歐洲兒童照顧對我國的啟示

白照君?李晉康

【摘 要】 文章敘述了歐洲兒童照顧、人力資本與人力資本投資的概念內涵，論證了我國借鑒歐洲兒童照顧政策的可行性。探析歐洲兒童照顧體系建設對我國的啟示：轉變政策理念，提高對普通兒童照顧的重視;加強兒童照顧公共設施建設;加大對兒童的直接補貼力度。

【關鍵詞】 兒童照顧;人力資本;社會投資;啟示

20世紀六七十年代，歐洲越來越多的女性進入勞動力市場，由于兒童照顧這一家庭責任給女性就業帶來困難，女性生育率降低。為提高生育率，兒童照顧體系得到政府重視。此后政府加大對兒童照顧的資金投入，幫助分擔女性家庭責任，以提高女性就業率，增加勞動力市場人力資源。同時鼓勵生育，為勞動力市場注入未來人力資本，緩解了老齡化壓力。我國自2015年10月全面二孩政策實施以來，政策效果并未達到預期水平，反映出社會生育意愿降低。其中原因包括我國兒童照顧體系的缺失導致女性平衡工作和家庭難度加大，女性在工作和家庭之間的選擇變得困難，社會對女性就業歧視加劇。無論是生育率的下降還是女性難以重返勞動力市場，都是社會人力資本的損失。因此加大兒童照顧投入力度，建立健全兒童照顧體系有助于擴充社會人力資本，符合社會人力資本投資理念。

一、兒童照顧、人力資本與人力資本投資的概念內涵

1、兒童照顧

根據已有文獻，本文中的兒童照顧指國家或雇主通過育兒津貼、產假、日托設施等方式支持幫助家庭分擔兒童照顧責任，使年輕父母（尤其是母親）能夠有時間和精力投入勞動力市場的政策措施，指來自家庭以外的兒童照顧，是社會福利的一部分。歐洲工業革命早期，兒童照顧被視為家庭內部責任，政府及社會干預較少，兒童照顧僅僅是為貧困家庭提供的托幼服務。隨著工業化進程發展，越來越多的女性勞動者投入到生產活動中，家庭不能再承擔全部的兒童照顧責任，有識之士主張為家庭提供兒童照顧服務，從而推動了婦女產假、兒童津貼等福利的產生。此后兒童照顧政策都是在津貼、假期、托幼設施的基礎上調整和完善。由此可見，來自家庭以外的兒童照顧大多以產假、育兒津貼、兒童津貼、公共托幼設施等形式體現。

2、人力資本與人力資本投資

根據美國經濟學家舒爾茨和貝克爾創立的人力資本理論，人力資本是指存在于人體之中的具有經濟價值的知識、技能和體力（健康狀況）等質量因素之和。這一理論認為人力資本是“活資本”，比生產設備、硬幣等“硬資本”具有更大的升值空間，尤其是在知識經濟時代人力資本將發揮更大的作用。該理論還認為提高人口質量、加大教育資源投資是提升人力資本的重要途徑。

20世紀90年代，歐洲國家家庭模式發生變化，越來越多的女性投入到勞動力市場。同時人口出生率下降，老齡化程度提高，給歐洲傳統的福利國家敲響警鐘，為了應對社會產生的新問題，福利國家將兒童照顧提上日程。并且在此之前，西方國家經濟政策和福利政策之間出現矛盾，成為維系福利國家的阻礙，促使福利國家的支持者們尋求解決方案。英國社會學家吉登斯即為解決方案的提供者之一，他提出的“社會投資”理論將社會福利視為對社會的投資，旨在將消極福利變為積極福利，將被動福利變為主動福利，尤其注重人力資本投資和利用風險資源，緩解了福利國家經濟政策和社會政策之間的矛盾。歐洲福利國家在吉登斯理論的支持下，將兒童照顧政策理念從社會福利轉換為社會投資，出發點從福利制度的健全轉化為促進就業、進行社會投資，極大地推動了西方福利國家兒童照顧的發展。

3、兒童照顧與人力資本投資的關系

（1）健全兒童照顧有助于擴充當前人力資源。第三期中國婦女社會地位調查的數據顯示，城鎮女性未就業的原因中，69.3%的被調查者是因為料理家務，而照顧兒童是家務中重要的一部分。可見多數女性由于承擔兒童照顧責任而不能從事社會勞動生產活動，是社會人力資源的損失。雖然人力資源的擴充不一定帶來人力資本的增值，但人力資源通過培訓、教育、時間可以轉化為人力資本，是提升人力資本的數量基礎。健全兒童照顧體系有助于政府幫助家庭尤其是年輕女性承擔部分家庭責任，減輕其家庭負擔，從而有時間、精力投入勞動力市場，是對市場人力資源的擴充，是使人力資本增值的數量基礎。反之，有限的兒童照顧設施、不健全的兒童照顧體系則成為擴大婦女就業的阻礙。以德國為例，20世紀末，德國兒童照顧設施薄弱，能夠享受到兒童照顧設施的兒童在3-6歲半的兒童還不到3/4，同時沒有照顧更小年齡兒童的幼兒園，幾乎所有的小學都是半日制。婦女加入勞動力市場的人數大增，高于歐盟的平均水平，但實際參加工作的人數大大低于英國和斯堪的納維亞國家，有力證明了在承擔照顧兒童責任的婦女中，越來越多的人希望參加勞動力市場，但是因為缺乏兒童照顧的公共服務而不能參加。1996年后，德國實行3-6歲的兒童都有權利上幼兒園，擴大對三歲以下兒童的照顧設施，并改革勞動力市場政策以支持女性重返勞動力市場。研究表明，兒童照顧設施的擴張使有3-6歲孩子的母親參加工作的人數從1996年以來增加了7.5%。

（2）健全兒童照顧是對未來人力資本的投資。《中國婦女兒童發展綱（2011-2020年）》指出“兒童是人類的未來，是社會可持續發展的重要資源。”從兒童津貼、托幼設施、學前教育方面加強政府、社會對兒童照顧責任的承擔，是從數量和質量方面對社會未來人力資本的投資。

從數量方面來看，隨著市場經濟的發展，在追求效率、效益的環境下對勞動力的素質要求大大提高，職場競爭力加大。而以兒童照顧為主的家庭責任使許多年輕女性實現家庭和工作二者關系的平衡，一些女性以職業生涯發展為主要追求，主張晚育甚至不育，使得社會生育率降低。最突出的表現為2015年“全面二孩”政策并未達到預期效果，可見社會生育意愿降低。而健全兒童照顧，有助于緩解由家庭責任給女性帶來的壓力，消除因為生育帶來的顧慮，從而提高生育意愿，有助于擴充未來人力資源。從質量方面來看，學前教育是人力資本投資的初始階段。健全學前教育，使更多兒童有機會接受優質的學前教育，傳授兒童基礎入門知識，有助于兒童啟蒙，為將來兒童成長發展奠定堅實基礎，是對未來人力資本的投資。

二、我國借鑒歐洲兒童照顧政策的可行性

歐洲作為福利國家的發源地，在建立社會福利制度方面是其他國家的典范。20世紀九十年代，歐洲國家向后工業化社會轉型，第三產業發展迅速，越來越多的女性進入勞動力市場。隨著市場經濟的發展，對勞動力工作效率、能力的要求不斷提高，競爭壓力加大，女性平衡家庭和工作難度增加，是導致生育率降低，人口出生率下降，老齡化加劇等社會問題的原因之一。而兒童照顧被視為緩解這些社會問題的途徑之一。經過近四十年的發展，歐洲福利國家的兒童照顧政策為年輕父母重返勞動力市場提供了機會，為勞動力市場擴充了人力資源，緩解了人口結構變化帶來的壓力，在促進就業、提高兒童受教育水平方面發揮了重要作用。

21世紀以來，我國政府出臺的政策中把殘障兒童、家庭殘缺兒童作為保護對象較多，對一般兒童的照顧有所忽視。當前社會人口老齡化嚴重、家庭規模縮小、穩定性減弱，政府對一般兒童權益保障的缺失使得兒童照顧責任全部落在家庭內部，尤其是母親身上，導致女性勞動力就業壓力增大，家庭負擔增加，生育率下降。在市場經濟快速發展的今天，兒童照顧體系缺失的負面影響逐漸顯現。當前我國面臨與歐洲國家相似的生育意愿降低、女性勞動力就業難度增加等問題，因此歐洲兒童照顧體系建設經驗對我國有很大借鑒價值。

三、歐洲兒童照顧體系建設對我國的啟示

隨著“全面二孩”政策的實施，社會對兒童的關注升溫，兒童照顧體系構建提上政府工作日程。而歐洲經過改革完善，兒童照顧體系較我國更加成熟，其中經驗值得我國借鑒。

1、轉變政策理念，提高對普通兒童照顧的重視

隨著我國經濟轉型升級，政府意識到人力資本在促進社會發展、參與國際競爭中的重要作用。兒童是國家的未來，對兒童照顧的投資符合社會投資理念。同時兒童照顧體系的建立能夠緩解家庭尤其是女性照顧兒童的壓力，增加女性勞動時間，間接推動女性就業。因此，對兒童照顧政策的定位應從社會福利支出轉變為對人力資本的投資。

我國已經進入中國特色社會主義新時期，主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。兒童照顧不應滿足于對兒童生存需求，而應該主張兒童生存和發展需求并重。21世紀以來，我國出臺的相關政策大多將弱勢兒童群體作為保護目標，致力于滿足困難兒童的生存需求，而對普通兒童的投資不足，因此還應加強對普通兒童在津貼、托幼設施方面的支持。

2、加強兒童照顧公共設施建設

以幼兒園為例，到2017年全國幼兒園數量比上年增加1.51萬所，增長率為6.31%，但仍然不能滿足社會對學前教育的需求。同時，公辦幼兒園和民辦幼兒園在服務人群、服務水平、收費標準等方面存在差異，民辦幼兒園收費標準遠遠超過公辦幼兒園，由于父母們都不愿讓孩子“輸在起跑線上”，都希望給兒童提供水平較高的學前教育，由于學前教育需求的上升，導致“入園難，入園貴”問題突出，學前教育成為阻礙兒童成長成才一大障礙，不符合對兒童進行投資的理念。因此，加大兒童照顧設施供給，是緩解“入園難，入園貴”問題的有效方法。

由于政府人力、物力、財力有限，兒童照顧設施提供的責任不應該只由政府來承擔。政府應該發揮引導、支持作用，鼓勵社會參與到兒童照顧設施供給中來，政府可以通過加大財政補貼、政策支持等體現其公共屬性。通過政府參與、監管，保證兒童照顧服務質量，有利于兒童發展，為未來勞動力市場提供人力資源。同時大大緩解家庭兒童照顧壓力，分擔母親兒童照顧的責任，有助于女性勞動力重返職場，減輕社會對女性就業的歧視，推動勞動力市場健康發展。

3、加大對兒童的直接補貼力度

瑞典是福利國家的典范，兒童照顧政策體系也處于世界前列。20世紀九十年代，政府曾對兒童照顧政策進行改革，推出了“兒童照顧津貼計劃”。父母可以用兒童照顧津貼支付兒童照顧的費用或補貼家用，還可以在私人和公共兒童照顧機構中進行選擇，分擔家庭兒童照顧的資金壓力。同時對家庭而非兒童照顧機構進行補貼，引入市場競爭機制，使私人和公共兒童照顧機構形成競爭，從而提高服務質量，讓兒童接受更高質量的照顧和學前教育。

當前我國對兒童直接的資金補貼主要集中在弱勢兒童群體。2011年，民政部發布《民政事業發展第十二個五年規劃》“探索建立兒童津貼制度，并建立困境兒童分類保障制度，逐步將受艾滋病影響兒童、重病、重殘、罕見病兒童和在押服刑人員子女等事實上無人撫養兒童納入保障范圍。”但是對普通兒童的補貼十分少見。因此我國應盡快建立對普通兒童的直接補貼政策，以應對“入園難、入園貴”，女性就業受歧視等社會問題。對兒童的直接補貼對當前和未來勞動力市場有促進作用，是社會人力資本投資。從當前來看，父母尤其是母親則無需長期留在家中照顧兒童，而是有時間和精力投入到職場并獲得工作報酬，增加了當前勞動力數量。從長遠來看，女性工作報酬為兒童提供充裕的物質基礎，使其有接受高質量照顧與教育的物質支持，有助于兒童發展，是對未來人力資本的投資。

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【作者簡介】

白照君（1998.10—）女，漢族，河北張家口人，河北工業大學人文與法律專業本科在讀.

李晉康（1999.8—）男，漢族，河北滄州人，河北工業大學人文與法律專業本科在讀.

本文為中共天津市委黨校/天津行政學院2019年度校院科研課題《京津冀區域發展進程中基本公共服務共建共享的實踐經驗與發展路徑研究》（TJDXKY1904）;2017年河北省高等學校人文社會科學研究青年基金項目《河北省城市貧困家庭代際傳遞軌跡與破解政策研究》（SQ171021）;2015年度河北省社會科學基金項目《河北省社會組織承接政府購買公共服務能力評價指標體系研究》（HB15GL104）階段性成果