社會工作在民族地區精準扶貧中的介入研究

張全梅 包寶海 趙美亮

【摘 要】 本文以青海省C縣為例，介紹了C縣精準扶貧實施情況，分析了C縣精準扶貧開發中存在的困境與問題，探討了社會工作介入C縣精準扶貧的路徑。一是對接地方政府，加強合作與交流;二是以社區為本，拓寬產業發展渠道，為社區增能;三是加強政策倡導，擔當扶貧橋梁;四是開展三方評估，鞏固脫貧成果。最后，對社會工作介入C縣的精準扶貧中凸顯的不足及努力方向作了深刻的反思。

【關鍵詞】 民族地區;精準扶貧;社會工作;介入路徑

一、問題的提出

貧困問題一直是長期困擾中國發展的突出問題，習近平總書記指出，堅決打贏脫貧攻堅戰，讓貧困人口及貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。黨的十九大指出，五年來，我國脫貧攻堅取得了決定性進展，貧困人口減少6800多萬，貧困發生率由10.2%降到3.1%。[1]由此可見，精準扶貧不僅是脫貧攻堅中的戰略性行動，更是黨和國家的政治性行動。進入新時代，盡管我國的扶貧工作取得了一定的成績，但要在2020年實現消除絕對貧困、全面建成小康社會的奮斗目標，依然有一定的難度。[2]由于脫貧進入攻堅沖刺期，以往粗放單一的扶貧方式根本無法滿足當前嚴峻的脫貧形勢，[3]因此我國扶貧方式向精準型轉變，這種轉變適應了時代的發展需求，但也面臨一些新的問題，如扶貧方式落后和扶貧效率較低等問題。精準扶貧是指針對不同的地理環境、不同的貧困狀況，運用科學的方法對貧困對象進行精準識別、精準幫扶、 精準管理的扶貧方式。[4]整個社會工作的發展歷史就是一部人類應對災難、疾病以及消除貧困等的助人、自助史。社會工作作為一門助人、自助的職業，它起源于慈善事業，與扶貧、濟困活動有著密不可分的關系，所謂社會工作介入精準扶貧，是指將社會工作的專業理念和方法應用到精準扶貧工作中，以彌補精準扶貧過程中的制度固化弊端。[5]社會工作介入精準扶貧能夠為其提供理念上的參考、技術上的支持、制度上的創新，這對于打贏脫貧攻堅戰，全面建成小康社會具有重要作用。

二、青海省C縣精準扶貧實施情況

1、C縣的基本概況

C縣地處青藏高原以東，省境西南部，州域東北部。全縣幅員遼闊，面積1.53萬平方公里，現有人口6.57萬，轄5鎮2鄉57個行政村、10個社區、251個生產合作社。

（1）貧困特點。C縣具有氣候惡劣，貧困人口居住偏遠且分散，產業單一且發展后勁不足，扶貧成本較高、脫貧難度大，貧困群眾“等、靠、要”思想根深蒂固的特點。一是自然氣候惡劣。該地區發生雪災的頻率相當頻繁，“十年一大災，五年一中災，年年有小災”已成為畜牧業生產的常態。二是農牧業經濟效益低。由于氣溫低、災害多，農作物只能種植一季，而且只能種植青稞、馬鈴薯、芫根等作物，土地貧瘠、投入高、產出低;畜牧業自然草場退化嚴重，產草量少。三是經濟發展滯后。各項經濟指標長期排在全省末尾，水電路通訊等設施不健全;縣域人口少，消費量小，物價高，群眾生產生活成本高。四是民生短板多。縣域企業少，就業渠道窄;教育水平低，初高中學生流失嚴重、上不起大學的多，因學致貧、因學返貧問題突出;醫療衛生條件差。五是貧困群眾“等靠要”思想根深蒂固。長期以來艱苦貧困的生活環境，加之發展沒有足夠的政策、項目支持，群眾悲觀消極、“等靠要”和苦熬苦撐的思想問題突出，部分群眾長期貧困，逐漸失去了對美好生活的向往，或滿足于目前生活狀態，缺乏自我脫貧致富的信心與決心。

（2）貧困狀況。C縣農村人口56449人，占總人口的85.9%;藏族占98%以上，是一個以草原畜牧業為主，兼有小塊種植業的省定貧困縣。致貧原因主要是缺資金缺勞力、因災因病、因學因殘致貧、缺技術及自身發展不足致貧等。

2、C縣的精準扶貧推進過程及措施

C縣堅持把脫貧攻堅工作作為最大的政治任務、最大的民生工程，縣委縣政府面對種種困難和挑戰，以高度的政治責任和頑強的工作作風，勇于擔當、積極作為，全力以赴推動脫貧攻堅工作，取得一定的成效。從規模上看，2015年，全縣精準識別出貧困村23個，占全縣行政村比重約40%，貧困戶5470戶18363人。目前23個貧困村全部退出，貧困村退出率100%，脫貧5468戶20099人。從速度上看，貧困發生率由2015年的33%降至2018年底的0.28%，低于國家標準3%。從質量上看，2015年全縣農牧民人均可支配收入5628元，2018年為7709元，較2015年增長約37%，“水、電、路”等基礎設施愈加完善，教育、醫療、文化等社會事業進步明顯，貧困群眾內生動力明顯增強，收入穩定，幸福指數上升。①

結合縣情實際，聚焦精準施策。縣委縣政府通過轉移就業、發展產業等政策確保了貧困戶年人均可支配收入達到5601元以上;通過實施易地搬遷、危房改造等項目確保了貧困戶有安全住房;通過落實控輟保學確保了義務教育階段學生無因貧輟學問題;通過積極引導和采取綜合措施，提高城鄉養老保險和醫療保險參保率，確保了貧困戶城鄉居民基本醫療保險98.2%，養老保險參保率達到96%;通過統籌整合各行業部門培訓項目，培訓人數達2152人次，轉移就業3238人，實現了有意愿勞動力職業教育或技能培訓全覆蓋。②

創新發展模式，確保脫貧質量。一是開創“生態+”，開創扶貧“新格局”。“生態+畜牧業”是經濟發展的基礎，“生態+文化旅游業”是經濟發展的動力源泉。縣委縣政府以畜牧業發展為現實支撐，以文化旅游業的發展為持久動力，不斷形成經濟持續發展、社會繁榮穩定的良好局面。讓許多貧困群眾通過“生態+”摘掉窮帽子。二是通過黨建的引領架起扶貧的“連心橋”。縣委縣政府把選派“第一書記”及駐村工作作為基層組織建設全面進步和精準扶貧戰略全面落實的重要舉措，共組建57個聯點單位幫扶57個行政村。精準選派57名省州縣級干部到村擔任“第一書記”，選派126名干部擔任駐村工作隊成員。同時組織全縣2738名干部職工深入村社與5509戶20258人結對認親，進行“一對一”幫扶。

三、青海省C縣精準扶貧開發中存在的困境與問題

1、氣候惡劣，發展資源有限

C縣的發展受到自然條件的制約。C 縣高海拔地貌塑造了景色優美的環境，但是也為農戶帶來一些生活阻礙，一是氣候惡劣，施工期短，導致施工建設難度增大;二是地形復雜，且居民點分布零散，導致修路難度大;三是響應國家保護生態的號召，導致眾多產業不能上線。

2、基礎設施建設滯后，公共服務水平低

交通、衛生、水利、電力、通訊等基礎設施建設滯后，農牧民行路難、就醫難、吃水難、用電難、通信難的問題依然存在。貧困村的電力仍需擴容增量，通訊基礎設施仍需鞏固提升，貧困和非貧困村的通路條件仍需改善。同時，由于歷史、經濟等各方面原因，醫療、教育等公共服務水平不能滿足群眾日益增長的需求。

3、培育扶貧特色產業難，自我發展動力不足

發展特色優勢產業是高海拔貧困縣增強自我發展能力的主要途徑。然而，在貧困村培育有競爭力的特色主導產業十分困難。主要表現在：一是勞動者的文化素質普遍較低，觀念落后，不適應市場經濟的運行規律;二是農牧民“等、靠、要”思想限制其自力更生、艱苦創業的自我發展;三是自然條件嚴酷，農牧民抵御風險能力弱，對農戶的收入也造成了一定影響;四是由于受社會發展程度和產業結構單一影響，貧困群眾增收渠道窄，政府扶持貧困村、貧困戶把產業搞起來，仍然會出現因市場因素半途而廢的現象。

4、貧困群眾增收渠道窄，因病、因災致貧返貧現象突出

該縣自然生存條件嚴酷，全縣平均海拔4500米，生產生活條件差，抗災救災能力弱，衛生健康意識差，地方病發病率高，脫貧與返貧成拉鋸式狀態。同時，由于受社會發育程度和產業結構單一影響，貧困群眾增收渠道窄。據調查，在貧困農牧民收入結構中，國家政策補助為主要收入來源，農牧業經營性收入、勞務輸出收入及其他產業收入占比較小，增收渠道窄，持續增收困難。

5、扶貧政策宣傳解讀力度不夠

由于該縣貧困人口分布較分散，對于政府的政策宣傳帶來一定困難，加之貧困農戶文化水平較低，對于國家的扶貧政策簡單的理解為“發錢”政策，只是一味的向政府索取，對于政策的出發點與落腳點、準入與準出機制毫不關心，更不用談自主脫貧。精準扶貧政策具有深遠的意義。而基層政府宣傳解讀力度不夠，使農戶對精準扶貧政策不理解，不能有效地激發內生動力。

四、社會工作介入C縣精準扶貧的路徑

社會工作作為一門系統的學科，以“助人、自助”為基本理念，為精準扶貧工作提供價值體系以及專業理論支持，最終提供專業的指導方法。在提供服務的過程中注重充分挖掘貧困戶的自身潛能，以提升“造血功能”為最終目標。

1、對接地方政府，加強合作交流

社會工作作為扶貧攻堅中的一個組成部分，脫離了地方政府的支持，便會與實際情況出現“斷崖”。因此在服務的過程中要加強與地方政府的合作交流，在合作中發揮自身功能。基層政府和社區對貧困戶的基本情況最為了解，為了保證扶貧的精準性，社會工作者在介入精準扶貧工作前需要對貧困戶的情況進行全面的了解，就需要與基層政府和社區進行密切的合作。一方面需要掌握貧困戶的致貧原因等基本信息，另一方面借助基層政府獨特的資源優勢，可以打破社會工作者與貧困戶接觸過程的陌生感，便于開展工作。

2、以社區為本，拓寬產業發展渠道，為社區增能

從社會工作的角度出發，強調充分動員貧困戶的力量來達到他們的目標和愿望，以提高生活質量。[6]社會工作者認為以經濟發展和民族文化特色作為社會工作的基礎任務框架，分別從宏觀和微觀兩個層面對社會工作的具體任務進行細致劃分，以增強社區和貧困戶的“造福”能力為最終目的。[7]在宏觀層面繼續大力支持發展民族特色產業，如民族歌舞、生態旅游、養殖業等;以產業扶貧為主線，力爭每個貧困村培育一個主導產業，促進解決貧困人口的就業問題。在微觀層面上進行“扶貧先扶志”的思想引領，通過入戶宣講、舉辦社工活動等措施引導農戶樹立自力更生的脫貧觀念，激發農戶的內生動力。

3、加強政策倡導，擔當扶貧橋梁

社會工作者介入精準扶貧工作要結合精準扶貧的任務與目標開展各項扶貧政策的培訓，以提升扶貧過程中的工作技巧和能力。目前我國已建立了完善的貧困資助政策，涵蓋危房改造、異地搬遷、城鄉最低生活保障制度、農村五保供養政策、大病醫療保險與醫療救助政策以及各項生態補貼等。在開展精準扶貧活動時，社會工作者要針對符合相應政策條件的農戶進行政策宣講，以幫助其認識國家政策，提升權利意識，并根據貧困戶的真實需求，發現政策不足，擔任政策倡導者角色。

4、開展三方評估，鞏固脫貧成果

脫貧攻堅的難點在于防范貧困戶的返貧風險，社會工作者在介入精準扶貧工作時結合自身專業優勢，不斷開展專業評估，全面掌握貧困戶的具體情況。專業評估不僅僅涉及“兩不愁、三保障”的突出問題，還應關注貧困戶的思想動態、滿意度調查、就業意向與就業能力等問題，以此鞏固脫貧成果，避免返貧現象的發生。

五、總結與反思

本文以青海省C縣為例，通過深入的調查和入戶訪談，總結了C縣的貧困現狀、致貧原因，并以增能理論為基礎，以社區為本的理念為介入點，運用本地資源，充分發揮本地居民的力量，探索出以社區為本的解決路徑。同時在社會工作介入扶貧的過程中也凸顯出以下不足：

第一，青海省社會工作專業發展滯后，社會工作方法運用較少或不當，難以凸顯社會工作介入的專業性。在貧困農戶退出過程中，主要以政策脫貧為主。而社會工作介入中，多以微觀社會工作實務為主。

第二，公眾對社會工作認知度較低，社會工作介入的優勢難以體現。在偏遠的民族地區，人們對社會工作了解較少，在介入過程中，社會工作專業理念難以得到體現。

第三，精通少數民族地區語言的社會工作人才匱乏。較大的文化差異，語言障礙，導致社會工作者在進入扶貧地區后無法與本地居民進行正常溝通和交流，嚴重阻礙了社會工作介入精準扶貧的工作開展。

社會工作介入精準扶貧，不僅是聯動政府部門、社會力量及貧困戶力量的一個過程，更是社會工作自身檢視的一個途徑。隨著攻堅扶貧進入關鍵階段，精準扶貧對社會工作要求越來越高，無論是專業方法、專業理論，還是專業實務領域，都需要更進一步深化。

【注 釋】

①② 數據來源于C縣扶貧辦公室.

【參考文獻】

[1] 習近平. 決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[R].北京：2017.

[2] 習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-19（01）.

[3] 饒福華.社會工作介入精準扶貧的優勢及策略分析[J].福州黨校學報，2016（06）60-63.

[4] 茍文勤. 精準扶貧實踐進程中的社會工作介入研究[D].甘肅政法學院.2017.

[5] 陳皓.社會工作參與精準扶貧的可行性分析[J].現代國企研究，2018（04）181.

[6] 劉芳，徐興文.優勢視角下社會工作介入農村“類賭博”的策略探索[J].企業導報，2014（05）181-182.

[7] 王思斌.民族社會工作：發展與文化的視角[J].民族研究，2012（04）1-7+107.

【作者簡介】

張全梅（1993—）女，陜西西安人，碩士研究生，青海師范大學法學與社會學學院，研究方向：社會工作.

包寶海（1984—）男，蒙古族，內蒙古科爾沁左翼中旗人，博士，青海師范大學法學與社會學學院副教授，日本東京外國語大學大學院綜合國際學研究科特別研究員，研究方向為集體記憶理論、蒙古族民俗文化，本文通訊作者.