積極財政“局部刺激”

魏楓凌

全球經(jīng)濟(jì)在2020年一季度因疫情沖擊舉步維艱。無論是在中國還是在美國等發(fā)達(dá)國家，盡管各國疫情擴(kuò)散和防控的進(jìn)度有差別，但宏觀政策的進(jìn)度都是相似的：在貨幣政策先行加大貨幣投放力度以緩和金融市場流動性危機(jī)之后，財政政策已經(jīng)準(zhǔn)備入場。

目前國際貨幣基金組織已經(jīng)將本次疫情的沖擊定性為經(jīng)濟(jì)危機(jī)，因此各國財政不遺余力掏錢直接補(bǔ)貼居民和企業(yè)或是擴(kuò)大總需求都有很充足的合理性和緊迫性。但是對比2009年應(yīng)對金融危機(jī)時期的做法，本次中國財政政策預(yù)計將會以政府發(fā)行債券籌資為主，在支出端更有針對性地定點出拳，最終實現(xiàn)拉動需求、扶助弱勢的政策目標(biāo)。這就好比醫(yī)生給病人動手術(shù)之前要先打麻藥分為全身麻醉和局部麻醉，如果要避免麻藥傷及神經(jīng)系統(tǒng)或是造成患者手術(shù)后的行動不便，在患者能忍受的前提下就可以選擇局部麻醉。在這次使用財政刺激政策時，要有選擇地在存在需求的領(lǐng)域使用，避免全國各地各行各業(yè)四處開花，造成浪費或是引起中長期的產(chǎn)能過剩。

這次疫情作為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，也暴露出了中國目前在社會公共管理方面的短板，既包括結(jié)構(gòu)性的支出投入不足也包括財政制度在應(yīng)對類似緊急情況時的法治建設(shè)不足。學(xué)者呼吁，在疫情之后，中國應(yīng)考慮在應(yīng)急預(yù)算管理方面開展立法工作，以化解基層工作的困擾。

中國應(yīng)考慮現(xiàn)實，不照搬美國政策以及2009年政策

美國參眾兩院已經(jīng)表決通過了一項涉及財政預(yù)算總額達(dá)2.2萬億美元的紓困法案（Coronavirus Aid， Relief， and Economic Security （CARES） Act），并于美國時間3月27日在總統(tǒng)特朗普簽署后生效。特朗普還公開表示，希望再推動一項約2萬億美元基建投資計劃的法案。中國在G20的國際政策協(xié)調(diào)框架下，結(jié)合國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢，也已經(jīng)決定“積極的財政政策要更加積極有為”。在財政政策的總量調(diào)整方面，3月27日政治局會議指出，將會適當(dāng)提高財政赤字率。

評價中美兩國的財政救助計劃，需要結(jié)合兩國的經(jīng)濟(jì)社會情況以及疫情沖擊經(jīng)濟(jì)的影響面來看。中國的宏觀政策需要聚焦如何解決中國經(jīng)濟(jì)的主要矛盾，不能簡單地和美國進(jìn)行總額對比，并且兩國的支出重點也不一樣。

上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院執(zhí)行院長劉小川對本刊記者表示，受到疫情影響之后，美國企業(yè)也面臨停工停產(chǎn)，且相當(dāng)大的比例是采取無薪休假的模式，在這種情況下企業(yè)職工是拿不到工資的。美國居民的儲蓄率不高，中低收入居民的基本生活保障在工資停發(fā)之后就會出現(xiàn)問題。“可見，美國財政資金使用主要是為了防止勞動力市場動蕩以及中小企業(yè)破產(chǎn)，避免沖擊造成社會動蕩，同時也是為了給2020年的總統(tǒng)大選形成相對良好的環(huán)境，所以這份計劃對個人和企業(yè)進(jìn)行了大力度的直接補(bǔ)貼以及應(yīng)急貸款。”

中國和美國的差別一方面在于應(yīng)對疫情期間多數(shù)企業(yè)還在保持職工工資的發(fā)放，保持社會穩(wěn)定和居民基本收入，而且中國居民的儲蓄率相對比美國高，這使得中國從整個居民部門來說，面臨即刻現(xiàn)金流斷裂的風(fēng)險相對更小，因此對個人的補(bǔ)貼可以結(jié)合精準(zhǔn)扶貧來進(jìn)行，重點關(guān)注受疫情影響的困難群眾。另一方面，中國制造業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上占比更高，中國控制住疫情的時間和制造業(yè)復(fù)工的時間也相對比海外更早，因此劉小川認(rèn)為，未來中國的財政政策發(fā)力點應(yīng)當(dāng)主要是考慮如何擴(kuò)大內(nèi)需，拉動就業(yè)，助力制造業(yè)企業(yè)恢復(fù)出口能力。

CF40高級研究員、中國社科院世經(jīng)政所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任張斌指出，目前的一攬子政策，無論是刺激政策，還是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)政策，或者是紓困政策，該用還是要用。“中國有各種各樣的結(jié)構(gòu)性問題，但都沒有必要為此付出經(jīng)濟(jì)蕭條的代價，也沒有必要付出那么多失業(yè)的代價。刺激政策該用還是用，但是要從反對經(jīng)濟(jì)刺激的聲音中吸取過去刺激政策的教訓(xùn)。”張斌對本刊記者表示。

赤字空間要用到什么程度

在財政收入端，3月27日的中共中央政治局會議提出發(fā)行特別國債，增加地方政府專項債券規(guī)模。人們通常認(rèn)為，赤字率要控制在3%以內(nèi)。但實際上，歷史上的特別國債并不受此限制，另外近年來的地方政府專項債也并不列入赤字，而且經(jīng)過全國人大授權(quán)可以提前發(fā)行，因此財政赤字方面其實已經(jīng)具有了一定的靈活度。

陽光保險資管首席戰(zhàn)略官邱曉華撰文表示，中國有更多的政策空間，應(yīng)該具有更大的回旋余地，但如放著不用，就可能錯失良機(jī)。根據(jù)他的評估，中國目前需要將赤字率提升至5%以上，并加大央行投放基礎(chǔ)貨幣的力度，保持全年實際GDP增速在4%以上的底線。

根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)體量估算，2020年提高到3.8%左右，也就是比2019年提高1個百分點，這將會創(chuàng)出財政赤字率水平的新高，相當(dāng)于增加1萬億元左右的赤字規(guī)模。然而劉小川對此指出，如果按照財政乘數(shù)3倍的效應(yīng)來估算，能帶動的總需求也就是3萬億元，相比2019年名義GDP99萬億元而言，也就是彌補(bǔ)0.3個百分點左右的增速。而實際上，還有市場研究機(jī)構(gòu)估算中國的財政乘數(shù)效應(yīng)小于3倍。

對照2009年時中國經(jīng)濟(jì)刺激計劃相對于GDP的規(guī)模和效果，劉小川估算現(xiàn)在中國經(jīng)濟(jì)的體量需要15萬億元左右的總需求擴(kuò)張計劃才能達(dá)到，那么根據(jù)財政乘數(shù)換算那也是遠(yuǎn)高于1萬億元的赤字增量，但是這樣做肯定會產(chǎn)生巨大的后遺癥，尤其是金融風(fēng)險。因此政策部門也需要吸取2009年的教訓(xùn)，不能盲目地將財政資金投向那些缺乏社會經(jīng)濟(jì)綜合效益或是重復(fù)建設(shè)的項目，以及讓顯然缺少償債能力的主體去舉債。

“最后可能的結(jié)果是，1萬億元的新增赤字如果不足以刺激經(jīng)濟(jì)，那就需要增加發(fā)行地方專項債，而這部分主要是對應(yīng)于投資。”劉小川說，“根據(jù)目前的形勢看，政府債券增長的額度可能是要從調(diào)控目標(biāo)來倒推，也就是盡量保證企業(yè)能夠正常開工和穩(wěn)住就業(yè)，而不能在特殊時期一味地力求收支平衡。同時，穩(wěn)健貨幣政策更加注重靈活適度，就意味著金融部門需要配合政府債券的發(fā)行以及企業(yè)融資，包括企業(yè)發(fā)債也是很重要的一部分。”

無論是發(fā)債還是擴(kuò)大銀行信貸，最主要的風(fēng)險點是債務(wù)到期能否償還。因此，一是要對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢判斷足夠準(zhǔn)確，其基礎(chǔ)是國內(nèi)國外的需求在疫情之后能夠較快地恢復(fù)。劉小川認(rèn)為，目前來看，疫情好比是車輛在遇到緊急情況時踩剎車，在排除路障后就可以恢復(fù)行駛，而不是像2008年金融危機(jī)時車壞了。“金融危機(jī)是經(jīng)濟(jì)社會矛盾發(fā)展到一定程度不可調(diào)和之后產(chǎn)生的，需求的基礎(chǔ)出了問題。目前疫情沒有對中國經(jīng)濟(jì)的內(nèi)需和產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)產(chǎn)生根本的沖擊。中國率先走出疫情，加快復(fù)工，這也是中國未來能夠采取擴(kuò)大需求措施的重要前提。”

在專項債的發(fā)行額度上，十三屆全國人大常委會通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)部分新增地方政府債務(wù)限額的決定》授權(quán)國務(wù)院在2019-2022年三年中，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額。截至2月11日，財政部提前下達(dá)2020年新增地方政府債務(wù)限額18480億元，授權(quán)內(nèi)的限額下達(dá)完畢。截至3月31日，地方政府債剩余額度2375億元，其中專項債剩余發(fā)行額度1860.11億元。

3月31日召開的國務(wù)院常務(wù)會議指出，要進(jìn)一步增加地方政府專項債規(guī)模，在前期已下達(dá)一部分2020年專項債限額的基礎(chǔ)上，抓緊按程序再提前下達(dá)一定規(guī)模的專項債，按照“資金跟著項目走”的原則，對重點項目多、風(fēng)險水平低的地區(qū)給予傾斜。各地要抓緊發(fā)行，力爭二季度發(fā)行完畢。

當(dāng)前中國財政與貨幣政策緊密協(xié)調(diào)配合，全球負(fù)利率加深，也為政府積極的財政政策通過債券市場籌資營造了適宜的環(huán)境。中信證券首席固定分析師明明認(rèn)為，G20會議達(dá)成了將會“毫不猶豫”的采取及時行動，以共同的戰(zhàn)略應(yīng)對危機(jī)的共識，各國央行后續(xù)仍將繼續(xù)“合作寬松”以應(yīng)對疫情沖擊下的全球流動性緊張和經(jīng)濟(jì)下滑。一方面，人民銀行在財政政策實質(zhì)性擴(kuò)張之前大幅降息20BP，率先加大逆周期調(diào)節(jié)力度，后續(xù)在財政擴(kuò)張帶來的供給壓力凸顯之前，貨幣政策還將進(jìn)行量價操作以配合財政政策發(fā)力。另一方面，在全球負(fù)利率程度進(jìn)一步加深的背景下，當(dāng)恐慌情緒緩和、流動性危機(jī)解除后，外資將重回中國債券市場。

在稅收收入受到巨大影響的情況下，財政收入還有可能向以土地出讓金為主的政府性基金預(yù)算尋求支持。2020年3月12日，國務(wù)院宣布一項新政策，賦予省級政府更大用地自主權(quán)，目前所有省份都擁有將基本農(nóng)田轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的審批權(quán)，8個省份擁有將永久 基本農(nóng)田轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的權(quán)力。評級機(jī)構(gòu)穆迪發(fā)布的報告指出，該政策簡化了土地流轉(zhuǎn)的管理流程，支持了及時的固定資產(chǎn)投資。此外，這可能會帶來更多的土地供應(yīng)，從而支持政府的土地銷售收入，有助于鞏固中國省級財政。報告認(rèn)為，總體而言，該政策將有助于地方政府的財政總收入，而目前新冠肺炎疫情爆發(fā)和2020年經(jīng)濟(jì)增速放緩正令地方政府財政收入面臨壓力，并且由于中國發(fā)達(dá)地區(qū)面臨更大的土地供應(yīng)限制，因此會從政策變化中受益最大。

局部發(fā)力，不搞“普惠制”

回顧2009年中國的逆周期政策，所謂“四萬億”最主要是發(fā)動銀行進(jìn)行信貸投放，地方政府融資平臺和影子銀行體系也是從那個時期開始爆發(fā)式增長的。從當(dāng)時財政資金以及銀行配套資金的最終投向來看，拉動需求主要是依靠了三方面，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，房地產(chǎn)開發(fā)投資與銷售，汽車家電等耐用品消費。

汲取過去“四萬億”的教訓(xùn)，張斌認(rèn)為，當(dāng)時公益類的項目如果不是找商業(yè)金融機(jī)構(gòu)借錢，而是政府直接發(fā)國債，或者地方政府發(fā)地方債，那么金融體系里面就不會有后來那么大的隱性不良資產(chǎn)，也不會有后來影子銀行那么大的發(fā)展。“如果說這次要刺激的話，政府既然是要做那些不太賺錢的項目，特別是公益類的項目，那就該由政府出錢，不要找商業(yè)金融機(jī)構(gòu)借錢。”

在2020年，地方政府直接發(fā)債以及部分項目當(dāng)中政府資本金配套銀行信貸成為了新的模式。目前中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)問題所面臨的困境和2009年已經(jīng)有了明顯的差別，這也會導(dǎo)致財政政策的實施和2009年應(yīng)對金融危機(jī)的措施會有所區(qū)別。劉小川認(rèn)為，從疫情沖擊中國經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)以及中央提出的社會發(fā)展目標(biāo)來看，這次積極財政政策的減收增支舉措預(yù)計會更有針對性地投向受到疫情沖擊最嚴(yán)重的部門，以及對抗疫情、拉動就業(yè)貢獻(xiàn)最大的部門。“無論是做基建投資，做物聯(lián)網(wǎng)，還是支持貧困戶，應(yīng)當(dāng)讓資金使用落到實處。也就是說，更應(yīng)該局部發(fā)力，不能搞成普惠制。”

張斌同時指出，基建投資不能全國各地到處都做一點，因為基建是為人服務(wù)，是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的，所以基建項目要跟人口和產(chǎn)業(yè)流動方向保持一致。“目前為止，中國區(qū)域結(jié)構(gòu)的變化，大的方向還是大城市以及城市圈的建設(shè)，這些區(qū)域應(yīng)當(dāng)成為基建投資的方向。而那些人口流出、產(chǎn)業(yè)不太好的地方，需要的不是基建，而是幫助低收入群體的政策。”

張斌進(jìn)一步指出，政府應(yīng)當(dāng)盡可能使用總量政策手段，避免那些針對特定行業(yè)的政策手段。因為針對特定行業(yè)的政策手段就可能會帶來新的扭曲，而政策扭曲之后會帶來產(chǎn)能過剩。總量政策刺激政策就不大會存在這樣的問題。

在企業(yè)部門當(dāng)中，中小企業(yè)和出口導(dǎo)向型企業(yè)受到影響最大，尤其是目前疫情的海外擴(kuò)散對中國出口部門的負(fù)面影響正在體現(xiàn)。通常來看，中小企業(yè)抗風(fēng)險能力弱，兩個月的經(jīng)營停滯就可能導(dǎo)致其現(xiàn)金流斷裂;出口導(dǎo)向型企業(yè)由于需求受到海外不可控的影響，面臨訂單流失且不知何時才能恢復(fù)。這里值得關(guān)注的一點是，盡管金融危機(jī)后中國一直在擴(kuò)大內(nèi)需，從GDP增長來看凈出口的重要性在下降，但是2019年是中國出口部門本世紀(jì)以來很不錯的一個年份（圖1）。而且，單獨把出口部門拿出來看，其經(jīng)濟(jì)活動對于整個中國經(jīng)濟(jì)來說還是很重要的，即使經(jīng)過多年的下降，但是出口金額以及工業(yè)企業(yè)出口交貨值占GDP的比重仍然在10%以上（如圖2），這些經(jīng)濟(jì)活動在微觀上體現(xiàn)為就業(yè)、采購、投資需求以及各種金融往來。

圖1：2019年是本世紀(jì)以來凈出口對中國經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率相對高的一個年份

資料來源：Wind，本刊記者整理

圖2：出口金額以及工業(yè)企業(yè)出口交貨值占GDP的比重仍然在10%以上

資料來源：Wind，本刊記者整理

從救助手段上來說，一是給予直接的財政補(bǔ)貼，在企業(yè)即使?fàn)I業(yè)額很低的情況下也能夠獲得現(xiàn)金流支撐，二是允許銀行發(fā)放補(bǔ)充流動性的貸款，并且比平時適當(dāng)降低貸款獲得的門檻。三是地方政府不能采取停工停產(chǎn)一刀切的手段，需要盡快地支持經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。劉小川認(rèn)為，采取這些措施一方面是為了救助中小企業(yè)，滿足其采購原材料來開工和發(fā)放工資的基本需求，穩(wěn)定就業(yè)，另一方面也為保持中國的微觀經(jīng)濟(jì)的供給能力，在海外疫情控制住之后能夠較快地填補(bǔ)國際市場上的供給空白，滿足外需。“在這次疫情期間，西方發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)鏈也會受到很大的影響，在疫情之后其生產(chǎn)也難以很快恢復(fù)，這部分的替代需求對中國企業(yè)來說是一個機(jī)會。”

張斌認(rèn)為，除了紓困之外，中國接下來還需要振興經(jīng)濟(jì)，不能讓經(jīng)濟(jì)增速自由落體，要防止經(jīng)濟(jì)陷入衰退。中國需要一定的刺激政策，政策邊界就在于通脹。通脹是反映總供求相對對比的一個核心指標(biāo)。需求如果多過供給，就不應(yīng)該再刺激需求，2%到3%的核心CPI同比增速這是最合適的通脹水平。此外，同時還要看就業(yè)數(shù)據(jù)，把通脹和就業(yè)兩方面結(jié)合一塊看，以這個為準(zhǔn)繩，來決定刺激還是不刺激，刺激的力度大還是小。

“另外還有一點很重要的是，在經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊的前提下，全民要有過緊日子的意識。例如這時候財政預(yù)算下工資支出的增長要適度，居民超出承受能力的消費要有所控制，科研經(jīng)費也要提高使用效率。” 劉小川說。

張斌雖然支持刺激，但他也強(qiáng)調(diào)，刺激政策不是萬能的，只是保持總需求的相對穩(wěn)定。“中國很多深層次的問題還是要推進(jìn)結(jié)構(gòu)改革，而現(xiàn)在這種經(jīng)濟(jì)困難的環(huán)境下，更是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革政策的契機(jī)。”

需研究制定應(yīng)急預(yù)算法案

在財政收支矛盾突出的情況下，盤活存量財政資金顯得更加重要。在中央向地方轉(zhuǎn)移支付的過程當(dāng)中，由于涉及到逐級的審批程序，會出現(xiàn)有些資金不能立即到位的情況，這些存量的財政資金在2020年更加需要提高使用效率。“可能是因為資金立項決策速度不夠;也有可能是中央立了預(yù)算，但錢還沒有來得及撥下去;或者是撥下去了，但還沒有到達(dá)地方這一層;又或者資金到了地方財政這一層，但是地方行政沒有及時將資金給到最終使用的部門。”劉小川分析認(rèn)為，這些財政資金的決策和調(diào)撥環(huán)節(jié)需要精簡提速。

結(jié)合中國的社會發(fā)展階段以及財政實力來看，目前中國一般公共預(yù)算在衛(wèi)生健康領(lǐng)域投入主要是在醫(yī)療方面，對公共衛(wèi)生方面還有不夠。這次疫情反映出公共衛(wèi)生的硬件、組織系統(tǒng)、人才培養(yǎng)都有短板要補(bǔ)。但是，每年財政資金都為了防疫而投入像這次這樣巨大的資源也不太現(xiàn)實，防疫和公共衛(wèi)生需要有一個有長期規(guī)劃的基礎(chǔ)建設(shè)。

這次疫情中出現(xiàn)了一些問題引發(fā)社會關(guān)注，例如參與抗擊疫情的醫(yī)護(hù)人員的補(bǔ)貼發(fā)放該從哪里出，境外入境隔離人員費用該由誰承擔(dān)。劉小川認(rèn)為，這是現(xiàn)行預(yù)算制度框架導(dǎo)致的沖突。“比如對醫(yī)護(hù)人員的補(bǔ)貼發(fā)放，因為每一個公立醫(yī)院都是事業(yè)單位，其支出標(biāo)準(zhǔn)是有規(guī)定的，目前遇到疫情就需要突破這些規(guī)定。醫(yī)護(hù)人員的補(bǔ)貼，按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致單位財務(wù)操作上可能會有障礙。”另外，和疫情相關(guān)的部分財政撥款目前是在中央轉(zhuǎn)移支付制度下提前撥付來實現(xiàn)的，并且由誰安排、如何定結(jié)構(gòu)是在行政框架下來做，難免會與《預(yù)算法》的法治要求相抵觸。

醫(yī)院作為獨立經(jīng)濟(jì)體，其財務(wù)有一定的支配權(quán)，可以允許先行支付醫(yī)護(hù)人員的補(bǔ)貼，如果在這個范圍內(nèi)還不夠解決，更規(guī)范的做法，還是要按照《預(yù)算法》定的框架下來進(jìn)行緊急撥付。

從新聞報道看，資金安排已經(jīng)是疫情防控和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)及就業(yè)面臨的一個主要問題。目前全國“兩會”還沒有開，但是這涉及全國2020年的預(yù)算問題，這需要國家抓緊決策。劉小川表示，對于突發(fā)性事件，要采取超常規(guī)的政策手段來應(yīng)對。“建議全國人大研究制定應(yīng)急預(yù)算法案，以應(yīng)對公共衛(wèi)生、戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等方面的重大突發(fā)事件，或者至少是由財政部出臺一項關(guān)于緊急預(yù)算管理的行政規(guī)章，平衡應(yīng)急管理和預(yù)算法治。”

再者，考慮到由于年度預(yù)算遲遲難以獲得批復(fù)影響專項債的發(fā)行，張旭認(rèn)為，由國務(wù)院發(fā)起動議，獲得人大常委會授權(quán)以獲得專項債新額度，同時也可以包括特別國債和地方一般政府債，這種模式一方面符合相關(guān)規(guī)定;另一方面也可以獲得特別國債的發(fā)行額度，是較為理想、可行的方案。從十三屆全國人大常委會第十一次至十六次會議閉幕的時間來看，每次會議召開間隔時間在1-2個月不等，上次會議召開是在2月底，張旭據(jù)此估計，下一次人大常委會召開的時間也在臨近。