宅基地使用權抵押研究

關鍵詞 宅基地使用權 抵押 構建規則

基金項目：安徽省教育廳人文學科《農村宅基地使用權抵押融資法律問題研究》項目（RD17100079）。

作者簡介：侯霞，安徽工業大學，法學講師，研究方向：土地管理法、物權法。

中圖分類號：D923.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.041

一、問題的提出

宅基地使用權是集體成員專享的具有保障功能的用益物權，具有身份性、福利性、無償性、無固定期限性、財產性屬性。宅基地使用權抵押是以宅基地使用權作為抵押物擔保債務的履行行為，有喪失宅基地使用權風險，與該權利屬性相悖，不能實現保障“居住有其屋”的公法價值，影響社會穩定。我國《擔保法》《物權法》明確規定宅基地使用權屬于不得抵押的財產，恪守宅基地使用權的保障功能，但卻置財產性資產功能不顧，明顯不能滿足現實需要，實務中農房抵押現象頻現，客觀上要求隨同宅基地使用權一并抵押，司法態度也存在根本性分歧，急需法律適用的統一尺度。應該對我國相關法律進行修改，明確規定農房可以與占用范圍內的宅基地使用權一并抵押，具有必要性和重要價值。

二、宅基地使用權抵押價值分析

（一）彰顯房地一體主義

肯定宅基地使用權與其上農房一并抵押，彰顯房地一體主義要求，能夠實現農房所有權的處分權能。避免出現農房所有權行使過程中的土地使用權障礙，使得所有權不能實現。《國土資源部關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》 （ 國土資發 2016]191號）強調推進房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，體現了房地一體的要求。近期有關試點文件均指出確立房地一體的宅基地使用權抵押，代表了改革的方向。

（二）完善用益物權權能

宅基地使用權已定論為用益物權，用益物權權能包括使用和收益二大權能。其中，使用權能是對物的利用，《物權法》已經予以肯定，收益權能是資本化權利，《物權法》等相關法律未予肯定規定，甚有否定性精神?？隙ㄕ厥褂脵嗟目傻盅盒裕軌蛲晟普厥褂脵嘧鳛橛靡嫖餀嗟臋嗄?，使其成為名副其實的用益物權。

（三）宅基地使用權人融資擔保需要

法律作為上層建筑，建立在一定社會經濟基礎之上，應該服務于現實需要，根據現實經濟基礎變化適時調整。建立在保障屬性基礎之上的宅基地使用權禁止流轉顯然不再符合當下現狀，隨著城鄉一體化發展及戶籍改革，村民對宅基地使用權資本性屬性有更高的需求，法律應照進現實，激活農房和土地“沉睡資產”，增強農民“造血”功能，為農民生產、農村發展提供物質保障。

三、宅基地使用權抵押構建規則

宅基地使用權的保障福利屬性與身份屬性密切相關，財產性是《物權法》增加的屬性。屬性并存，不宜做非此即彼的取舍宅基地使用權抵押制度的變革與構建，一方面要遵從其屬性的要求，另一方面也要尊重歷史、法律政策與改革成果，慎重、穩妥推進。

（一）登記生效原則

《物權法》已經確立了不動產物權變動登記生效原則，宅基地使用權作為不動產物權，同時法律除對宅基地使用權審批設立、登記對抗特別規定外，其它變動無特別規定，應該遵守法律原則規定。

爭辯中有倡導登記對抗原則的主張，理由主要基于歷史狀況（以前登記率極低）及登記困難考慮，理由不應成立。一方面《不動產統一登記暫行條例》已經列舉宅基地使用權屬于不動產登記的范圍?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》也提出要全面完成宅基地確權登記頒證，我國已經開展了宅基地使用權的不動產登記工作，已近尾聲。抵押登記前提條件即將完備。另一方面如果現行抵押物宅基地使用權登記困難，則表明抵押物存在物權爭議，更不應作為抵押物使用。最后，宅基地使用權抵押不同于宅基地使用權分配設立，是對宅基地使用權更高程度的利用，村民應先行完成登記才能設定抵押物權，這也是《物權法》登記處分主義規定的要求。

（二）房地一體主義

前文已述房地一體抵押要求，此處在于突出宅基地使用權原則上不得單獨抵押，須附隨其上農房一并抵押，這是由宅基地使用權的身份性、保障性決定的。宅基地使用權是資格權人申請無償分配，專用于建造住宅及附屬物需要的，所以宅基地使用權與其上農房具有相伴性，否則不應獲得審批分配，或因閑置而收回，是以宅基地使用權不應有獨立的存在價值，其必然依附于其上農房需要，進而滿足農戶居住保障需要。同時《物權法》也明確規定宅基地使用權不得抵押。

（三）流轉區分原則

宅基地使用權抵押權的實現涉及到宅基地使用權的流轉變價優先受償。在流轉中應突出集體成員資格權的保護，采取雙軌制區分原則。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出要完善集體經濟組織成員認定辦法、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》（2018年中央一號文件）提出保障宅基地農戶資格權等規定為區分原則提供了方向與基礎。

1.有資格權人——長期、無償取得宅基地

在宅基地使用權流轉中，對于受讓人而言本質上屬于宅基地使用權的取得，受讓人具備集體成員身份，屬于對內轉讓，具有取得宅基地使用權資格，則可以等同分配取得一樣獲得保障福利性宅基地使用權，僅需支付其上農房市場價值，該做法符合現行法律精神。

2.無資格權人——有期限性、有償性，保障有資格權人優先性

如受讓人不具備集體成員資格，屬于宅基地使用權對外轉讓，受讓人不屬于居住保障對象，無理由享受宅基地無償使用福利，需有償使用，向宅基地所有權人支付對價使用費。而使用費的確定與使用期限相關，是以外部轉讓在流轉環節需固定使用期限。參考房屋安全年限需要，由集體在抵押設立審批環節事先審批期限、確定使用費標準，是較為可行的方案。另外在同等條件下還應當保障有資格權人的優先受讓權，實現對內居住保障優先。

（四）審批程序

1.宅基地使用權抵押設定審批

抵押關系的設立，存在宅基地使用權喪失的風險，不利于宅基地保障功能實現，影響成員的生存與社會穩定，應經過審批，評估風險程度，一般應要求除用于抵押的住房外，抵押人有其他居住場所。同時在抵押設立中還需審批對外流轉使用期限、使用費等內容，保障抵押權最終能夠順利實現。

2.流轉審批

第一，對內流轉，本質為有資格權人取得，依法要求需通過審批，確定受讓人是否符合取得條件，是否涉及違反面積法定原則、一戶一宅原則等。

第二，對外流轉，宅基地所有權人管理權要求，通過審批程序，一方面保障有資格權人優先權的實現（可以設置流轉公示制度），另一方面保障使用費收取，為最終順利登記提供前提條件。

四、結語

宅基地使用權作為用益物權應該具有可抵押性，但由于宅基地使用權的公法政策屬性決定了宅基地使用權抵押要遵循房地一體作為抵押物。同時宅基地使用權抵押從設立到流轉均要履行審批程序，采取區分原則，突出對有資格權人的身份權保護。

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