基于信用體系建設(shè)的農(nóng)村社會(huì)治理創(chuàng)新

張遠(yuǎn)娜 畢明

摘要：當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織弱化、民心渙散、風(fēng)氣不正等問題已成為基層社會(huì)治理的一大難題。山東省榮成市通過“機(jī)構(gòu)、政策、氛圍”三位一體、“村居、干部、村民”三位一體“信息采集、考核、公示”三位一體、“獎(jiǎng)勵(lì)守信、懲戒失信、信用修復(fù)”三位一體四個(gè)三位一體的農(nóng)村信用體系建設(shè)，找到了提高群眾道德水平、增強(qiáng)村居凝聚力、提升農(nóng)村社會(huì)治理水平的有效抓手，其經(jīng)驗(yàn)有較強(qiáng)的示范作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;社會(huì)治理;信用體系

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出要加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。[1]農(nóng)村基層治理一直是國家治理的重要方面，基層不牢，地動(dòng)山搖。[3]改革開放以來，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系以及農(nóng)民思想觀念等都發(fā)生了深刻變化，給農(nóng)村社會(huì)治理帶來了巨大挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了很多新問題、新情況，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，探索合乎時(shí)代要求、響應(yīng)人民呼喚、彰顯人民主體地位的更為有效的治理方式，解決農(nóng)民生產(chǎn)生活中面臨的各種問題，不斷增強(qiáng)廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“善治”。[4]

一、當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理的難點(diǎn)

進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)村村居呈現(xiàn)出承載功能日益繁重、村民利益訴求多元、民主意識(shí)不斷增強(qiáng)等特點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村不可避免地出現(xiàn)基層黨組織弱化、民心渙散、風(fēng)氣不正等問題，成為基層社會(huì)治理的難點(diǎn)問題。

第一，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變遷，農(nóng)民利益訴求日益多元。改革開放以來，城鄉(xiāng)間的人口流動(dòng)明顯加速，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式、思想價(jià)值觀念逐步轉(zhuǎn)變，民主意識(shí)、法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)，利益需求日益多元，對(duì)政府的要求和期望越來越高。傳統(tǒng)的單向管理方式已經(jīng)不再適用，農(nóng)村社會(huì)迫切需要新型治理機(jī)制，既滿足農(nóng)民參與村級(jí)事務(wù)管理的意愿，又能最大程度維護(hù)農(nóng)民的切身利益。

第二，農(nóng)村新型社會(huì)矛盾逐步凸顯，呈現(xiàn)出日益復(fù)雜的趨勢。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國利益格局大幅度調(diào)整，貧富差距成為農(nóng)村社會(huì)的突出矛盾，已經(jīng)嚴(yán)重影響農(nóng)民的心理平衡，對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生巨大影響。另外，村民選舉糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、醫(yī)療糾紛、環(huán)境保護(hù)糾紛、干群糾紛等新型矛盾糾紛不斷，且呈現(xiàn)交錯(cuò)滲透之勢，矛盾化解難度明顯增大。

第三，農(nóng)村基層黨組織存在不少短板，甚至出現(xiàn)弱化、虛化、邊緣化。弱化表現(xiàn)為村干部履職能力差、帶動(dòng)致富能力差，導(dǎo)致黨組織力量薄弱，無力帶動(dòng)群眾干事創(chuàng)業(yè)。虛化表現(xiàn)為干部履行職責(zé)虛、工作落實(shí)虛、追究問責(zé)虛，導(dǎo)致農(nóng)村各項(xiàng)工作難以真正貫徹落實(shí)。邊緣化表現(xiàn)為黨在農(nóng)民當(dāng)中的凝聚力、號(hào)召力、信任度日益減退，農(nóng)村各項(xiàng)工作陷入被動(dòng)局面。

第四，青壯年流失導(dǎo)致農(nóng)村空心化、老年化，社會(huì)治理主體能力不斷弱化。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)導(dǎo)致農(nóng)村青壯人口大量流出，老人、婦女、兒童等“三八五零”成為農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，造成農(nóng)村社會(huì)治理人才短缺、社會(huì)治理主體能力弱化，在農(nóng)村事務(wù)管理中缺乏話語權(quán)，這是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理面臨的最大挑戰(zhàn)。

二、榮成市農(nóng)村信用體系建設(shè)的實(shí)踐探索

榮成市位于山東半島最東端，轄三區(qū)、12鎮(zhèn)、10個(gè)街道，共825個(gè)行政村、120個(gè)居委會(huì)，人口67.5萬，占地面積1 526平方公里。2013年榮成市在全國率先啟動(dòng)村居信用體系建設(shè)，創(chuàng)新符合基層特點(diǎn)的信用管理機(jī)制，探索四個(gè)“三位一體”的信用建設(shè)模式，建立起信用主體全覆蓋、信用信息類別全覆蓋、街道區(qū)域全覆蓋和信用產(chǎn)品應(yīng)用全覆蓋的社會(huì)征信體系，找到了提高群眾道德水平、增強(qiáng)村居凝聚力、提升基層治理水平的有效抓手。

（一）“機(jī)構(gòu)、政策、氛圍”三位一體，實(shí)現(xiàn)信用體系建設(shè)制度化

在機(jī)構(gòu)建設(shè)上，榮成市堅(jiān)持市級(jí)主導(dǎo)、區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同，成立由市長任組長，分管常委任副組長，25個(gè)區(qū)鎮(zhèn)街道、83個(gè)部門任成員的社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，把信用體系建設(shè)納入目標(biāo)責(zé)任制考核，作為工作成效的重要方面嚴(yán)格獎(jiǎng)懲;鎮(zhèn)街層面，成立由黨工委書記任組長，征信辦、督查考核辦、經(jīng)貿(mào)辦、城建辦、環(huán)衛(wèi)辦、黨政辦等分管負(fù)責(zé)人任成員的街道全域信用體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)下沉、責(zé)任下沉。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)征信管理辦公室，具體負(fù)責(zé)征信管理工作的開展和協(xié)調(diào)。同時(shí)根據(jù)工作需要，在鎮(zhèn)街、村居、企業(yè)等各個(gè)層面設(shè)置信息管理員，負(fù)責(zé)信用信息采集工作。

政策制定上，依據(jù)榮成市委市政府《關(guān)于深化社會(huì)信用體系建設(shè)實(shí)施方案》等文件精神，各街道根據(jù)實(shí)際情況分別出臺(tái)全域信用建設(shè)實(shí)施意見，并針對(duì)農(nóng)村村居、村民、村干部、黨員、鎮(zhèn)域環(huán)境等不同群體和領(lǐng)域分別制訂管理辦法和考核標(biāo)準(zhǔn)，形成了較完備的信用管理制度框架和標(biāo)準(zhǔn)體系。

氛圍營造上，結(jié)合創(chuàng)建全國文明城市和新時(shí)代文明實(shí)踐中心試點(diǎn)建設(shè)，通過印發(fā)宣傳冊(cè)、張貼標(biāo)語、展示看板、入戶宣講、媒體報(bào)道等方式，提升農(nóng)村居民對(duì)信用體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)，在轄區(qū)內(nèi)培育知信、重信、用信、守信的氛圍，為全域信用體系建設(shè)打下良好的思想和群眾基礎(chǔ)。

（二）“村居、干部、村民”三位一體，實(shí)現(xiàn)信用建設(shè)主體全覆蓋

村居方面，以各街道下轄村居為信息征集對(duì)象，征集內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、民主政治建設(shè)、黨群建設(shè)、平安建設(shè)等，確保村居重點(diǎn)工作全部納入信用管理。

干部方面，以農(nóng)村全體黨員干部為對(duì)象，信用信息征集內(nèi)容包括黨建、“三資”管理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、宣傳、文化、婦聯(lián)工作等。為進(jìn)一步規(guī)范黨員行為，部分街道在轄區(qū)黨員中開展紅色征信，比如王連街道采用“雙星級(jí)（市級(jí)星、村級(jí)星）”考核模式，對(duì)黨員的信用水平提出更高要求，進(jìn)而充分發(fā)揮黨員的模范帶頭作用。

農(nóng)村居民方面，信用信息征集內(nèi)容包括村容村貌、公共秩序、村居建設(shè)、移風(fēng)易俗、文明道德、公益事業(yè)、村級(jí)管理等方面。其中還以特定群體，比如鎮(zhèn)村保潔隊(duì)伍為征信對(duì)象，征集責(zé)任區(qū)清掃、城鄉(xiāng)一體化保潔、清除積雪等信息，來推動(dòng)相關(guān)重點(diǎn)工作開展。目前榮成市全部村居均已全部納入征信系統(tǒng)，每個(gè)村居及其成員都建立起了信用信息檔案，擁有了自己的“誠信身份證”，實(shí)現(xiàn)了信用主體全覆蓋。

（三）“信息采集、考核、公示”三位一體，實(shí)現(xiàn)信用評(píng)價(jià)體系科學(xué)化

在信息采集上，以村為最小單位，各街道劃分片區(qū)，各片區(qū)信息采集員按照既定的信用管理辦法，每月提報(bào)片區(qū)征信信息，月底由各村誠信工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開議事會(huì)，對(duì)征信信息逐一核實(shí)提報(bào)。各村建立征信微信群，采用群眾提報(bào)、村委把關(guān)、實(shí)時(shí)監(jiān)督的模式，確保信息采集工作的公開、公正、透明。各街道征信辦負(fù)責(zé)對(duì)各村守信失信數(shù)據(jù)進(jìn)行更新、管理和維護(hù)，數(shù)據(jù)更新頻率每月不低于一次。對(duì)于一票肯定事項(xiàng)和一票否定事項(xiàng)須經(jīng)集體討論后報(bào)街道征信辦存檔備案。

在信用考核上，各街道結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，實(shí)行千分制考核和分級(jí)管理，根據(jù)信息征集主體、行為影響程度等要素，設(shè)定了好人好事、公益事業(yè)、孝老愛親、社會(huì)公德、移風(fēng)易俗等多層面的扣分細(xì)則和加分細(xì)則，依據(jù)分?jǐn)?shù)高低依次劃分為AAA、AA、A+、A、A-、B、C、D八個(gè)信用等級(jí)，其中，C級(jí)被列入誠信“黃名單”，D級(jí)被列入誠信“黑名單”。

在信息公開上，每月各村通過征信聯(lián)席會(huì)議和公開欄，將當(dāng)月采集的信用信息進(jìn)行公開。同時(shí)建立重點(diǎn)人群信用信息公示制度，建立誠信“紅黑榜”，對(duì)誠信模范組織和個(gè)人以及嚴(yán)重失信行為進(jìn)行公示，形成對(duì)失信者的社會(huì)性懲戒。

（四）“獎(jiǎng)勵(lì)守信、懲戒失信、信用修復(fù)”三位一體，實(shí)現(xiàn)信用評(píng)價(jià)結(jié)果真應(yīng)用

信用體系發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于信用評(píng)價(jià)結(jié)果的真應(yīng)用。榮成市秉持“獎(jiǎng)勵(lì)守信、懲戒失信”“一處守信，處處受益;一處失信，處處受限”的原則，變村民福利為信用獎(jiǎng)勵(lì)，按照信用等級(jí)獲取福利待遇。例如在王連街道東島劉家村，戶均征信等級(jí)在A+以上享受閉路電視免費(fèi)，收種小麥、玉米免費(fèi)，耕地、旋地免費(fèi)，收種花生半價(jià)等待遇;如果評(píng)級(jí)達(dá)不到A+，則需支付相應(yīng)費(fèi)用。為加大獎(jiǎng)勵(lì)力度，2018年開始，有條件的鎮(zhèn)街通過“政府出資一塊、企業(yè)貢獻(xiàn)一塊、強(qiáng)村支持一塊”的方式設(shè)立了信用基金，對(duì)達(dá)到一定信用等級(jí)的村民和組織進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，在保障公平上適度體現(xiàn)效率的原則。同時(shí)，結(jié)合榮成市級(jí)誠信獎(jiǎng)勵(lì)政策，針對(duì)個(gè)人推出多個(gè)“信用+”守信激勵(lì)產(chǎn)品，信用等級(jí)高的個(gè)人在評(píng)先選優(yōu)、貸款、招投標(biāo)、入學(xué)參軍、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面優(yōu)先考慮，信用等級(jí)為C、D級(jí)的在上述方面均受不同程度的限制。另外，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的信用損害，信用主體可以通過志愿服務(wù)、好人好事、公益活動(dòng)等加分項(xiàng)進(jìn)行修復(fù)，督促信用主體提升信用水平。

通過持續(xù)不斷地正面引導(dǎo)、典型帶動(dòng)、信用激勵(lì)，榮成市廣大農(nóng)村居民積極參與信用建設(shè)，倡樹正能量，弘揚(yáng)新風(fēng)尚。與開展信用建設(shè)前相比較，兩委干部團(tuán)結(jié)了、黨群干群關(guān)系和諧了、群眾素質(zhì)提高了、集體榮譽(yù)感增強(qiáng)了、村風(fēng)民風(fēng)好轉(zhuǎn)了、基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用提升了，知信、重信、守信成為干部群眾的自覺行動(dòng)，涌現(xiàn)出大批熱心公益、保護(hù)環(huán)境、助人為樂、孝老愛親等文明事跡。

三、榮成市農(nóng)村信用體系建設(shè)的啟示

農(nóng)村開展信用體系建設(shè)可謂正逢其時(shí)。黨的十九屆四中全會(huì)將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略任務(wù)，為農(nóng)村基層治理創(chuàng)新提供了根本遵循;黨十八大以來政治領(lǐng)域的正本清源、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的健康發(fā)展、社會(huì)領(lǐng)域的有序轉(zhuǎn)型都為信用體系建設(shè)提供了有利條件;更重要的是，面對(duì)農(nóng)村治理的各種問題，人民群眾對(duì)信用建設(shè)的重要性、迫切性已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。[6]此時(shí)推進(jìn)信用體系建設(shè)合乎時(shí)代要求、執(zhí)政需要、人民呼喚，加上黨委政府的不懈努力，所以產(chǎn)生了農(nóng)村信用建設(shè)“一抓就靈、滿盤皆活”的效果。榮成市開展農(nóng)村信用體系建設(shè)的實(shí)踐為創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理工作提供了有益啟示。

（一）堅(jiān)持以人民為中心，明確為誰治理問題

以人民為中心是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的核心理念，體現(xiàn)在黨和政府工作方針上，就是維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的切身利益。信用體系建設(shè)將信用嵌入各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)以及具體個(gè)人，通過提高全社會(huì)的誠信意識(shí)和信用水平，防止失信行為侵害他人正當(dāng)權(quán)利，讓各方參與者普遍獲益并產(chǎn)生持久綜合效益，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。它使得村居基層治理有了抓手;人與人之間多了信任互助，少了猜疑冷漠，社會(huì)交往成本大大降低;每個(gè)人在守信踐諾中能夠獲得具體的獎(jiǎng)勵(lì)和權(quán)益。這種互利共贏的模式成為良性循環(huán)，在推進(jìn)信用體系建設(shè)工作深入開展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了基層治理水平的持續(xù)提升。

（二）堅(jiān)持共建共治共享，明確誰來治理問題

黨的十九屆四中全會(huì)要求完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，其核心要義之一就是治理主體的多元化。[1]一方面，要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，這是信用體系建設(shè)時(shí)間短、起效快、效果好的重要原因。信用體系建設(shè)之初就要以社會(huì)治理為總目標(biāo)進(jìn)行整體規(guī)劃，建章立制，以上率下，頂住說情風(fēng)，構(gòu)建起強(qiáng)有力的組織制度保障。另一方面，信用建設(shè)主體要覆蓋企業(yè)、社會(huì)組織以及全體農(nóng)村居民，盡管初期各類主體都處于不理解和不情愿的狀態(tài)，但是由于受到正面引領(lǐng)、典型示范、榮譽(yù)激勵(lì)等影響，各主體主人翁意識(shí)開始覺醒，參與信用建設(shè)的積極性不斷提高，變被動(dòng)為主動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了自我管理、自我服務(wù)，自我教育、自我監(jiān)督，共同參與治理、共享治理成果。

（三）堅(jiān)持科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，明確治理機(jī)制問題

制度設(shè)計(jì)是一門科學(xué)，也是一門藝術(shù)。好的信用制度設(shè)計(jì)要做到兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是激發(fā)人的善念;二是讓參與者有更多的獲得感。因此，農(nóng)村征信制度設(shè)計(jì)要立足區(qū)域、結(jié)合村情，將各村村規(guī)民約與征信管理細(xì)則結(jié)合起來，細(xì)化具體信息采集標(biāo)準(zhǔn)，量化賦分細(xì)則，并根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)增減，讓信用主體明確自己的行為邊界;要堅(jiān)持既不降低標(biāo)準(zhǔn)也不吊高胃口的原則，做到應(yīng)采盡采，讓信用獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒有理有據(jù);要圍繞尊重人、發(fā)展人、完善人的理念來展開制度設(shè)計(jì)，如既往不咎、啟發(fā)善念的不溯及既往制度，褒揚(yáng)善行、抑制惡行的正面激勵(lì)與負(fù)面懲戒機(jī)制，失信扣分提醒的預(yù)警機(jī)制，允其改過自新的修復(fù)機(jī)制等，最終體現(xiàn)“小善必獎(jiǎng)、小過可補(bǔ)、大過必懲”的導(dǎo)向。[5]P25

（四）堅(jiān)持三治融合，明確治理方式問題

黨的十九屆四中全會(huì)提出完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。[1]農(nóng)村信用體系建設(shè)正是群眾參與制度化和三治融合的生動(dòng)體現(xiàn)。信用體系本身是以樹立誠信文化理念、弘揚(yáng)誠信傳統(tǒng)美德為內(nèi)在要求，將其制度化之后，既能以法治體現(xiàn)道德理念、強(qiáng)化法律對(duì)道德建設(shè)的促進(jìn)作用，又能以道德滋養(yǎng)法治精神、強(qiáng)化道德對(duì)法治文化的支撐作用。同時(shí)將誠信與村規(guī)民約結(jié)合起來，由村民參與制定規(guī)則，集體表決通過后共同遵守，對(duì)于有爭議的事項(xiàng)提交村民議事會(huì)集體討論決定，大大拓展了村民參與公共事務(wù)的平臺(tái)，增強(qiáng)了村民自治組織能力。

（五）堅(jiān)持心靈治理，明確治理終極目標(biāo)

黨的十九大報(bào)告提出，要培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì)心態(tài)。[2]社會(huì)治理著眼于化解社會(huì)矛盾，但其終極目標(biāo)還是人的建設(shè)，如何更好處理人與人之間的關(guān)系是社會(huì)治理的重要命題。作為中華民族的傳統(tǒng)美德，誠信毫無疑問是心靈治理的重要手段。通過榮成信用體系建設(shè)實(shí)踐，我們明顯感受到誠信對(duì)于道德回歸的重要價(jià)值。當(dāng)“人人講信用、事事守信用、行行用信用”的信用生態(tài)形成之后，社會(huì)大眾心態(tài)必然普遍好轉(zhuǎn)，社會(huì)治理長效機(jī)制也有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

總之，在農(nóng)村進(jìn)行信用體系建設(shè)是以人民為中心的重要實(shí)踐，也是社會(huì)治理的有效抓手，更有鞏固基層政權(quán)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)長治久安的重大意義，值得進(jìn)一步研究和推廣。

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