貧困山區化解政府債務風險對策與建議

蔣麗 湯勝勇 明麗

摘要：貧困縣財政困難的原因是復雜的、多方面的。地理條件的制約，政策因素的變動，人文環境的多樣化及歷史的不斷變遷均影響著經濟和財政的發展，債務形成的原因與結構也是多樣化多層次的。本文以湖北省黃岡市英山縣為例，分析了當前財政困難的歷史和現實因素，并在此基礎上提出了防范和化解債務風險的切實舉措。

關鍵詞：政府債務;財政收支;風險防范機制

貧困山區縣受邊遠環境的制約，大多自身發展動力不足，沒有穩定可靠的財源支持，面對中央、省市政策壓力的層層傳導，一方面要確保政府的正常運轉，一方面要拿出舉措防控債務風險，縣域經濟發展和債務增長的矛盾必然迅速顯現。政府財力不足，經濟沒有增長點，借新還舊就成了到期債務償還的主要方式，要擠出資金償還債務，必然會影響正常運轉。綜合經濟指標下滑，相關行業產業鏈難以激活，導致縣政府的整體績效滯后，還會產生不良的社會影響。這些問題均是減緩經濟運行速度的因素。

一、英山縣的發展實際

黃岡市英山縣是國家級深度貧困山區縣，多年來，依托山清水秀和紅色革命發源地、根據地的優勢，極力打造“全國名茶縣、生態旅游縣”，該縣碧水溫泉全國聞名，黃梅戲文化，“英山森呼吸”和小橋流水人家的格局讓英山縣成為最宜居的凈土。但該縣企業較薄弱，主要是機械配件、鑄造、建材、建筑、小五金等小規模形式;農業品種較多，均產量不高，品質不優，在市場上還沒有形成產供銷的強鏈條;財政收入來源單一，主要是土地財政，近年，因為減稅降費和疫情的影響，收入指數大幅下滑，招商環境受到影響，引進不來大的項目，很多小規模項目也因此擱淺。收入沒有增長點，每年的支出都在增長，導致償債能力轉弱，債務風險逐年增加。

貧困縣財政困難的原因是復雜的、多方面的。地理條件的制約，政策因素的變動，人文環境的多樣化及歷史的不斷變遷均影響著經濟和財政的發展，債務形成的原因結構也是多樣化多層次的。以英山縣為例：一是1994年的分稅制改革，縣級政府承擔了大部分財政責任，形成的遺留債務;二是財政轉移支付結構不夠合理，貧困山區縣收入小導致“窮則越窮”，形成的支出性債務;三是稅費改革帶來的縣鄉兩級政府支出缺口;四是農村綜合改革不徹底帶來的以錢養事支出缺口;五是多年來應對項目建設政策性配套以及歷年來為推動縣域經濟社會發展而實施的城市、交通、醫療衛生等基礎設施建設所形成的工程債務。截至2020年，英山縣的隱性債務余額達到14億元。

為貫徹落實湖北省政府債務管理政策精神，切實防控地方政府債務風險，緩解經濟運行壓力，該縣在摸清家底、劃分權責之后，置換了2014年以前形成的政府債務，后移了債務壓力，暫時減輕了企業的負擔，政府重大項目建設也基本以申報發行政府專項債為主，結合社會資本投入和政策性貸款的支持，項目建設大多能有序推進。

2009年以來，省政府投入該縣債券資金29億元，置換了政府債務19億元，很大程度上緩解了政府支出壓力。通過多年的債務風險防控工作，英山縣債務總量基本控制在湖北省政府確定的限額內，債務率為95%，低于國際通行的警戒標準。隨著精準扶貧的深入和“十四五”政策的推動，縣域經濟平穩向好，但限于經濟運轉壓力、生產要素縮緊和結構性矛盾等頑疾，整體經濟和財政實力還是較弱。

同時，債務管理政策的出臺，也伴隨著一些問題的出現，一是債務置換治標不治本，政府的償債壓力沒有從根本上減輕。二是債務總量不能突破限額空間，項目建設落實落地存在限制。三是債務歸口政府管理，縣財政還本付息壓力會越來越大。以英山縣為例，隨著政府債券陸續到期，該縣今后5年每年需支付利息約1億元，對于一個一般公共預算收入不足5億元的貧困山區縣，壓力可想而知。四是外部環境也受到很大影響，該縣的融資平臺公司轉型以后，由于注入的資產質量不夠優，短時間內的自我造血能力較差，如果激活市場出現困難，債務償還能力轉弱，社會融資就會越來越難，容易形成惡性循環。另外各地“復制”的“PPP”模式開展得并不順利，一旦社會資本融資出現困難，就會留給政府“亂攤子”，成為隱性債務的“催化劑”。

二、防范和化解債務風險的建議

1.明晰權責優化債務結構

地方債的“閘門”打開，無疑緩解了地方政府發展的資金“饑渴”，但是，如果不能正確劃分政府與市場的權責，就會造成地方政府的信用危機。化解債務風險關鍵在于明確各方權責，要按照“國發43號”文件提出的“切實做到誰借誰還、風險自擔”的要求依法承擔責任，要明確債務性質，進行分類處理，該是政府的債務，政府不能推諉，該是企業的債務，企業要主動承擔。對于有利于經濟發展的基礎設施建設，繼續予以支持，相反對于僵尸企業和無效產能，要有“斷舍離”的決心，斬斷其貸款渠道。對依附于政府運轉的平臺公司迅速轉型，政府可以通過投入、優化其資產質量等激勵措施，不斷增強國有企業自身的造血能力，激發其市場活力，將政府性債務逐步轉化為經營性債務，消除債務隱患。

2.完善機制強化源頭管控

監管缺失，會造成地方債規模和態勢的發展甚至不可逆。地方債基本由政府行為或政府信用而形成，一些地區為發展經濟，建設無資金來源或未經審批的項目，超預算、違規融資建設項目，因后續無資金跟進，新增了建設性債務，還造成很多工程亂尾，阻礙經濟發展，嚴重影響了投資環境。2020年，是三大攻堅戰收官之年，各地區能否平穩度過“洪期”，取決于監管是否落到實處。從政府的層面應當建立一個嚴密的監管體系，強化對項目的可行性論證、預算審核和項目審批等程序，實效性不強的項目，不能盲目招商，更不能開工建設。要形成對債務資金的監管、項目負責人員的監管，主管單位對下屬單位的監管等多個層面立體監管格局。不允許以新增隱性倆務的方式上新項目，同時要管控金融“閘門”，落實考核、問責等制度，從源頭上遏制新增債務。

3.多措并舉穩妥化解債務

貧困山區縣主要是通過轉移支付政策來保運轉。稅收少，發展資金短缺，政府債務風險較高，要在短時間內直接償還債務，運轉和發展的矛盾必然顯現，一定要采取有針對性的措施，才能逐步化解債務風險。化解債務第一步要充分利用政策有效控債。要跟中央、監管和相關金融機構相互配合，對現有的信貸項目進行相應的債務清償、債務重組或計提處置，利用好土地指標增減掛鉤、鄉村振興和農村土地流轉、三權改革等政策，積極爭取專項資金和補助資金支持，有效緩解縣本級農村基礎設施建設的投入壓力。第二步要盤活資源積極化債。政府要了解自身的清償能力，清楚現有存量資產和資源，優化資產交易平臺，適時適量處置固定資產，實現資源開發利用和資產盤活。第三步要做實做強企業，增收償債。要加快建立健全舉債融資機制，優化投融資環境，結合市場需求，選擇有潛力的市場主體，擇優扶持，積極培育優勢產業、龍頭企業，貧困山區特別要注意保護支持小微企業，政府應牽頭制定招商和產銷方案，多部門齊發力，拓展農副產品、旅游產品銷售門路，廣辟稅源增加收入逐步償還債務。

4.激活杠桿提升債券效益

2015年以來，湖北省人民政府下達英山縣債券轉貸額度近30億元，主要是貫徹落實中央債券政策投向，用于農業、水利、城鎮化、環保等重點領域基礎設施建設項目，基本上解決了民生和發展上的重點問題，結合實際需求建成了一批項目，特別是新型城鎮化建設上，城區及周邊群眾的生產生活環境有很大的改善，有效推動了縣域經濟發展。近年來，債券的投入切實給地方經濟注入了活力，但是，作為貧困山區縣，建設資金需求量大，如何用足用好債券資金，充分發揮其杠桿作用，是值得探討的關鍵問題。筆者認為，一是要把規劃謀劃好。把握政策精神，認真分析中央補短板、扶貧開發、促進區域協調發展各項政策，了解投資重點，結合本地實際情況合理謀劃項目，這一步很重要，未來是個什么樣子，都是由現在一步步的規劃而有序的建設形成。所以說發展的思路很重要。二是要把社會資本激發好。債券資金只能作為“激活劑”，起到撬動經濟的作用。債券資金性質仍然是債務，到期要還本付息，額度過大仍會影響本地區的運轉和發展問題，所以，要想債券有四兩撥千斤的績效，在積極爭取中央、省級資金的同時，要結合招商引資的優惠政策，多措施吸納社會資本，做活做大未來能給群眾帶來效益空間的項目。三是要把有限的資金使用好。在資金的使用上，縣政府應結合本地經濟發展需要和項目運營情況，合理調整資金分配，避免一方面資金用不出去，另一方面項目又缺資金。省級如能出臺一些債券項目的獎補政策，結合部分本金和利息的減免、優先發行等激勵政策，被動的項目建設將會變為積極，更能拉動內需，使當地經濟活躍起來。

5.建章立制規范運行程序

要解決優化債務結構，妥善化解債務，順利推進經濟發展，不是一蹴而就的，必然要建立一個防控政府債務風險的長效機制。首先要落實工作方案，明確相關單位的職責和各個時間節點的任務;要制定風險預案，始終掌控風險點;要建立債務臺賬，時刻監控債務總量。其次應制定償債的長遠規劃，要在防控債務風險的基礎上謀求發展，不斷增加償還債務的能力。最后要健全管理、考核、追責等一系列相關制度，規范政府債務舉借形式，在外部環境上強化保障。政府債務風險防控是一項長期而艱巨的任務，三大攻堅戰收官，并不代表防控債務風險工作的結束，應始終抓在手上，對中央防控政府債務風險政策精神的落實不能僅僅停留在制度和要求上，相關部門應各司其職，將責任落實落地，縣級政府始終堅守債務率風險防控紅線，妥善處理好發展與運轉、發展與控債、發展與還債的關系，不斷健全機制，完善措施，才能有效地防范化解地方債務風險。

（責任編輯：蘭卡）