間本身也存在溝通協調問題，增加了溝通成本，也影響到議事協調功能的實際發揮，甚至出現“名存實亡”的現象[12]。

總體來看，這一歷史階段的應急協調主體仍以非常設的各類議事協調機構為主，協調機構組織形式較為松散、機構與職能變動較快，缺乏穩定性，屬于弱協調模式。但相較前一時期，應急協調的范圍、力度均有所增強，各類議事協調機構雖然不是常設機構但通過新增協調機構數量、擴展協調領域、增加協調成員單位、高配議事協調機構主要負責人等多種方式來增強協調過程的權威性，橫向協調主體開始逐漸從虛體化向實體化運作轉變，具有介于橫向虛體與橫向實體之間的混合協調特征。

（三）縱向虛體—橫向實體協調模式（2004—2017）

2003年，在取得抗擊非典疫情勝利后，我國開始推進以“一案三制”（應急預案、應急體制、機制、法制）為核心的應急管理制度化、規范化建設，注重從單災種、分類管理向強化全災種、全過程的綜合管理轉變，逐漸形成以統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。這一階段的應急協調機制也隨之進行了較大調整，走向實體化是其重要特征。

1.精簡優化協調機構。改革開放后，各類應急協調機構快速發展，但也帶來了機構龐雜、人浮于事、效率低下等一系列負面效應。議事協調機構的清理整頓、精簡優化成為這一時期應急協調機制改革的重要內容。

2007年，黨的十七大報告指出，“精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題”。2008年，《國務院關于議事協調機構設置的通知》（國發〔2008〕13號）進一步明確規定，“凡工作可以交由現有機構承擔或者由現有機構進行協調可以解決問題的，不另設立議事協調機構，涉及跨部門的事項，由主辦部門牽頭協調”。

在這一總體性改革指導原則下，我國應急管理議事協調機構進行了大幅度的精簡優化。一方面，撤銷部分職責重合交叉、協調功能發揮不暢或協調事項已完結的議事協調機構。如撤銷國家處置劫機事件領導小組，工作由中國民用航空局承擔;撤銷全國防治非典型肺炎指揮部，工作由衛生部承擔;撤銷國務院血吸蟲病防治工作領導小組，工作由衛生部承擔;撤銷全國防治高致病性禽流感指揮部，工作由農業部承擔。另一方面，根據社會發展外部環境的變化，又新增了部分應急議事協調機構，以加強新興領域的應急協調。如2004年新增國務院防治艾滋病工作委員會，2006年新增國家森林防火指揮部，2009年設立全國中小學校舍安全工程領導小組，2010年成立國務院食品安全委員會等。

2.依托實體機構加強橫向協調。2007年，新頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定，國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發事件應對的行政領導機關。為加強組織領導，國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室（國務院總值班室），承擔國務院應急管理的日常工作職能，履行值守應急、信息匯總與綜合協調職責。在常態管理中，國務院應急辦還承擔“負責協調和督促檢查各省（區、市）人民政府、國務院各部門的應急管理工作”的職責。當突發事件發生時，國務院應急辦協助國務院領導做好特別重大突發公共事件的監測預警、應急處置、應急保障、調查評估等相關工作。

各級地方政府也先后成立了應急管理領導機構（應急管理委員會或應急管理領導小組）和辦事機構（應急管理辦公室，簡稱應急辦）。大多數省（區、市）政府的應急辦在機構職能與組織設置上與國務院應急辦基本保持一致。地方應急辦一般設在地方政府辦公廳（室）內，并加掛值班室的牌子，承擔應急管理的日常工作和總值班工作。地方各級應急辦一方面圍繞突發事件的預防與準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建等應急管理內容建立健全相應的工作機制;另一方面，承擔協調、督促檢查地方應急管理職能部門的工作開展情況[13]。

各級政府應急辦是常設的實體組織，有明確的工作職責、辦公場所以及人員編制的規定，雖然沒有指揮、調動應急資源的權限，但其依托在各級政府辦公廳（室）內，又承擔著值守應急、信息匯總、綜合協調以及督促檢查同級應急管理職能部門的工作情況的職責，實際上發揮著重要的應急綜合協調功能，一定程度上解決了以往應急管理協調中缺少自上而下橫向實體協調機構的問題。

3.聯席會議協調方式發展迅速。在中央嚴格控制議事協調機構設置，推進議事協調機構精簡優化的背景下，由主辦部門牽頭進行跨部門協商的聯席會議形式開始出現。聯席會議是各成員單位自發按照共同商定的工作制度，及時溝通情況，協調不同意見，以推動某項任務順利落實的工作機制。依據聯席會議的層級，可分為部際聯席會議、地區聯席會議以及部門聯席會議等。聯席會議機制一般沒有固定常設的組織機構和人員編制，而是根據工作需要定期或不定期召開全體會議，共同協商推進某項工作。聯席會議機制的設立相對比較靈活，容易操作，除了部際聯席會議制度需要履行國務院報批手續外，大部分的部門間聯席會議機制往往都是牽頭部門和成員單位自行協商設立[14]。

聯席會議機制本質上是一種成員單位之間自發合作的協調方式，協調內容雖然沒有強制性，但通過聯席會議協商達成的共識，往往容易得到成員單位的遵守和執行，是一種形式靈活、溝通效果較好的非正式協調機制。據不完全統計，這一時期與應急管理相關的各類部際聯席會議制度就多達20個，涉及油氣田及輸油管道安全保護、境外中國公民和機構安全保護、危險化學品安全生產、全國打擊走私綜合治理、重特大生產安全事故責任追究、煙花爆竹安全監管、水環境綜合治理、防震減災、全國社會救助部際聯席會議制度等多個領域。地方層面與跨部門間的聯席會議類型、數量則更多，發揮著強化橫向協調的重要功能。

4.跨區域應急協調開始出現。隨著區域經濟一體化進程的加快，突發事件影響的關聯性和衍生性不斷增強。縱向上，災害事件的影響很容易超越單個行政層級的邊界;橫向上，各類風險因素交織疊加，安全的邊界日趨模糊，影響范圍經常突破單一行政區域邊界，僅依靠單一行政區域內部門和資源來協調處置往往力不從心，加強跨區域、跨部門的應急協調顯得十分必要。

自2004年起，長三角、泛珠三角、京津冀等地方政府在自愿合作的基礎上，積極探索建立多層次、多形式的跨區域應急協調機制。如長三角地區將區域應急合作納入長三角區域合作整體發展框架并形成決策層、協調層、執行層的“三級運作、統分結合”的區域合作機制，三省一市有關職能部門圍繞影響區域協同發展的重大問題建立了定期溝通協調機制和聯席會議制度。如2014年，三省一市成立長三角區域大氣污染防治協作機制，實現信息共享、污染聯防聯治;2016年，三省一市和環境保護部等12個部委新組建了長三角區域水污染防治協作機制，并印發了《長三角區域水污染防治協作機制工作章程》，區域應急協調開始走向制度化。珠江三角洲地區也以區域政府合作機制為基礎，于2009年起分別建立了粵澳地區、珠三角地區（九個城市）以及泛珠三角區域（九省、區）的應急聯動機制，圍繞信息通報、資源共享、協同處置、聯合演練等多個方面，加強區域應急管理合作與聯動。此外，京津冀及周邊地區也相繼建立大氣污染聯防聯控機制，探索跨地區環境保護機制，提高區域生態環境保護工作整體效能[15]。

跨區域的地方應急合作構建了一個動態和開放式的治理網絡，它可以根據應對不同突發事件的需要而靈活改變區域協調的范圍、事項及參與主體，從而形成復合性、多層次的協調機制，有利于化解單一地方政府在應對跨區域突發事件中的資源和能力不足的困境。

總體來看，這一階段的應急協調機制呈現出“虛”“實”結合的特征，既有等級式的組織協調也有自愿自主式的合作協調。“實”的方面表現為開始出現依托各級政府應急辦這一具有明確法定職責的實體機構來強化橫向協調，協調主體從虛體走向實體化運作;“虛”是指建立在自愿合作基礎上的聯席會議機制、區域間合作協議等多種協調方式也相繼出現，成為橫向協調方式的有益補充。由各級應急辦承擔橫向協調職責有利于克服分散管理體制下缺少綜合協調部門的不足，實體化的運作也有利于各職能部門建立長期穩固的協作關系。

（四）縱向實體—橫向虛體協調模式（2018—）

2018年，依據十三屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革方案》和中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》的總體部署，我國應急管理組織體系實行大部委制，推進應急管理職能部門與議事協調機構的職責整合，組建新的應急管理部，整合了原先分散在九個職能部門和四個議事協調機構的相關應急管理職能，成為國家層面應急管理的總牽頭協調部門，代表中央統一應急響應支援或作為指揮部協作中央處置突發事件。應急管理部的組建是對傳統應急管理理念與應急組織體系的一次重大變革，標志著我國應急協調過程開始由核心職能部門的集中統一管理來替代過去多部門、多形式的分散協調;從分災種的分類管理走向全災種、全過程的綜合管理。改革后，應急協調過程呈現以下特征：

1.以集中管理替代分散協調。長期以來，我國雖然通過設立各類議事協調機構、政府應急管理辦公室、聯席會議機制、臨時性指揮機構、跨區域的應急合作協議等多種方式，來解決跨層級、跨部門的應急協調障礙，但始終無法克服應急管理職能過于分散所帶來的管理碎片化的困境。不同協調機構之間也容易產生職責不清晰、多頭管理、協調效率低下等內耗問題，且協調機構設置和職能多變、缺乏穩定性。突發事件的跨界性和衍生性也越來越需要應急管理體制實現從過去的單災種分類管理向全災種、全過程的綜合管理轉變。

應急管理部的成立在應急規劃、應急職能和應急隊伍方面實現了從分散管理到集中領導的轉變。在應急規劃上，應急管理部負責組織編制國家應急體系建設、安全生產和綜合防災減災規劃，起草相關法律法規草案，組織編制國家總體應急預案和安全生產類、自然災害類專項預案，綜合協調應急預案銜接工作等，改變了過去由各職能部門負責應急規劃、應急法規建設的分散管理狀況[16]。在應急職能整合方面，應急管理部負責組織、指導、協調安全生產類、自然災害類等突發事件應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作，協助黨中央、國務院主要領導組織特別重大災害應急處置工作，發揮統一領導、統一指揮的綜合協調作用。在應急隊伍整合上，應急管理部負責統籌消防、森林和草原火災撲救、抗洪搶險、地震和地質災害救援、生產安全事故救援等專業應急救援力量建設，建立應急協調聯動機制，銜接解放軍和武警部隊等救援力量參與應急救援。

由應急管理部來統一領導協調應急規劃、應急職能、應急力量有三方面的優勢：一是有利于加強突發事件的信息共享與應急資源整合，實現從過去單災種應對向綜合防災減災轉變。二是減少了溝通協調部門，從過去沒有隸屬關系的跨部門協調變成同一職能部門內組織分工的合作協調，簡化了協調過程，提升了協調效率。三是由應急管理部統一管理綜合應急救援力量，有利于保持隊伍的穩定性和專業經驗的持續積累，形成一支穩定高素質的專業化應急救援力量。

2.從非制度化協調向制度化協調轉變。應急管理部成立之前，應急協調的牽頭主要依賴各類議事協調機構或者是依托各級政府辦公廳（室）內設的應急辦來組織實施，往往是針對特定事件或特定區域而展開，應急管理的具體職能、應急力量和應急資源仍然高度分散在各條線職能部門，協調過程具有分散化、臨時性和非制度化特征，協調方式要么依賴高層級行政首長的行政權威來保障，要么借助行政組織內樞紐部門的綜合協調優勢，甚至是利用熟人熟面孔的個體化方式來輔助實施，難以形成穩定的常態化、制度化的協調機制。

應急管理部組建后，應急協調關系開始從過去的非制度化協調逐漸向制度化協調轉變。實現轉變有三個支撐因素：一是組織權威性與合法性。應急管理部組建伊始，便從組織設計層面明確了其對自然災害類和事故災難類突發事件的統籌管理職責以及對公共衛生、社會安全事件等其他突發事件的協同應對職責，致力于構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系。由此，應急管理部被賦予統籌應急管理各項工作的組織權威性和合法性，組織間的協調關系可通過正式的科層組織權威和制度化的規則體系來保障實施。二是職能合并與資源整合。應急管理部借助對條線部門分散應急管理職能的整合以及對綜合性常備應急救援力量的統一管理，為開展跨部門、跨層級的應急協調提供了現實支撐，協調過程從原先的跨部門協調轉變為同一組織部門內不同部門的合作分工，不再過多依賴外部資源開展協調。三是健全的組織體系。從國務院的應急管理部至地方應急管理廳（局）的自上而下對口機構設置，為其開展綜合應急協調奠定了組織基礎，組織體系的完整性和上下一致性，有利于組織各項命令指示的順利貫徹執行。

3.職責分工模糊與協調權威性不足并存。首先，應急管理部雖然整合了多個職能部門和相關議事協調機構的管理職責，但與其他部委的橫向應急管理職責分工依然存在模糊地帶和交叉管理的問題。如應急管理部與自然資源部、水利部、國家林業和草原局、國家地震局等部門在自然災害防災減災方面的職責分工仍存在較大的模糊性。應急管理部負有組織編制國家綜合防災減災規劃、安全生產類與自然災害類專項預案，指導協調相關部門做好森林和草原火災、水旱災害、地震和地質災害等防治工作的職責，但上述職責與條線職能部門的邊界并未清晰界定[16]。具體災害防治工作仍主要由條線職能部門落實，應急管理部缺少相應的技術條件和人員支撐，在自然災害信息獲取和監測預警方面，應急管理部均高度依賴中國氣象局、自然資源部等相關條線職能部門。此外，應急管理部與國家糧食和物資儲備局在中央救災物資儲備方面的職責分工，與生態環境部在環境污染類突發事件應對方面的職責分工，與國家衛生健康委員會、國家市場監督管理總局等部門在應對公共衛生事件方面的職責分工，與公安部等部門在社會安全事件應對方面的職責分工上均存在交叉和模糊地帶。

其次，在協調權威性上，應急管理部自身也面臨一些困境。原先的應急協調權威性主要是借助第三方資源來輔助實施，如充分利用高層級行政首長的行政權威或依托各級政府辦公廳（室）的綜合協調優勢來進行跨部門協調。應急管理部的組建試圖將過去依賴第三方資源的借力協調模式轉變為依靠強力核心職能部門的主體協調模式，在現實可操作性上有困境。科層組織體系中的協調一般遵循的是高位協調原則，自上而下式協調較易開展，而平級協調往往因不具備開展協調的權威性、資源條件和能力基礎，會遇到諸多協調不暢的難題。應急管理部雖負有統籌協調應急管理各項活動的職責，但與其他部委是平級的部門關系，地方各級應急管理廳（局）與地方其他應急管理職能部門也是平級關系，協調過程缺乏足夠的組織權威和必要的資源條件支撐。

總體看，新時期的應急協調機制試圖通過組建大部委制的應急管理主責部門，以應急職責、應急隊伍、應急資源的高度整合與集中管理來替代原先分散的跨部門溝通協調。組建綜合性的應急管理主責部門有利于將復雜的跨部門協調過程簡化為主責部門內不同部門的分工合作關系，減少溝通環節，提升協調效率。但在改革中，也面臨應急管理主責部門與其他應急管理職能部門的職責分工劃分以及應急管理主責部門的協調權威性問題。

四、結論與討論

（一）應急協調機制的演進軌跡

中華人民共和國成立以來，我國應急協調機制總體上經歷了從分災種分類管理為主、橫向協調為輔的弱協調逐漸過渡到強化部門協調聯動、推動條塊結合的綜合協調的動態演變過程，這一過程具有以下幾方面特征：

一是從注重分類管理到強化集中協調。中華人民共和國成立至改革開放初，受計劃經濟體制、戶籍制度等社會政治經濟等因素制約，這一時期的社會流動性相對較小，各類災害影響的關聯性、傳導性有限，需要跨層級、跨部門協調的事項也不多，災害管理以單災種、特定區域的災害應對為主。因此，在相當長的歷史時期內，我國實行的是以強化職能部門分類管理為主、綜合協調為輔的應急管理體制。雖然在國家層面也設置了若干議事協調機構以加強橫向協調，但協調機構數量較少、協調的職責規定較模糊、協調功能的作用發揮也不明顯，且機構設置與職能不穩定。

與高度集中的計劃經濟體制相對應，這一時期災害管理的主體是中央政府，地方更多是配合和貫徹執行中央的救災安排，自上而下的政治與社會動員、準軍事化的行動安排是災害管理過程的典型特征，具有強制性的命令—服從關系很大程度上替代了議事協調機構的橫向協調功能[17]。

改革開放后，隨著工業化、城鎮化進程加快以及社會流動性的增加，各類突發事件影響的衍生性和擴散性日趨明顯，突發事件處置越來越需要跨區域、跨部門的協同應對。因此，在優化分類管理基礎上，一系列以強化綜合協調為目的協調機制、方式相繼建立，如設立各類議事協調機構、建立聯席會議機制、成立應急管理辦事機構、簽署府際合作協議以及組建大部委制的應急管理部等，協調方式逐漸從非制度化協調向制度化協調轉變、協調機構從非常設機構向常設機構轉變、協調范圍從跨部門協調向跨區域協調轉變、協調過程從強制命令式向自愿合作式轉變。

二是從虛體協調走向實體協調。中華人民共和國成立后的相當長時期內，與分類災害管理體制相適應，我國應急協調是以虛體協調機制為主，協調機構形式多樣如各類委員會、指揮部、領導小組等，這些議事協調機構在數量、名稱、人員和職責上經常反復變化，也沒有固定編制人員和辦公場所，同一議事協調機構的負責人往往也在其他議事協調機構身兼數職，議事協調機構間經常存在職責不清的弊端。2003年抗擊非典事件后，我國開始推進以“一案三制”為核心的應急管理體系建設，逐漸形成了依托各級政府辦公廳（室）內設機構應急管理辦公室來承擔應急綜合協調職責，這標志著應急協調機制開始從虛體協調向實體協調轉變，相對穩固的跨部門溝通協調關系逐漸形成。2018年，新組建的應急管理部整合了過去分散在諸多職能部門和議事協調機構的應急管理職責，實現了從分散協調向集中統籌轉變，逐漸形成以縱向實體協調為主，橫向虛體協調為輔的應急協調機制。從虛體協調向實體協調的轉變，有利于構建制度化常態化的協調關系，增強協調過程的權威性，也有利于精簡協調機構、減少溝通環節、提升協調效率。

三是從跨部門協調到多層次協調。中華人民共和國成立到改革開放初期，我國應急協調以跨部門協調為主，較少涉及到跨區域協調以及政府與企業、政府與社會組織、軍隊與地方、國內與國際社會等方面的應急協調合作。改革開放后，隨著外部公共安全環境的變化，我國應急協調的范圍、對象、形式開始從單一走向多元。在原先跨部門協調基礎上，地方層面開始出現基于自愿合作、互惠共贏原則開展的跨區域應急協調，如長三角、珠三角、京津冀等城市群簽署的應急區域聯動合作協議。

在軍地協作方面，開始從應急指揮協同向應急救援力量整合發展。應急管理部組建之前的軍地協作更多是應急指揮層面的協作，解放軍、武警部隊在突發事件應急救援中納入政府統一指揮，各級指揮員參與應急指揮部開展軍地聯合指揮。應急管理部組建后，不僅保留了戰時狀況下的軍地聯合指揮協作方式，還實現了常態管理下的應急救援力量的整合，將公安消防部隊、武警森林部隊與安全生產救援隊伍整合為一支綜合性常備應急救援力量，接受應急管理部的統一管理。同時，我國應急協調的范圍開始從國內向國際發展，逐漸加強了同國際社會的應急交流合作，涉及防災減災、應急救助、應急產業、應急技術、應急培訓等多個領域。此外，應急協調的對象也逐漸從體制內向體制外轉變，政府與企業、社會組織在多個領域開展了多層次的靈活協作，如應急資源整合、災后恢復重建、應急產業發展等，大大拓展了應急協調的對象范疇。

（二）應急協調機制的未來發展

應急協調機制的選擇是一個受多重變量影響的過程，與央地關系、外部災害環境、社會發展階段、社會流動性以及一國的經濟政治體制等因素均高度相關，是一個動態調整的過程，應急協調機制未來在以下方面可能會逐漸強化：

一是多層次、寬領域的綜合協調會加強。災害環境與災害影響的復雜性決定了應急協調過程的多面性，不僅要實現應急管理條與塊職能部門的內部協調聯動，也會涉及到與外部社會組織、市場組織、軍隊乃至國際機構的合作。這種跨區域跨界的應急協調會隨著社會交往與社會流動性的加劇而更加頻繁，客觀上需要我們統籌好內部協調與外部協調的關系。我國目前在地區間、軍地間、條塊間的應急協調機制總體上還處于碎片化狀況，協調機制類型較單一、協調聯動的覆蓋面較窄、協作的密切程度不高，應急處置環節的協調聯動較多而事前的應急預防準備、監測預警方面的合作較少。未來需要加大部門間、條塊間、地區間、軍地間、政社、政企以及國內與國際等多領域、多層次的跨域合作，創新協調方式，涵蓋突發事件事前、事中、事后全過程，真正構筑起機制靈活、多層次、全方位、寬領域、立體化的應急合作網絡[18]。

二是應急協調的制度化水平不斷提升。建立健全應急協調法律法規，使應急協調過程走向規范化、制度化軌道，是應急協調機制發展的重要方向。如美國的《州際應急管理互助協議》（EMAC）就以法律的形式規定了跨州區域應急協作的基本框架[19]。我國目前尚未出臺有關跨區域應急協調方面的法律規范，各地、各部門應急協調的手段方式差異化較大，制度化和非制度化協調方式并存，臨時性合作與碎片化特征明顯，缺乏制度化的規范協調。未來，需要在應急信息共享、預案管理、資源整合、隊伍互助、協同處置、應急演練等多個領域推進應急協調的制度化建設，強化協調聯動意識，提升應急協調過程的規范化水平。

三是應急協調權威資源的法定化。有效的應急協調離不開權威性資源的支撐，無論是實體協調機制還是虛體協調機制都面臨著如何構筑協調權威性資源的難題。權威性資源的構成類型多樣，如科層組織體系的等級權威性資源、高層行政首長的顯性權威資源、行政體系內核心樞紐部門的組織優勢資源以及其他非制度化的協調資源等。我國過去的應急協調過程較為依賴行政首長的“顯性權威”和各級政府辦公廳（室）系統的“隱性權威”，權威資源個體化、非法定化特征明顯，協調成本較高且具有較強的不穩定性。有效的應急協調應建立在組織職責分工清晰基礎上，從依賴個體化的權威資源向依靠法定化的權威資源轉變，從依賴核心職能部門的行政協調向法定化、制度化的協調方式轉變。

四是實體與虛體協調方式的綜合運用。有效的應急協調機制離不開協調方式的選擇，集中統一領導與自主分散管理是協調方式差異的關鍵。集中統一是夯實協調機構權威性的重要保障，有利于信息的及時上傳下達、資源的快速整合和有效的統一指揮，這是實體協調方式的優勢所在。但面對地區經濟社會發展程度懸殊、災害環境復雜多樣的地方實際，賦予地方適當的自主權，鼓勵和允許地方根據實際，自主設置若干橫向虛體應急協調機構，開展靈活多樣的應急協調方式，避免簡單的“一刀切”和“整齊劃一”，也是十分必要的。實體協調與虛體協調不是簡單的對立、替代的關系而是各有優劣、互為補充的關系，不同發展階段應各有所側重。

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Classification， Evolution and Operation Process of Emergency Coordination Mechanism：

Based on the Perspective of Coordinating Subject and Mode

Tao Zhen

（Public Managment Teaching and Research Department， The Party School of Shanghai Committee of

C.P.C， Shanghai， 200233）

Abstract： According to the two variables of coordinating subject and mode， vertical and horizontal dimensions， this paper constructs a classification framework of emergency coordinating mechanism based on "subject-mode". Emergency coordination mechanism is divided into four ideal types： horizontal virtual body of longitudinal entity， horizontal virtual body of longitudinal entity， horizontal entity of vertical entity and horizontal virtual body of longitudinal entity.This framework is used to analyze the development process of China's emergency coordination mechanism. It is found that from 1949 to 1978， China implemented a vertical virtual body horizontal virtual body coordination model， which is mainly based on vertical classification management and supplemented by horizontal coordination.From 1978 to 2003， a mixed model between vertical virtual body and horizontal virtual body and vertical virtual body and horizontal entity was implemented， which relied on various deliberative and coordinating bodies to strengthen horizontal coordination.From 2004 to 2017， the horizontal coordination mainly relies on the substantive government emergency management agencies at all levels. After 2018， relying on the emergency management department to integrate the decentralized emergency responsibilities and emergency teams， strengthen the centralized coordination， and implement the vertical entity and horizontal virtual body coordination mode.On the whole， China's emergency coordination mechanism shows the characteristics of evolution from focusing on classified management to strengthening comprehensive coordination， from virtual coordination to entity coordination.

Key Words： Emergency coordination; Coordination body; Coordination mode; Classification; Historical evolution